基于人民银行视角下的滚动预算理论及实践研究

江欢

摘要：人民银行作为政府组成部门和中央银行，其经费开支具有特殊性，现行的部门预算管理模式不适应人民银行的实际需要，应借鉴国内和国际先进经验，逐步向滚动预算管理模式转变。本文分析了人民银行实施滚动预算面临的困难，提出了推进实施滚动预算的整体思路和步骤。

关键词：人民银行；滚动预算；研究

一、研究背景及意义

（一）研究背景

人民银行兼有国家行政机关和中央银行两大工作职能，其费用开支既有作为行政机关加强金融监管的支出，又含履行央行职责维护金融稳定、提供金融服务的开支，有别于其他国家行政机关预算。基于人民银行视角下的滚动预算理论及实践研究，是关于人民银行预算改革的专项研究，目的是顺应我国政府预算改革的趋势，落实人民银行实行独立财务预算管理的规定，实现与国际趋同。

1.积极响应我国政府预算改革精神的必然要求

当前人民银行实行的是部门预算管理模式。在变化的发展形势下，部门预算编制时间短、缺乏前瞻性、连续性、可控性要求。新预算法提出建立跨年度预算平衡机制，为研究编制三年滚动财政规划留出了空间。

2.积极践行人民银行实行独立财务预算管理的规定

在部门预算管理模式实施过程中，人民银行业务职能和机构设置的特殊性与部门预算管理模式之间的矛盾不断显现。人民银行部门预算按照工作职能相应地包含了金融稳定、金融监管和金融服务三项收支内容。这些支出与政府的项目支出导向不同，以“定员定额”和“零基预算”为主要特征的部门预算方式对人民银行财务管理不相适应。

3.借鉴国外预算管理的成功经验，逐步实现与国际接轨

在国外，中期滚动预算一般界定为紧接下个年度的2～4年，可透过每个特定年度的预算文件，前瞻、解读和评估未来3～5年收入、支出以及纳入预算的公共政策、规划和活动。在年度预算下，这是无法实现的。欧央行、美联储、英格兰银行等发达国家的中央银行已经实施了中期滚动预算。

（二）研究意义

1.随着我国公共财政管理体制改革的深入，作为国务院组成部门的人民银行在统一财政预算体制下实施滚动预算有着必然性。

2.滚动预算是人民银行实现独立财务预算管理体系的契机，能有效提高财务资金的效益性和安全性，更好保障人民银行的履职需求，提高预算执行效率与严肃性。

3.研究滚动预算可以不断优化人民银行预算管理体制，增强国际影响力。

二、我国政府部门实施滚动预算的经验

我国有制定跨年度发展计划的多年实践和丰富经验，如国民经济发展五年规划。滚动预算可以实现计划、政策和预算之间的直接联结。

2009年河北省政府部门分三步开始滚动预算试点。首先从省级预算部门开始推进发展性支出三年滚动预算及中长期发展规划编制工作，指导项目方向，建立发展性支出三年滚动项目库；第二步对项目库内容进行审核论证；第三步按项目类别和支出科目汇总编制省级财政发展性支出三年滚动预算，发各部门执行。总结其经验有三：一是以国家重大战略部署和全省经济社会发展中长期规划相结合作为滚动预算编制的战略框架；二是预算编制与实施和经济社会发展紧密结合，将公共财政和民生为本的原则落到实处，重点项目安排体现集中财力办大事，突出解决关键问题和实际困难；三是具体细化，确保分年度滚动实施计划和分解目标切实可行，支出绩效目标具体量化。

三、国外中央银行的预算管理经验

德国央行、美联储和日本央行的预算管理最具代表性，其经验可供人民银行借鉴。

（一）德国央行的预算管理

德国央行的预算编制精确，执行标准严格，其管理重点是控制人员成本。

1.设立专门的成本中心和控制部门，确保成本高效。编制预算时成本中心有效运用成本会计在上一个会计年度预算的基础上编制未来一年的预算计划。经控制部门检查汇总形成总预算报德国央行理事会通过后在各成本中心进行分配；预算执行过程中，成本中心核实并确认各项成本正确列支，控制部门则定期审核各个成本中心的预算开支相关情况。

