国际民航组织出版物的体系架构及制定特征研究

鲍梦瑶 李 迅

民用航空产业具有高度的国际化特征，为促进全世界民用航空安全、有序的发展，1944年成立了国际民航组织（International Civil Aviation Organization，ICAO），目前已有191个国家获得国际民航组织成员国资格，该组织的使命及作用的核心之一是依据《国际民用航空公约》（《芝加哥公约》）的根本原则，制定和维护国际标准和建议措施（Standards and Recommended Practices，SARPs）及空中航行服务程序（Procedures for Air Navigation Services，PANS）。

国际民航组织作为国际民用航空标准制定组织，成立70 多年来，其出版的文件数量不断增加，文件的组织和编排也不断改进，并日臻成熟、自成体系。目前，该组织管理着贯穿《国际民用航空公约》19个附件的12 000多项标准和建议措施、 5个空中航行服务程序及相应的近千份指导材料，其为整个国际航空出版物体系理清框架，不但在国际民用航空标准统一化上起到了积极的推进作用，而且为国际航空法律秩序提供了强有力的保障；同时，在这些出版物的指导下，该组织有力地推动着国际民用航空的发展。

我国自1974年恢复参加国际民航组织活动，并于2004年当选成为一类理事国。近20年来，作为国际民航组织的创始国和一类理事国，我国航空运输每年保持10%以上的速度发展。近年，我国民航也开始逐步重视并希望更多地参与到国际民航组织的标准制定、修订和建议活动中。2010年国际民航组织第37届大会，我国共提交12份工作文件（Working Paper，WP）和信息文件（Information Paper，IP），如《在国际航空可持续发展框架下应对全球气候变化》（A37-WP/181）；2013年国际民航组织第38届大会，我国共提交17份工作文件和信息文件，如《建议加强全球航空货运保安的路线图》（A38-WP/133）；2016年国际民航组织第39届大会，中国共提交22份工作文件和信息文件，如《航空器驾驶员电子执照》（A39-WP/334）和《轻小型无人机运行和监管》（A39-WP/335）。尽管我国在大会上提交的工作文件（提案）数量逐步增加，但是由所提交的工作文件正式生成工作卡（Job Card）进而开展后续工作的较少，导致我国在国际民航标准制定/修订领域方面的话语权较为有限。究其原因是：现阶段我国民航对国际民航组织的出版物缺乏整体了解和客观认识，尚不熟悉国际民航组织的标准制定/修订规则及程序。为提升中国民航的影响力，我国亟需从国际民用航空标准的被动跟随者向参与者、制定者、引导者转变。

基于以上原因，根据在国际民航组织工作的实际经验总结，本文对国际民航组织出版物类型、体系架构、以及附件和空中航行服务程序的制定/修订流程进行阐述和剖析，并在此基础上结合我国在国际民航组织第39届大会上的提案给出典型案例和建议措施，旨在帮助国内了解国际民航组织的出版物现状，有助于我国民航与国际民航组织建立完善的合作模式、更好的参与到国际民航组织的国际标准制定、修订或建议活动中，逐步提升我国民航在国际民用航空标准领域的主导权和话语权。

1 国际民用航空组织的出版物类型

根据《国际民航组织出版物条例》（Doc 7231）第II条～第V条，出版物指本组织以印刷或电子形式发布的、带有国际民航组织徽标的任何可销售和不可销售的材料，包括：

● 《国际民用航空公约》、公约各附件（包括理事会根据该公约通过的国际标准和建议措施），以及本组织出版或再版的其他国际航空文书；

● 文献；

● 工作文件；

● 其他出版物。

其中，这里限定的“文献”是一种被认为具有永久性质或对各成员国有特殊重要性的出版物，包括：记录大会或理事会的行动文献、理事会和空中航行委员会召开的会议的报告、就航空活动的特定方面提供指导和信息或促进统一采用国际标准和建议措施的手册。“工作文件”是一种作为国际民航组织的会议的讨论基础或信息来源的出版物。“其他出版物”包括：通告、航图、国际民航组织出版物目录、国家级信件（State Letter）等。

2 国际民用航空组织的出版物体系架构

根据《国际民航组织出版物条例》（Doc 7231），经梳理国际民航组织的出版物体系架构如图1所示，分为4个层级：

● 《国际民用航空公约》；

● 《国际民用航空公约》的附件（以下简称附件）；

● 空中航行服务程序（PANS）/ 地区补充程序（SUPPs）；

● 指导材料。

层级不同对应出版物的性质也有所不同，可能是国际标准和建议措施、具体操作程序或指导材料。需要指出：附件是《国际民用航空公约》（Doc7300）的附件，是实施《国际民用航空公约》所述原则的具体规定，国际民航组织以《国际民用航空公约》附件的形式制定了各种国际标准和建议措施。由于标准和建议措施属于公共国际航空法律（Public International Air Low），故国际民航组织的准立法功能集中体现在根据《国际民用航空公约》第37条、第54条和第90条授权其理事会制定和修订国际标准和建议措施。现阶段《国际民用航空公约》的附件有19份，如表1所示。

