运动式治理视阈中地方政府调配非隶属关系主体资源的逻辑分析——以兰州大学“双联”工作为例

文 宏，郝郁青

运动式治理视阈中地方政府调配非隶属关系主体资源的逻辑分析
——以兰州大学“双联”工作为例

文 宏，郝郁青①

随着运动式治理的常态化，地方政府调动社会资源的常用途径是借助于非隶属关系主体实现的。借助扎根理论的研究方法，对政府调配非隶属主体资源的逻辑展开探索性研究。甘肃省政府在“双联”行动中调配兰州大学资源的案例说明，对非隶属主体资源的调动是非强制性的。其原因被归纳为价值认同、组织行为、个体行为三个层面。制度环境里资源转化、资源筹集、资源扩散和资源评估四个机制是政府调配非隶属主体资源的具体操作手段。在我国权威性体制之下，运动式治理范畴向非隶属主体的延伸，是国家权力对社会权力的吸纳和政治权力对其他权力的统治。

运动式治理；非隶属；扎根理论；资源调配

近年以来，随着总体性社会*总体性社会通常是指由国家机构垄断重要资源，对社会进行全面控制的社会结构，这是与分化性社会相对的概念，这个名词最早由清华大学孙立平教授提出。参见孙立平等《改革以来中国社会结构的变迁》，载《中国社会科学》1994年第2期。的衰退，在治理资源贫弱、社会需求多样和政府精力有限的转型背景下，社会以愈发强烈的治理诉求干预国家行政权力，社会和政府的关系云谲波诡，出现了以社会权利为核心的制度变革。*林尚立：《集权与分权：党、国家与社会权力关系及其变化》，《复旦政治学评论》，上海：上海辞书出版社，2002年。然而制度治国并没有成功接替运动治国的逻辑，二者之间时刻发生着“制度化运动悖论”，*[美]詹姆斯·汤森，布兰特利·沃马克：《中国政治》，顾 速，董 方译，南京：江苏人民出版社，2010年，第117页。即改革要求着国家治理实现制度常规化，但它却以动员的方式进行。在此背景之下，以社会力量动员和行政权力介入为特征的“运动式治理”方兴未艾，并由于革命战争思维、历史文化传统、政权合法性危机等原因，一直延续至今并被不断发展创新。可以说，运动式治理作为一种非常态化的社会治理模式，逐渐被内化为我国政府常态化的治理手段，*文 宏，崔 铁：《运动式治理中的层级协同：实现机制与内在逻辑——一项基于内容分析的研究》，《公共行政评论》2015年第6期。有其存在的合理性，我们应理性分析其经久不息的背后逻辑。

运动式治理专门针对根深蒂固、积习难改的社会问题，开展疾风暴雨式的专项治理，通过凝聚社会意志，广泛而深刻地调动一切社会资源。总体来看，在俯拾即是的运动式治理研究中，大多数的研究从运动式治理的绩效结果出发，*倪 星，原 超：《地方政府的运动式治理是如何走向“常规化”的？——基于S市市监局“清无”专项行动的分析》，《公共行政评论》2014年第2期； 叶 敏：《从政治运动到运动式治理——改革前后的动员政治及其理论解读》，《华中科技大学学报》(社会科学版)2013年第2期；杨志军，彭 勃：《有限否定与类型化承认：评判运动式治理的价值取向》，《社会科学》2013年第3期。多侧重于研究府际之间开展运动式治理的合作逻辑，*唐贤兴：《政策工具的选择与政府的社会动员能力——对“运动式治理”的一个解释》，《学习与探索》2009年第3期。探究其治理的作用及趋向，*邱 孝：《政府应急管理组织结构分析》，《生产力研究》2009年第19期。但较少关注运动式治理中资源调配的特殊方式，也很少关注地方政府如何调动非隶属关系主体实现资源的调配。