2.以人员成本控制管理为重点。匹配业务完成情况和人员需求的过程，在人员因素的基础上对各类成本进行归类、分配、核查。基本活动中，可直接分配的人员和其他营业成本的计算程序以生产时间和分配标准为基础，可直接归属的人员和其他营业成本以平均生产时间为基础。辅助活动根据生产或服务时间进行分配。

3.成熟独立的内部管理体系。具备完善的数据体系和稳定的操作系统，审计与内部约束机制高效严密，无需经政府监督，其年度会计报告由管理委员会任命的独立审计师进行审计，在世界各国央行中最具独立性。

（二）美联储的预算管理

美联储独立而统一的预算管理体系最能体现其中央银行的履职特点。

1.独立统一的预算管理体系。在美联储四年期战略规划框架下，其预算的组成部分——即联邦储备委员会预算、联邦储备银行预算和货币预算三者是彼此独立的。

2.预算编制流程环环相扣，严谨规范。美联储预算编制程序高度制度化，每个预算环节都有相应的制度规定，从而确保其预算能够有效地被执行。在各个环节中，有着多层次的审核层级和严谨的审核程序，且各方充分交流，最大限度保证预算准确度。

3.完善的预算绩效管理。主要采用两种方法：一是平衡记分卡。通过成效维度和进展维度来评价工作成果：二是项目评估工具。通过设计一系列问题和参照体系，对项目目的、设计、战略规划、项目管理、结果和责任进行系统评估和对照，依据参照体系提出的评估建议。

（三）日本银行的预算管理

日本银行政策委员会审核汇总日本银行各业务司以及各分行编制的预算，然后将预算报大藏省（中央政府财政机关）审核批准。日本银行的预算编制审批制度与我国中央银行目前的预算编制审批制度相近。但在细节管理上有很多不同的地方。

1.预算编制在一定范围内具有弹性。日本银行的预算按大、中、小三级科目编制，只有年度经费预算总额和大科目之间需要大藏省进行审批，中小科目之间调剂由其自主决定，报政策委员会批准。

2.预算编制充分保障履职。尽管财务预算采用批准制，但充分考虑日本银行在业务开支、维持机构运作领域的独立自主性，经费预算按基数法编制且呈逐年递增趋势。

3.较为严厉的财务约束制度。其年度利润在扣除法定准备金、公积金等后全额上缴政府。外部监督也主要集中在大藏省，日本银行审计师可直接向大藏省部长、首相报送审计意见。

四、人民银行预算管理现状

人民银行实行独立的财务预算管理制度，接受财政部门的监督，财政部不向人民银行拨款。

2015年人民银行预算公开范围为人民银行系统2，122家机构。从2013至2015年人民银行预算公开情况看，主要集中在金融监管等事务支出、住房保障支出、教育、外交、文化体育与传媒等几方面。人民银行的预算支出范围与其他部委有所差别，具有以下特点：一是编制范围小，支出多数属业务支出（即在开展业务过程中发生的除利息支出外的相关支出，包括钞币印制费、金银业务支出、证券买卖支出、手续费支出、黄金交易费用支出和税金附加等）；财务支出范围大，但目前纳入部门预算的范围只是限于费用预算，这个比例仅占全部财务支出5%左右，而占95%左右的业务性支出并没有含在其中。二是财政部对人民银行的经费总额实行指标控制，而非拨款制。三是预算基础编制单位仅到地市级中支，而没有到县级支行。

