城乡一体化视角下中韩城镇化发展状况比较

崔桂莲

内容摘要：与韩国相比，我国的实际城镇化率较低。本文对中韩城镇化与城乡一体化的相关关系进行回归分析，并针对城乡一体化视角下两国城镇化发展状况进行比较研究，得出两国城镇化在政策内容、发展条件、户籍制度以及促进城乡一体化效果方面不同的结论。并借鉴韩国的城市化经验，从大城市、中小城镇以及农村发展方面为我国的城镇化发展提出相应对策。

关键词：城镇化率 中韩城镇化 城乡一体化 比较

引言

城市作为工业社会的重要组成要素，对经济发展和社会进步起到至关重要的作用。约瑟夫·斯蒂格利茨曾说，21世纪初影响世界的两件大事之一是中国的城镇化发展。因此，我国的城镇化不仅对我国经济发展产生重要影响，甚至对全世界的经济发展都将产生重要影响。

每个国家的城市划分标准不同。韩国把2-5万人口以上的行政单位“邑”以及拥有更多人口的“市”称作城市；中国把“镇”和县级市以上的地区称为城镇；但绝大多数国家都没有设置镇，因此城镇化大都被称作城市化。新中国成立后，我国城镇化得以发展，但由于1953年户籍政策的实施，反城镇化现象开始出现并持续到改革开放。改革开放之后，城镇发展进入新阶段，但户籍制度制约下的城镇化进程仍较缓慢。为此，我国政府于2013年实施新型城镇化政策，这一政策为城乡发展带来了新的生机与活力。2014年我国常住人口城镇化率为54.8%，而户籍城镇化率不到40%，这表明与发达国家70%以上的城市化率相比，我国的城镇化步伐明显落后。而纵观世界城市化发展历程不难发现，城市化的自然发展是基本规律，政府操控的因素并不多。当然，比中国早20年实现高城市化率的韩国亦是如此。虽然中韩两国国情不同，城乡状况也有很大差别，但在实现城乡一体化过程中韩国的城市化经验对我国具有一定的借鉴作用。通过研究韩国的城市化并借鉴其经验教训，我国可以避免犯同样的错误并能提高城镇化质量。本文基于城乡一体化视角分析中韩城镇化发展的相同点与不同点，并实证分析两国城镇化与城乡一体化的关系后，以期得出我国城镇化发展的合理建议。

相关文献回顾

城市化是经济发展的必然产物，也是农业人口与第二三产业向城镇集聚的过程。对此，Louis Wirth（1956）认为城市化是人口与生活方式向城市集中与转变的过程。城市化发展程度受到经济发展水平、人口迁移速度以及国家政策等的影响，与之相关的理论则主要体现在W.A.Lewis（1954）提出的农业剩余劳动力转移的二元经济理论与E.S.Lee（1966）提出的农村推力和城市拉力是城市化发展的重要因素方面。其中，城市化与人口迁移关系非常密切，两者呈现正相关关系。而人口迁移是人类对城乡预期收入的反应以及城乡控制系统与社会经济文化调节机能共同作用的结果（M.P.Todaro，1969；A.Mabogunje，1970）。在韩国城市化发展方面，辛京熏（1985）、韩亨洙（1991）认为，产业化和人口迁移对韩国首都圈的发展和城市化进程产生重要影响。

中韩两国在城镇化发展过程中都形成了各自不同的特征，同时也出现了不少问题。对此，金秀信（1981）、李秀行（2011）指出韩国城市化具有过剩、宗主以及间接城市化的特征，并提出了改变过度抑制首都圈发展的政策。而简新华、黄锟（2010）认为，中国的城镇化水平滞后于经济发展水平、工业化进程以及同等发展国家水平；李强、陈宇琳、刘精明（2012）认为，中国的城镇化建设主要是建开发区和中央商务区、旧城改造和城市扩展、建新乡镇以及实施村庄产业化等；王洋、方创琳、王振波（2012）、方创琳等（2014）指出，中国的人口和经济城镇化模式为北高南低与东高西低且是“算出来、比出来、耗出来、染出来、拆出来、挤出来以及绑出来”的城镇化。但考虑到中韩两国农村现状的不同，城镇化研究要充分考虑两国国情。辜胜阻（1991，1995）于20世纪90年代就提出了我国城镇化要以城市化与农村城镇化并重、网络与据点发展同步、减少农村与大城市病、推进农村剩余劳动力合理流动、处理好市民与农民工关系、分类指导户籍改革等措施，实现大、中、小城市的协调共进；陆大道、宋林飞、任平（2007）、厉以宁（2013）、蔡（2013）等都主张我国应走适合国情的城镇化道路，深化户籍制度改革，从而实现城乡居民的权利平等。