运动式治理中，地方政府调配非隶属主体资源是较为常见的形式。那么，地方政府调配非隶属关系主体资源是如何实现的？具体途径有哪些？这些成为本文关注的研究主题。本文以常见的扶贫项目为载体，选择兰州大学参与地方政府的扶贫项目为分析案例，阐释运动式治理过程中地方政府调配非隶属关系主体资源的行为逻辑。纵观现有研究图景，目前这个研究主题的探讨是运动式治理研究中的空白，多是因为地方政府与非隶属关系主体间合作过程更为隐秘，无法直接观察，难以获取数据进行分析。聚焦运动式治理过程中的资源调配方式，重点关注地方政府如何调动主体投入资源，参与到具体治理目标的实现过程中，是一个非常具有挑战性的研究议题。

兰州大学作为“副部级”中管高校，由中央直接管理，其校党委书记和校长均由中组部任命，与甘肃省政府不存在隶属关系。“联村联户，为民富民”(简称“双联”)行动作为甘肃省自主推进的扶贫项目，已经形成了包括省、市、县、乡及其所属的各部门、事业单位、军区、武装部队等多方联动、跨行政区隔的联动工作制度和干部全员参与的工作局面。这场声势浩大的扶贫运动是典型的运动式治理方式，并且发动很多不相隶属主体参与，调配了很多非隶属关系主体的资源，而兰州大学作为“中央在甘单位”参与“双联”工作之中，是地方政府调配非隶属关系主体的典型样本。

基于此，本文采用扎根理论的研究方法，对官方网站和门户网站公开的资料进行深入挖掘，在保证研究科学性和真实性的同时，对数据进行提取、提炼，找寻数据中蕴含的逻辑，同时应用Nvivo10*Nvivo10是一款定性分析软件，通过将外部资料导入软件，然后利用软件的节点功能，对资料进行编码，是在归类、分析编码的过程中让研究主题和研究理论自然显现的过程，尤其应用于研究主题尚不明晰的领域，因而成为扎根理论的重要研究工具。软件，对信息进行分类编码，力求避免主观臆断。本着科学、严谨的态度把逐行和逐段编码相结合，并不断修正研究方向，提升研究过程的科学性。希望通扎根理论，考察运动式治理视阈下地方政府是如何调动无隶属关系主体资源的，剖析其背后的形成机理和实现机制，为运动式治理的资源调配方式提供一种新的解释框架。

一、研究设计

(一)研究方法

扎根理论简单说来就是从资料中发现理论的方法论，*GLASER B G，STRAU SS A，The Discovery of Grounded Theory： Strategies for Qualitative Research，Chicago：Aldine，1967。强调理论在资料整理过程中的自然显现，而非事先提出先验性的假设。扎根理论后实证主义的特点，要求研究者摒弃先入为主的观念，保证视角和立场的客观性。同时，重视对操作性强的程序和方法的利用，使扎根理论可以完成对研究过程和研究结果的追溯和反复检验，因此特别适用于理论体系尚不明朗的研究领域。本文研究主题新颖，可供参考的研究成果有限，且地方政府与非隶属关系主体的互动过程更为隐秘复杂，无法直接观察，但铺天盖地的资料报道为本文研究拱了丰富的原始资料，因此本研究极为适合扎根理论的研究方法。利用Nvivo10分析各大网站发布的信息，经初始编码、聚焦编码和理论编码等步骤，深度挖掘这场运动式治理背后隐藏的真实状况。

(二)案例选择

“含有案例数据的研究更贴近于理论构建，并能提供对结果更有说服力的论点。”*Nicolaj Siggelkow：《案例研究的说服力》，张丽华，姜惠译，《管理世界》，2008年第6期。作为系统和科学的定性数据分析方法，扎根理论在保证事件独立性、完整性的前提下也适用于单案例的研究。*孔令卫：《领导风格对员工工作态度和行为的影响过程研究——基于扎根理论的个案分析》，华东交通大学硕士学位论文，2015年。本文选取2012年至2016年间，甘肃省政府在“联村联户，为民富民”专项扶贫行动上调动兰州大学的资源投入为个案，其优势在于：