空中航行服务程序是是经理事会批准并建议各成员国采纳和应用的文件，内含配合国际标准和建议措施的具体操作程序，是对附件具体规定的细化。就其性质而言，空中航行服务程序中的规定尚不成熟，故尚未达到可定为标准与建议措施的程度；且因其规定过于具体，故不宜纳入附件。现阶段空中航行服务程序有5份，如表2所示。

地区补充程序是由国际民航组织理事会批准仅在ICAO各分支地区范围内适用，其是为了满足特定分支地区的特定要求而制定的程序方面的规定，并建议成员国在与他们相关的飞行情报区内实施。地区补充程序中的材料虽然与空中航行服务程序的材料相似，但该文件是载有关于地区适用的空中规则和空中交通服务、航空电信及气象服务等各种具体的地区程序。目前仅颁布一份地区补充程序，即《地区补充程序》（Doc 7030）。

指导材料是除上述层级以外的出版物，包括技术手册、空中航行规划、通告（Cir）等。其中：技术手册是为了补充国际标准和建议措施及空中航行服务程序并促进其执行而制定的，帮助各成员国具体实施的指导文件，如《适航性手册》（Doc9760）。空中航行规划是对国际民航组织各空中航行地区的国际空中航行的设施和服务提出的详细要求，如《全球空中航行计划》（Doc 9750）。通告是对成员国有意义的专门资料，通常是基于所提供的统计资料做出的研究或说明，成员国提交的文件分析等，如《新型大飞机对无障碍物区的侵入：运行措施和航空研究》（Cir 301）。同时指出Doc仅是对出版物的一种编号，不代表出版物的实际性质。

表1 现阶段《国际民用航空公约》的附件

表2 现阶段空中航行服务程序

3 国际民用航空的附件和空中航行服务程序的制定

尽管国际民航组织的出版物类型多种多样，在航行局的实际工作中，主要管理着《国际民用航空公约》的16份附件（除附件9、附件16和附件17）、5份空中航行服务程序及其相关指导文件的制定、修订工作。以附件和空中航行服务程序的制定/修订流程为例，如图2所示。

通常，某事项（提案的来源）经一系列的需求分析、可行性论证后，会由特定的专家组编写对制定/修订附件或空中航行服务程序的行动提案或直接提交技术提案。在制定阶段，专家组、秘书处、专业会议与航委会不断迭代地对技术提案进行讨论，从而形成初步审议。在审议阶段，技术提案将会与各成员国、各国际组织进行征求意见，经秘书处汇总形成最终审议。在通过/公布阶段，将上述提案形成建议理事会采纳和应用的最终版本。对于空中航行服务程序，其经航委会批准后、经理事会主席代表理事会进行批准；对于附件，其经航委会建议在理事会会议上进行表决，当三分之二及以上票数通过时，由理事会将此种附件或附件的修正案分送各成员国，除非半数以上成员国向理事会表示反对，否则一般会在理事会送交各成员国3个月内或在理事会所规定的更长时期终止时生效。

需要指出：针对某一个提案所涉及的附件和/或空中航行服务程序的制定/修订工作通常需要经历2～7年。而制定阶段往往耗时最长，需要经历0～5年。期间，航委会需要组建专家组，该组对提案涉及的政策、技术、程序等进行研究并向航委会提出建议；且这一阶段的研究工作只有通过了航委会初步审议才能进入到下一阶段，整个过程耦合迭代。因此，加强对国际民航组织附件和空中航行服务程序制定阶段的工作流程、接口部门的研究和了解，将有助于提高工作效率、缩短制定/修订周期。在制定阶段，需要工作组（Working Group）与航委会、秘书处（专业领域）、专家组进行协作，故附件和空中航行服务程序在制定阶段的流程如图3所示。

由图3可见，其主线是：可能经大会、理事会、秘书处、成员国、各国际组织、地区组、会议协同或部分参与形成会议报告。其中航委会专家组形成的会议报告（Meeting Report）通常由秘书处（专业领域）负责审阅；地区组（如地区规划和实施小组（PIRG）或地区航空安全组（RASG））提交的会议报告则往往因涉及更多内容，需由战略和规划工作组（Working Group on Strategic Review and Planning，WG/SRP）的主席参与审阅。WG/SRP的工作主要是辨识新的工作项并建议航委会批准工作卡或采用其他行动，同时负责审阅会议报告。

展开而言，如针对大会上某提案，通常由战略和规划工作组提出工作卡。期间，因航委会、WG/SRP、专家组对工作范围和内容的讨论，可能需要召开多次SRP会议。当这些讨论达成共识后，在SRP末次会议上WG/SRP将形成的会议报告随工作文件向理事会提交以报告草案，内容涉及：建议的后续工作（工作卡）和后续安排等。