与发达国家不同的是，发展中国家的城市化呈现速度快、城乡发展不均的特点。之所以会出现城乡发展不均现象，是因为经济发展导致人口迁移的结果（王小鲁、樊纲，2014），但城市化产生的影响对农村并不都是负面的。城市化促使农村劳动力流入城市的同时，还可以带动周边农村的发展（周云波，2009），并通过强化农村基础设施建设缩小城乡差距，最终实现城乡一体化。迄今为止，中韩两国关于城镇化与城乡差距缩小方面的研究已有不少，但大都从政府政策、金融发展、户籍制度等视角各自分析了两国城镇化对缩小城乡收入差距的间接促进作用（陆铭、陈钊，2004；陈斌开、林毅夫，2013；孙永强，2012；金慧贞，2012），而利用比较分析法对中韩城镇化促进城乡发展一体化的研究则有所欠缺。鉴于此，本文比较分析中韩城镇化对缩小城乡差距的效果，并借鉴韩国的城市化经验，为我国的城镇化发展提出合理建议。

中韩城镇化与城乡一体化关系分析

资本的有效配置可以推动区域经济增长，缩小地区差距，而劳动力也总是从农村流向城市。城市化的自然发展过程是城乡融合、协调发展并走向共同繁荣的过程，最终实现城乡一体化。由于中韩两国统计资料与统计数据的差异，本文用反映城乡居民生活水平的城乡收入差异指标衡量城乡发展一体化水平。虽然韩国的城乡居民收入数据相对固定，但我国的却并不确定。因为影响农民收入的因素主要有农业收入、非农业收入及转移性收入，其中大部分因素又都受到政府政策的影响，尤其是带有农民身份的农民工被市民化后的收入应归入城市居民的收入范畴。但由于我国户籍制度的存在，农民工收入仍属于农民收入的一部分。因此，本文利用中国国家统计局的现有数据在评价城乡收入差距方面可能存在一定误差。同时城镇化水平的高低也会影响城市居民收入水平，因此城镇化对城乡发展一体化也产生重要影响。本文在实证分析中韩城镇化对缩小城乡差距、促进城乡发展一体化是否产生积极影响时，利用了中韩两国国家统计局（厅）公布的城乡居民收入数据构建回归模型。假设城镇化与城乡发展一体化存在相关关系：Y=aX+b。在此模型中，Y代表城乡发展一体化结果，即城乡居民收入差距（城乡居民相对收入比），X代表城镇化率，b为随机项。如果得出系数a为明显的正值，则说明城镇化推动了城乡发展一体化；反之，则说明影响不大。在实证分析方面，本文利用SPSS统计软件对时间序列进行线性回归分析，以验证中韩城镇化率和城乡相对收入差距之间的相关关系。在数据采集和利用方面，本文主要查阅和整理了1960-2014年的韩国城市化率与城乡相对收入差距数据以及1979-2014年的我国城镇化率和城乡相对收入差距数据，并对这些数据进行相关计算和处理，得出了如表1所示的结果。

从表1中可知，韩国城市化与城乡发展一体化关系的方程为Y=0.32X+1.558，说明城市化率与城乡居民相对收入比呈正比关系；R2为0.606，数值较大，说明该方程的拟合度较高；满足F检验，F值为53.806，说明方差分析的显著性明显；Sig.为0.000，小于0.05，说明其具有显著性。这些结果都说明韩国城市化率能够解释城乡居民相对收入差距，两者之间的关系也很显著。而我国城镇化与城乡发展一体化关系的方程为Y=0.005X+0.757，说明城镇化率与城乡居民相对收入比呈正比关系；Sig.为0.000与0.009，都小于0.05，说明其也具有显著性。但R2为0.135，数值较小，说明该方程的拟合度较低；F值为7.365，说明方差分析的显著性不明显。这说明我国城镇化率解释城乡居民相对收入差距的能力不足，两者之间的关系不太显著。