1.扶贫主题热门。扶贫工作一直是国家关注的重点，随着2020年全面小康社会脚步的临近，扶贫已成为全国性的重点工作。

2.甘肃省的贫困具有典型性。位于西部的甘肃省，其贫困问题在全国范围内尤其典型。国务院办公厅曾于2012年发布文件，给予甘肃特别的政策支持，促进甘肃省经济发展，以帮助其摆脱相对贫困的困境。

3.非隶属关系具有显著性。高校作为独立的社会组织，人才培养、科学研究、社会服务以及文化传承是其主要组织使命，虽涉及扶贫帮困、传播文化知识等社会责任，但毕竟非高校本职工作。而兰州大学作为“副部级”的教育部直属综合性高校，与甘肃省政府的非隶属关系更为显著。

4.研究材料丰富。甘肃省政府“双联”官网和兰州大学“双联”专网以及各媒体的追踪报道，为本文提供了丰富的研究素材。

(三)数据采集

本着“不遗漏任何信息”的原则，任何有关研究主题的信息材料都可以成为数据来源。为缩小搜索范围，笔者将非隶属关系定格在甘肃省政府和兰州大学这一互动链条上，数据来源也以双方的专题报道为主，以其他门户网站的资料作为补充。本文的数据来源有：1.甘肃省政府“双联”官网中的新闻报道；2.兰州大学“双联”专网中的报道；3.其他网站，如腾讯、搜狐、新浪等的专题报道。这些资料只是研究的原始数据，还要对其进行初步的抽样，生成一定编码，然后依据初始编码生成类属，最后对类属进行理论抽样。

二、扎根理论建模

(一)编码准备

2012年，甘肃省为加快脱贫致富的步伐，在中央重要精神的指示下，在全省范围内开展了“联村联户，为民富民”的专项行动。此次运动中，资源投入规模的深度和广度空前未有，其中，非隶属关系主体的资源投入贡献值占有很大比例。

涉及主体的广泛、新闻媒体的关注和官方网站的开放，为扎根理论积累了丰富的素材，但也带来资料大量冗余的困难，因而需要在编码前对数据信息进行甄别和筛选。笔者通过快速阅读的方式，识别和记录主题，预估数据的编码价值，并将筛选后具备编码价值的主题全部导入质性分析软件Nvivo10中。此过程遵循的主要原则有：(1)资料中是否涉及政府与非隶属关系主体的资源互动？包括人、财、物、事、权等。(2)资料中是否涉及政府对非隶属关系主体的指导、安排？(3)资料中是否涉及非隶属关系主体对政府行为的学习、效仿？

按照主体间互动关系的不同，分为政府对非隶属主体资源的调动(代码g)和非隶属主体对政府活动的资源投入(代码u)；按照材料内容的不同，分为意识形态(代码v)、人力资源(代码h)、资源投入(代码r)、行政权限(代码a)。如此，政府对非隶属主体人力资源的调动为gh，以此类推。

(二)初始编码

初始编码是对原始资料的字、词、句、段落或整篇进行初步的切割并赋予代码的过程，既是对原始资料归类的过程，又是挖掘字词句或段落背后隐藏的类属的过程。本文的初始编码主要分为两个阶段：首先，利用Nvivo10软件中的自由节点编码功能，对集中反映非隶属主体资源流动的内容进行逐句逐段的阅读并赋予代码编号，而对本文研究主题信息量少的内容，则以段落为单位进行编码，最终形成初始代码123个。然后将g代码(政府对非隶属主体资源的调动)与s代码(非隶属主体对政府行为的参与)打散，合并相似信息，得到优化代码58个，部分编码见表1。*初始编码的原始材料涵盖文字材料、视频材料和图片，笔者将后两者的内容提炼成文字形式，一并导入Nvivo10中，进行分类编码。限于篇幅原因，仅对初始编码表进行部分展示，如有需要，请与作者联系: wenhong0413@sina.com