航委会负责对工作卡进行批准，工作卡的批准实际上意味着工作卡中所述工作开展的批准。在后续的工作中，根据实际情况可对工作卡进行修订，但工作卡的修订同样需要航委会进行批准。工作卡中涉及的工作内容由专家组与秘书处（专业领域）协同进行，当完成工作卡中约定的附件或空中航行服务程序修订后，将形成的技术提案随工作文件提交项目可交付成果工作组（Working Group on Programme Deliverables Production，WG/PDP）和委员会（Commission Groups，CGs）。WG/PDP的工作主要是对附件和空中航行服务程序中建议的修订进行初步和最终审阅。CGs是经航委会主席委任、航委会中少数成员组成的特定领域技术小组，判断工作组的工作成果是否符合工作卡中的任务目标、任务要求和预期结果。需要说明，该阶段提交的工作文件编号规则为AN-WP/xxxx.PDP；随后根据会议反馈（如有建议或意见），迭代的采用讨论文件（Discussion Paper，DP）进行提交和讨论。

当上述工作完成后，技术提案进入航委会初步审议阶段，从而完成制定阶段的耦合迭代过程。

4 典型案例

国际民航组织2016年9月第39届大会上，我国提交了关于航空安全和空中航行标准化的《航空器驾驶员电子执照》（A39-WP/334）工作文件。这里限定的“航空器驾驶员电子执照”，是指航空器驾驶员执照副本（航空器驾驶员执照的电子版本），该副本以网络化数字信息为基础，由中国民用航空局飞行标准职能部门制作、核发并载有航空器驾驶员注册和签注信息。终端用户可通过下载安装相应应用程序（APP）的方式获得其电子执照副本。

这份工作文件介绍了中国民用航空局即将实施的航空器驾驶员电子执照计划，阐述本项计划将确保航空器驾驶员执照信息准确、安全的同时，极大的方便持照人保存执照和即时更新执照相关签注信息。该工作文件涉及附件1《人员执照的颁发》第5章第5.1.2条（第5章人员执照的规格 第5.1.2条材料：必须用优质纸张或其他合适的材料，包括塑料卡片在内，清楚地印上5.1.1.2 所列的各项内容）及其可能的修订。同时，中国民用航空局通过这份工作文件提请大会：向各成员国介绍电子执照项目，必要时协助通知各成员国获取该项目信息的途径；鼓励各成员国制定实施航空器驾驶员电子执照项目计划；获得成员国之间的电子执照双边、多边互认，以防止境外运行例行检查时可能出现的障碍和理解偏差。

与此同时，在第39届大会上，阿根廷提交了《以电子格式颁发人员执照》（A39-WP/186）工作文件。该工作文件的目在于推动就实施人员执照颁发电子系统进行可行性分析。若该提案得到大会接受，则启动相应的技术研究，最终详细制定附件1的修订提案从而对附件1关于核发、实施和批准电子执照的相关要求进行必要的修订。

2016年10月，航空安全和空中航行标准化技术委员会同意将上述提案上报理事会。中国民用航空局飞标部门和国际民航组织航行局运行安全部门官员（如安全官员、适航与执照实施官员）于2017年3月组成工作组，在《航空器驾驶员电子执照》（A39-WP/334）工作文件的基础上，对附件1关于实施电子执照和可能涉及的指导文件（如《建立与管理国家人员执照颁发系统的程序手册》）（Doc9379）的影响和修订进行可行性分析。目前，该部分工作处于图2所示“行动提案”环节，将进入到制定阶段。因此，可基于对附件制定阶段流程的研究梳理，明确工作节点和工作接口，有助于该工作组后续附件修订工作，更好的推动全球航空器驾驶员资质管理的数字化进程。

由此可见，图2和图3所示的每一步工作环节都来之不易，需要各部门、各工作组经过不断的迭代论证，以保证协调一致的全球民用航空标准化。

5 结束语

国际民航组织作为国际民用航空标准制定组织，自1944年成立以来，其出版的文件数量不断增加并自成体系。目前，国际民航组织管理着贯穿《国际民用航空公约》19个附件的12 000多项标准和建议措施、5个空中航行服务程序及相应的近千份指导材料，这些出版物提供了世界范围空中航行设施与服务职能和性能要求方面的标准化，并有力地推动着国际民用航空的发展。

国际民用航空组织的出版物包括4种类型：《国际民用航空公约》、公约各附件），以及本组织出版或再版的其他国际航空文书、文献、工作文件、其他出版物。国际民用航空组织的出版物体系架构分为4个层级：《国际民用航空公约》；《国际民用航空公约》的附件；空中航行服务程序/ 地区补充程序；指导材料。

随着国际民航业的不断发展，许多内容顺应最新发展和创新不断演变，国际民用航空的附件和空中航行服务程序的制定/修订对国际民航组织各成员国及其他利害攸关方至关重要。研究可见，该制定/修订遵循一个结构分明、透明和分为多个阶段的过程，牵涉到组织内部或与国际民航组织密切相关的许多技术机构和非技术机构，且历时时间较长。

在我国民航运输业务高速发展同时，理清国际民用航空组织的出版物类型和体系架构，熟悉国际民航组织公约的附件和空中航行服务程序的制定/修订流程，把握制定/修订流程中的关键环节、工作接口、时间节点，有助于我国民航与国际民航组织建立完善的合作模式、提高工作效率，更好的参与到国际民航组织的国际标准制定、修订和建议活动中，对我国在国际民航标准领域提升主导权和话语权具有一定的指导和借鉴意义。

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