因此，韩国的城市化在缩小城乡收入差距、促进城乡发展一体化方面起到了积极的推动作用；而我国的城镇化虽然也在一定程度上缩小了城乡差距，但推动效果并不明显。这说明我国的城镇化政策是可持续实施的，但在某些方面需要加以补充、完善和提升。

城乡一体化视角下中韩城镇化发展比较

（一）相似之处

首先，中韩城镇化速度呈现短时间迅速发展的特征。韩国的城市化主要始于20世纪六七十年代的经济飞速增长时期，城市化率由20世纪60年代的不足30%迅速攀升到20世纪90年代的80%，短短30年时间步入了城市化完成阶段。具体来看，韩国于1945年解放后逐步推动城市发展，20世纪50年代末实现了28%的城市化率，1960-1970年韩国人口集中涌向首尔，之后城市化速度更为迅速。据韩国国家统计厅数据显示：1960年的城市化率为35.8%，1970年则达到了49.9%，1980年为66.7%，1990年为79.5%，2013年则达到了91.6%。仅仅20年（1960-1980年）时间，韩国的城市化率增长了30%以上，是世界上城市化率增长最快的国家。而我国的城镇化发展主要起步于21世纪初政府制定城镇化政策以后，城镇化率由21世纪初的30%攀升到了现在的50%以上，但这之前的城镇化也发展迅速。具体来看，改革开放初期的城镇化率维持在10%-20%，20世纪80年代后逐步递增，20世纪90年代开始呈现快速发展趋势。短短20年（1990-2010年）时间，城镇化率增长了20%以上。不仅如此，1978-2013年我国城镇常住人口从1.7亿增加到7.3亿，城镇化率年均增长1.2%。

其次，中韩城镇化都与工业化相关并形成了大城市群与中小城镇。韩国的城市化主要是伴随20世纪六七十年代出口型工业化战略的实施而发展起来的，并形成了首都圈和釜山圈等大城市群。同时，韩国经济在1986-1990年取得了9.6%的高增长率，这一期间的韩国城市化发展迅速。具体来看，20世纪60年代由于政府重化学工业化政策的实施，大量农村人口迁移到城市后出现了首都圈、釜山圈等人口集中现象；20世纪70年代是卫星城市和工业城市的迅速增长期，出现了蔚山、浦项等工业园区；20世纪80年代以后则是地方生态城市培育与城乡一体化发展时期。而我国的城镇化主要是伴随改革开放后的经济发展而发展起来的，并形成了京津冀、长江三角洲和珠江三角洲等大城市群（占国土面积2.8%的这三大城市群共聚集了全国18%的人口）以及以省会城市和经济发达城市为辐射中心的城市群，同时还改建和扩建了很多中小城镇。

再次，中韩政府主导的城市定点开发模式也使两国少数大城市出现了人口、资源与权力过度集中的现象，带来了地区发展不均衡现象。韩国前期的城市化以产业化为前提并出现了偏重首尔等大城市的现象。但这些涌入大量农村人口的大城市却不具备容纳更多人口的技术和物质条件，结果出现了大城市问题恶化与中小城市发展缓慢的现象。虽然1970-2014年的首尔净流入人口由29万减少到了负9万人，但首尔、仁川与京畿道在内的首都圈人口在2015年时仍达到了2514万，占到总人口的49.7%；而全罗道、江原道等地方的人口流动仍呈现负增长状态，这进一步拉大了韩国首都圈与地方城市之间在资源配置与经济增长等方面的差距。而我国北京、上海、广州、深圳等大城市人口的过快增加不仅导致城市基础设施紧缺和社会保障体系滞后，还带来了传统村庄和地区特色文化的逐步消失以及城乡生态环境与人文景观的严重破坏。2014年，我国东部地区城镇化率已达到了62.2%，但中西部地区仅为48.5%和44.8%，这表明我国的城镇地域发展存在非均衡性。具体来看，2005-2013年的上海、北京、天津等大城市已处于城镇化完成阶段（80%以上）；陕西、江苏、重庆、河南等地区的城镇化率均增长了13%以上；但西藏仍处于城镇化初期（25%以下）。