表1：初始编码举例

(三)聚焦编码

聚焦编码是通过对数据资料反复地比较和整合，将初始编码阶段获得的代码及代码之间的类属进行深入的聚焦和整合。本文将g类代码和u类代码混合打散，不断进行比较、提炼、整合，生成具有高度代表性和概括性的聚焦代码G和U，之后并深入挖掘聚焦代码中与研究主题密切相的内容，最终提炼出具备理论导向的类属A。另外，从初始编码到聚焦编码的过程不是单向的，本文在以聚焦代码为基础的同时不断参考初始编码表，将代码、聚焦代码和类属三者反复进行比较，在必要时回溯原材料，不断修改、比较，最终形成聚焦代码20个，类属10个，见表2。

表2：聚焦编码结果

(四)理论编码

理论编码作为对前两个编码阶段所发现的类属，以及类属间相互关系进行理论化构建的过程，是对离散的类属进行解释和分析的路径，要求研究者在“持续不断地比较”过程中，保持高度的敏感，让类属之间的关系自然显现。研究问题和资料的多元性，使理论编码的分析过程呈现出多元开放的特征。为此，格拉泽总结类属间的逻辑关系，创立了18个编码家族系列，包括6C、策略、程度、类型、互动、过程、文化和认知等。*郑庆杰：《解释的断桥：从编码到理论》，《社会发展研究》2015年第1期；李贺楼：《扎根理论方法与国内公共管理研究》，《中国行政管理》2015年第11期；贾旭东：《经典扎根理论及其精神对中国管理研究的现实意义》，《管理学报》2010年第5期。这些编码之间存在相互交叉，便于研究者将其嵌套在已有的类属之间，从而降低对研究者概括能力的要求，实现逻辑关系自下而上的涌现和理论自上而下的嵌套。

图1：政府调动非隶属主体资源的逻辑

本文研究对象涉及多主体间的动态交互，因此选取了“互动”编码：在已有类属中筛选出“号召—回应”、“示范—效仿”这一政府与高校间的互动，并伴随“鼓舞—动员”过程贯穿始终。之后寻找推动“互动”的原因编码，锁定类属中的社会责任推动和政治意识形态渗透等价值“认知”编码，进而“认知—互动”构成了一对完整的逻辑关系。再次筛选类属表，发现政府与非隶属主体互动行为的实现依赖于制度环境上的开放性，因此选择了“条件”编码：在已有类属中锁定“资源转化机制”、“资源筹集机制”、“资源扩散机制”和“资源评估机制”的制度支持。并由此看到了制度支持带来的“结果”，进而“条件—结果”解释了合作的实现机制。

将以上“认知—互动”与“条件—结果”理论编码结合起来，就初步解释了本文运动式治理视阈中政府调动非隶属关系主体资源的逻辑。如图1所示，对非隶属主体资源调配的实现可以被分为价值认知层面的原因、行为层面的互动和制度环境层面的支持。对运动式扶贫治理的认同感是政府与非隶属主体在资源投入方面开展合作的先决条件；互动是“号召(示范)—回应(仿效)”过程的循环，鼓舞动员贯穿这一过程始终；具体实现层面则是依靠制度环境提供的四个机制支持，包括资源转化机制、资源筹集机制、资源扩散机制和资源评估机制。以上因素的共同作用，最终实现了政府与非隶属关系主体在思想上、行动上的统一，最大限度地调动了资源。

表3： 理论编码结果

三、研究发现

经Nvivo10软件对材料进行编码发现：在运动式治理中，地方政府之所以能够调动非隶属主体资源，通常是双方形成共识的结果。非隶属主体具备动用自身资源参与其中的意愿，地方政府拥有契合非隶属主体特定需求的权限，双方在运动式治理过程实现了需求对接的互动结果，具体而言，可以将之概括为价值认知层面、组织行为层面和个体行为层面的不同需求对接。