五、人民银行实施滚动预算的挑战

（一）缺乏相关准备

成功的滚动预算计划能够反映当前财务支出水平，科学预测未来提供同种服务所需的支出，以及提高服务水平和服务质量所需的额外支出。因而滚动预算必须要对未来三年的宏观数据和政策进行预测，还要做好对地方金融发展的预测，不能与地方金融发展脱节。要做到这样，首先需要建立数据支持系统，还需要培养一批具备专业素质的预算管理人才，做好各项历史数据的汇总、分析，并在此基础上做出合理的预测以及制定合理的支出限额。

（二）缺乏科学的编制标准

在部门预算管理体制下，人民银行预算编制按照“零基预算”原则开展。项目支出的编制，包括反洗钱、征信管理等特殊业务履职支出因具有较强的不可预测性无法进行准确测算，缺乏科学的编制标准。

（三）缺乏预算管理观念

预算管理在人民银行关注度、参与度不高。一是预算编制主要由会计财务部门完成，相关考核也只涉及会计财务部门，其他部门参与度不高；二是缺乏分业务、分部门的预算执行情况绩效评价体系，对于职能部门的考核仅关注取得的成绩，不计较付出的成本；三是上级行对下级行预算参考度不高，预算分配与预算编制脱节。

六、人民银行实施滚动预算的工作思路

（一）引入成本控制和考核机制

借鉴德国央行设立成本中心强化成本控制做法，人民银行可引入成本核算机制。将各个机构视为费用预算管理中心，各内设部门作为成本中心，将公用经费分摊到各成本中心，针对每个成本中心的成本变化进行分析和控制，进一步优化管理方法，降低成本消耗。同时对实施货币政策和金融监管支出需求进行区别管理，根据政策效应、覆盖范围和规模确定相应的财务投入水平，建立分类明确的费用支出标准，强化考核和控制，提高预算管理效率。

（二）强化预算管理弹性

实现预算硬约束与部门执行自主性的有机结合。一是增强审批弹性。由总行和财政部专家共同成立预算审批委员会，财政部人员履行监督职责；二是增强人民银行各级机构执行预算的灵活性。年度预算执行过程中，允许预算限额内各项目支出之间在使用方向不变的前提下自行调节余缺，达到总体平衡；三是增加特殊业务支出的预算弹性。对于易受政策影响或存在不确定性因素影响的业务支出，在财务预算管理上给予适当弹性。

（三）建立独立有效的绩效评价体系

借鉴国外央行绩效管理方法，制定人民银行财务预算管理绩效评价方法和评价指标体系。一是根据央行的履职特点，重点项目和特殊业务，通过跟踪问效、专题研究的方式，研究制定符合央行履职实际的，同时能达到保障预算资金使用的合规性、高效性的监管目标的绩效评价方法。二是切实强化对预算执行的综合考核和评价指标体系，灵活运用平衡计分卡的原理方法，建立成效和进展两个维度的评价指标系列，并加入量化指标系列如节约率等。为实现预算执行的综合考核，建立一套操作性强和综合性高的评价指标体系。

（四）循序渐进地推动预算管理

滚动预算是一套全新的预算管理方法，我国还处于滚动预算编制的起步阶段，需要逐渐摸索，稳步推进。鉴于目前的现状，一是建议人民银行先行试点编制三年滚动预算，待时机成熟，准备充分后延长滚动预算期限，编制五年滚动预算，与我国经济发展规划相匹配。二是选择部分分支机构进行试点，在积累经验和取得成效后扩大试点项目和范围，逐步建立起适合人民银行特点的、覆盖所有机构的滚动预算体系。

参考文献：

[1]常嘉.财力瞻前配置的科学尝试——河北省编制三年滚动预算的实践与探索[J].中国财政，2009（6）：32-34

[2]何谦.三年滚动预算：瞻前与顾后[J].决策，2014（5）：46-47

[3]高永亮.我国中期滚动预算制度设计研究[D].财政部财政科学研究所，2014.

（作者单位：中国人民银行鄂州市中心支行）