最后，中韩城镇化过程中都出现了农村生态环境恶化后逐渐改善的现象。韩国城市化过程中出现了自然生态环境被严重破坏的状况，但随着城市化走向成熟，这些现象逐渐消失并转变为环境保护。尤其是20世纪70年代新村运动的实施提高了韩国农民和城市居民保护生态家园的意识，间接推动了城镇化的健康发展。而我国城镇化过程中也存在严重污染农村生态环境的现象，尤其是乡镇企业的肆意扩张与不规范发展破坏了农民的生存空间和农村的生态平衡，但这些问题已被我国政府和人民深刻意识到，并正通过新农村建设和美丽乡村建设等得以逐步解决。

（二）不同之处

首先，中韩两国的地域特征导致两国城镇化政策内容不同。韩国国土面积狭小，地区差异也不大，因此政府实施的城市化政策大致相似，各地的城市化程度也大同小异。比如，政府制定的一系列经济发展五年计划与国土综合开发规划等推动了城市化进程，其中新村运动、首都圈发展计划、区域共同发展计划、城市计划与土地利用管理制度、住宅供给与交通政策、低收入人群集中养老宅基地政策、设立各类工业园区等都对推动城市化与城乡发展一体化产生了积极影响。而我国幅员辽阔，东、中、西部地区差异非常大，虽然政府在全国范围内实施了城镇化政策，但各地城镇化发展速度参差不齐，而且我国政府在城市发展方面实施了倾斜性优先政策，东部大城市与中西部农村形成了强烈对比和反差。此外，改革开放以前实施的倾向性城乡发展政策使我国城乡发展出现了严重的二元分割现象，城乡基础设施建设、居民收入与社会保障水平、政府公共服务、生态环境等均存在巨大差距。这虽然有利于城镇化发展，但却阻碍了城乡发展一体化。

其次，中韩城镇化发展的条件不同。韩国的耕地流转使农民从土地中解放出来并进入城市工作和生活，但我国的耕地流转仍存在诸多弊端，进城农民的土地很多处于荒废状态；并且农业现代化水平落后韩国很多，农业生产仍需要依靠大量农村劳动力；同时韩国城市化进程中的工业园区发展比较规范，而我国农村的乡镇企业则布局分散、重复生产且随意排放污染物；此外，韩国的城市化虽然也受到了政府政策的影响，但从根本上来说是自然发展的过程；而我国的城镇化却滞后于工业化发展速度，城镇管理体制、城镇化经验及人才培养等都滞后于城镇发展，主要依靠政府实施的城镇化政策发展起来，最重要的是地方政府的过度卖地财政方式阻碍了城镇化进程。2000-2010年，我国的城市建设用地扩张了83%，但城镇人口却仅增加了45%，即土地城镇化速度远高于人口城镇化速度。

再次，中韩不同的户籍制度是两国城镇化与城乡一体化结果不同的最主要原因。韩国不存在区分农民和市民身份的户籍制度，乡城人口可以自由流动，实现了人口城镇化与土地城镇化的同步，客观上推动了城乡发展一体化。而我国2014年前实施的户籍制度限制了农村人口在城市落户、就业及买房等，这一制度在改革开放前还曾演变成反城镇化政策，导致城镇化速度极其缓慢；即使改革开放后放宽了城镇化限制，城镇化速度也远落后于工业化速度。虽然大量农民工涌入城市，但因户籍制度的限制，使其成为不了真正的市民且享受不到市民的各种权利。2011年，农民工的城镇自有住房拥有率仅为0.7%，这说明户籍制度降低了农民工的购房欲望，也阻碍了城镇化进程。

最后，中韩城镇化缩小城乡差距的效果不同。即使在中韩城镇化率同等或相似的情况下，两国的城乡差距缩小效果也不相同。如图1所示，1965-1973年的韩国城市化与2006-2014年的中国城镇化发展状况类似，城镇化率都在44%-56%之间，然而两国城镇化在缩小城乡收入差距方面产生的影响却大不相同。韩国除了1967年工业化政策吸引大批农村劳动力流入城市导致城乡收入差距扩大以外，城乡收入差距逐年缩小并维持在1.19的水平；而我国的城乡收入差距虽然也在逐年递减，但仍维持在3.17的高水平。