(一)价值认知层面

1.高校的责任意识自主推动

社会责任作为一种呼吁性的产物，多是由外部力量推动而成的*杨雪琳：《高校社会责任定位反思》，《现代物业》2010年第3期。。社会组织动用自身资源参与政府运动式治理，往往是非隶属主体面对社会舆论的压力和社会责任的强力推动做出的理性选择。本案例中，随着社会经济的发展，公众和社会对高校的评价标准，已经由单一的教学和科研指标，发展为基于社会责任基础上的多目标综合评价体系，而社会责任作为评价高校综合竞争实力中的软实力，是对高校人才培养和学术传承办学理念的深化(uv16)。因此，高校总是要主动走向社会和服务社会(uv10)，勇于承担促进社会发展和进步的光荣使命。*[西]奥尔特加·Y.加塞特：《大学的使命》，徐小洲等译，杭州：浙江教育出版社，2001年。特别是面对甘肃省58个贫困县，8 790个贫困村，40多万特困户，1 300多万贫困人口的现状，*翟同宪，刘雅琴：《甘肃农村扶贫开发的实践探索》，《山东省农业管理干部学院学报》2013年第6期。其肩上承担的社会责任尤为沉重。在“理应在这场扶贫攻坚中做出自己的贡献”(uv2)等社会责任意识感的推动下，兰州大学积极响应甘肃省委“联村联户、为民富民”的号召，在保证做好教育育人和科学研究办学理念的同时，利用自身的人才资源、知识资源和科技资源的优势，把党和国家的扶贫政策融进“双联”的帮扶行动中，把自身的资源送到帮扶对象手中，既是主动承担其社会责任和义务的要求(uv5)，也是与党中央的文件精神保持高度一致、贯彻执行政府意图的体现。

2.地方政府政治意识强力渗透

我国高校教育的行政化与党政化纠缠在一起，因而在任何时候都无法回避政治问题，同时高校教育事业的发展受制于国家政治意识形态、权力结构以及体制，由此决定了高校教育的政治属性。*刘家明：《高校去行政化改革的政治属性及推论》，《教育评论》2014年第6期。这也是我国政党体系在高校教育系统的权力配置和组织结构上的延伸，使得高校在承担教学工作和学术研究的同时，还要履行政治、行政和社会等多种职能。

1988年《中华人民共和国高等教育法》以法律形式确定了我国高校的领导体制，即党委领导下的校长负责制。党委赋予校长一定的裁量权力，但没有最终决定权，校长要执行党委决议，接受党委监督。校长的权利呈现出“空心化”姿态。*张维迎：《大学的逻辑》，北京：北京大学出版社，2012年，第40页。而中央高校，虽有一定的自主发展权，但其教育政策仍由所在地的教育行政机构主管。在高校的运行过程中，高校承担着大量的政治教育与意识形态渗透的社会功能。理解高校管理体制中的此项社会功能，对于理解高校为何调配自身资源，参与到地方政府运动式治理过程中，具有非常重要意义。

因此，兰州大学与甘肃省虽不存在隶属关系，但二者有共同的上级组织。兰州大学党委与甘肃省委都归中共中央管辖，兰州大学与甘肃省政府也同属于国务院相关机构隶属，甘肃省“联村联户、为民富民”行动是治理贫困状况的具体政策实施，与党中央实施精准扶贫、致力于扶贫攻坚的政策精神相一致(gv2，gv5，gv7)。兰州大学积极参与其中，同样也是顺应中央精准扶贫政策(uv23)引领的具体举动。在“双联”行动中，甘肃省旅游局、粮食局、教育厅、工商局、专用通信局等多个部门的“双联”行动负责人，多次到兰州大学参观“双联”工作的活动展示(uh11)；甘肃省省级、市级党组人员多次与兰州大学校党委副书记、党办副主任等进行洽谈、举办座谈会和联席会议(g5，u7)；除推动了兰州大学“双联”工作的实质对接外，更重要的是督促和鼓励非隶属关系的兰州大学，能够真正投入各项资源到“双联”工作中，更好地提升“双联”工作业绩水准。