不仅如此，即使随着城镇化率的不断增加，两国的城乡差距缩小效果仍不相同。韩国首尔等大城市和首都圈的卫星城市在急速发展后，出现了流入人口少于流出人口的逆城市化（Counter-urbanization）现象。这是建立在城乡无差别基础上，乡村设施完善且环境优美到足以吸引大城市居民到乡村暂居。其中，京畿道盆塘区（仅次于首尔江南区）的发展比较有代表性。现在，韩国的城乡差别不大，城乡居民收入和城乡生活环境都差不多。2014年韩国城乡居民相对收入比为1.14。而我国在促进城镇规模扩大的同时也带来了大量村庄的日趋没落，城乡基础设施建设、社会保障水平以及居民收入水平等仍存在较大差距。这与我国的户籍制度、财政政策以及城镇化率低于工业化率有很大关系。2014年我国城乡居民相对收入比为2.7，是韩国的2倍多。

结论

通过比较分析中韩两国的城镇化与城乡发展一体化结果得出：两国的城镇化都能推动城乡发展一体化，但韩国的城市化比我国更具有显著缩小城乡差距的效果。我国不能盲目模仿韩国的城市化发展模式，而应遵循我国的城镇发展规律，促进大城市、中小城镇以及农村的配套与协调发展。同时在促进农业人口落户城镇、改造城镇棚户区和城中村并引导中西部人口就近城镇化方面，需要中央政府自上而下的积极推动与地方政府的贯彻落实。

首先，大城市应合理、适度发展并积极应对逆城市化现象。为解决大城市人口过度集中问题，我国政府应适度培育新兴地方城市，尤其是通过交通、教育、医疗等市民关注的建设吸引大城市部分人群分流到各地省、市级城市。同时还需要对大城市进行再规划和再开发，划定闲置开发区域，合理利用城市土地与维护生态平衡。为适应即将出现的逆城市化现象，我国政府应在北、上、广、深等超大型城市的周边区域建造基础设施配套齐全、环境优美的新型卫星城市，以安置这些新卫星城市的居住人群并建造高质量的生活设施。

其次，中小城镇应重视人文建设，兼顾城乡一体化发展。在经济新常态的发展背景下，地方政府评价体系中的经济增长指标应变成全面发展指标，中央政府应把中小城市的宏微观发展，尤其是微观的人文软件建设作为地方政府的考核标准。在此基础上，各种市民团体或区域共同体应加强与地方政府的全方位合作，以监督地方政府规范开发城市并为城市发展贡献社会力量。

我国应形成以二、三线城市为辐射中心的城乡发展区域带，使周边城镇或农村成为这些城市的卫星城市或新型城镇。为此，应坚决取缔或整改污染严重的乡镇企业（如化工等高污染性行业），并促使其中可留存的乡镇企业进行内部结构调整和升级。同时，还要合理规划城乡区域带的发展，加快农村生态保护和旅游产业的双重发展，形成自然景观与人文生态融合发展的局面。

最后，政府应强化农村作为城镇一体化发展后盾的作用，落实各项惠农政策。在老龄化现象日趋严重、农业生产和农村发展缺乏后继人才的背景下，我国政府应鼓励和允许城镇居民回到农村购地、置业及从事与农业生产相关的工作。在归农与归村成为现实的条件下，政府应加强农村土地的确权建设，制定严格明确的政策规范农村耕地和宅基地的承包、转让、继承以及放弃等。

为解决未来可能出现的城市年轻人失业率增加和就业难问题，政府和社会团体应为其创造更多工作岗位。因此，政府应鼓励城市年轻人去农村就业或从事与农业生产相关的工作，并为其在农村创业和生活提供各种政策优惠和制度保障，保证规模化、机械化、现代化的有机农作物种植，使城乡发展没有严格的条框和边界限制。

政府应加大对农村的财政支持力度，使农村建成与城镇类似的基础设施，如大型医院、学校、商店、公交车站以及各种娱乐场所等；同时还应逐步改变社会保障机制，使农民与城市居民享有同等比例的养老保险、医疗救助、受教育权等。更为重要的是要保障财政支农政策落到实处，政府应建立严格的财政支农资金监督管理机制与定期的财政审计机制，使农民真正体验和享受到政府支农惠农政策的益处。

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