(二)组织行为层面

1.高校争取地方资源支持的需求

高校以教育育人和科学研究为宗旨，但高校的持续发展却不是单靠这一项宗旨能实现的，其牵涉的方面很多。如高校周边的治理、校内教职工的安排、土地征用、经费补贴等，都能影响高校的健康发展，*任治国：《我国高校后勤社会化管理体制及运行机制改革研究》，华中师范大学硕士学位论文， 2007年。这些都需要高校所在地政府的通力配合与大力支持。虽然兰州大学属中央直管高校，在隶属关系上不归甘肃省管辖，但 “作为在陇原大地上成长壮大起来的一座高校”(uv6)，其发展不能离开所在环境，与所在地甘肃省政府存在各种千丝万缕的联系。地方政府掌握在一定范围内整合调配优质资源的权力，也具备为高校发展提供各种优惠政策及实现财政补贴的能力。高校是一个综合的复杂系统，要实现发展就总要涉及各方利益和资源的平衡，*袁艳娟：《高校后勤社会化管理创新模式研究 ——以南阳地区高校为例》，西北农林科技大学硕士学位论文，2013年。高校的发展，离不开地方政府教育部门、发改部门、财政部门、人社部门以及企事业单位的多方支持，也无法回避当地政府的协调及统筹规划。在发展资源稀缺条件下，兰州大学仍然乐意投入资源，参与到地方政府运动式治理工作中。其中的一个重要动机，就是强化与地方政府的沟通协调(u13)，实现内部各机构与地方政府职能部门的对接，以期争取更多的地方政府支持。在案例中，兰州大学通过从内部抽调人力、物力、财力投入到“双联”工作中，其目的是为了密切与地方政府及职能机构的关系，强化双方的协调沟通，为今后向地方政府争取更多的资源支持及事务协调提供便利。

2.地方政府对资源分配的权力

资源的存量和结构影响一个国家的制度安排和治理绩效，*唐皇凤：《常态社会与运动式治理》，《开放时代》2007年第3期。任何一个国家的治理工具和治理方式的选择，都是根据资源状况所作出的应时之举。对非隶属主体而言，其发展也深受外部资源条件的制约。我国普通高校的经费拨款，通常采用中央与所在省(区)两级政府的拨付方式。中央直属高校的拨款模式主要是“综合定额+专项补助”，*林荣日，陈垚犇：《我国高校政府拨款模式的特点及存在问题初探》，《开放教育研究》2011年第2期。“985”高校多是采用教育部与地方政府共建的形式，以建设国内一流、国际知名的高水平大学为目标，由中央部委拉动地方政府配套支持相关高校发展。如何争取更多的地方政府各项资源支持(ur6)，成为高校发展中的重要命题。而地方政府采取何种形式支持，给予多少经费配套，均由地方政府统筹解决，具有非常大的自由裁量空间。因此，地方政府具有驱动非隶属关系高校的资源及权限，可以深刻影响其政策方向及目标设定。本案例中，兰州大学作为祖国最西部的教育部直属高校，地处欠发达省份甘肃，地方给予高校的财政支持非常有限，严重制约了自身的发展。如何获取地方政府更多的支持，成为兰州大学的重要工作。2012年甘肃省在全国范围内开展“联村联户，为民富民”的行动，并经常派遣“双联”行动督查组前往兰州大学检查指导“双联”工作(gh17)和参观活动展示(gh18，gh42)等，为此，兰州大学成立专项行动小组和设立“双联”网站，转载省政府扶贫文件(u10)并召开会议(u2，u7，u29)进行研究学习，以配合省政府的行动。可以说，地方政府掌握大量资源并决定其分配，影响着高校的行为方式，并在一定程度上决定着高校策略方向。

(三)个体行为层面

1.高校领导职位的晋升动力

我国具有强烈的克里斯玛型权力特征，重视人身依附型的政治忠诚。即对领导个人的忠诚超过了对制度本身的忠诚，而这场政治忠诚大比拼的剧场，决定了我国干部升迁的“晋升锦标赛”*周黎安：《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期。体制。我国领导干部晋升的两条主要路径分别强调专业、教育和政治忠诚，*陈 潭，刘兴云：《锦标赛体制、晋升博弈与地方剧场政治》，《公共管理学报》2011年第2期。而因政治忠诚被上级委以重要职位无疑是最快的晋升捷径。这与奥珀和布雷姆对我国1987至2005年在任的省委书记和省长的调查结果相契合：不否认个人禀赋和努力程度在职位晋升中的作用，但个人在社会中所接触到的资源决定着晋升的结果，即人际关系和社会资本是官员晋升的决定因素。

这种政治生态环境为领导干部在公开场合进行自我表演提供了持续的动力，地方政府往往利用运动式治理方式，为各级领导干部营造自我表现的政治舞台，在与同级别官员的竞争中，吸引上级官员的注意力，博得上级领导的青睐(g22)。正因为此，有些领导干部往往热衷于参与各种运动式治理活动，以更加忠诚的姿态，卖力地展现自身的能力，期待在晋升中获取优势。在本案例中，地方政府“对‘双联’成绩特别突出的干部予以重用”(gh2)的正向激励承诺，以及“对扶贫效果不明显的干部进行组织调整和问责”(gh24)的逆向激励，更是刺激了干部参与的积极性。

2.地方政府人事的管理权限

我国奉行“党管干部”的选拔原则，在党政干部的选拔任用过程中，注重将党的领导与发扬民主结合起来，更加突出党组织在干部选拔任用工作中的领导和把关作用，地方党委及其组织部门具有较大的人事权限，拥有诸如推荐人选权、组织酝酿权、考察评价权、选择选任方式权和综合决定权等。*黄 勤：《党管干部原则论》，长江大学硕士学位论文，2012年。在“党管干部”原则的指导下，干部的选拔标准通常最为看重思想政治素养，将其作为最基本的素质，因为它决定干部的党性修养，*张志军：《当代中国领导干部管理机制研究》，吉林大学博士学位论文，2005年。体现干部的政治立场、政治观点、政治方向和政治纪律等。本案例中，兰州大学作为副部级“中管”高校，其党委书记和校长是在充分尊重地方意见的基础上，由中共中央和中央组织部联合任命。为此，甘肃省委拥有向中央推荐人才、提供建议人选等方式，影响非隶属关系主体的领导干部任命，有时候甚至可以协调干部交流互换，发挥其更多的影响作用。同时，兰州大学与其他高校一样，实行党委领导下的校长负责制，各下属单位均设有党组织。党的十八大以来，习近平总书记提出，清正廉洁、勤政务实、为人民服务、信念坚定、勇于担当是新时期领导干部的最新行为规范，之后的2012年，甘肃省委印发《甘肃省委关于在全省开展“双联”行动的意见》的通知。党中央和甘肃省委的决策，无疑对兰州大学的战略发展方向具备非常强大的引领示范作用，为此，兰州大学对各单位主要领导分配扶贫任务并积极派遣驻村干部开展驻村工作(uh6，uh7，uh22)，在表明高度支持甘肃省委决议的态度的同时，也整合优化自身干部资源的考察及培养。

四、研究讨论

地方政府调动非隶属主体资源投入至运动式治理，并非仅仅依靠双方现实需求契合就可以实现，同时还需要辅以相应的操作机制和实施路径，才能够实现资源的顺利流动。研究发现：具体操作机制往往具有制度层面的保障，具体可以细分为宏观制度层面和微观制度层面。

(一)宏观制度层面

宏观制度的设计在理论层面强调价值、意识的供给，以嵌入行为者的行动之中。*徐晓琳，朱国伟：《解释与取向:运动式治理的制度主义视野——以“治庸问责”风暴为背景的分析》，《学习与实践》2011年第3期。价值、伦理、文化等非正式制度，既是制度安排的内在构成，也是其支持机制。制度的存续需要资源的支持，制度环境是资源的排序、整合系统。与此同时，行动者的资源动员能力有赖于制度环境的实现效能。而资源的动员又是以行政意志介入的方式为特征，运动式治理中的资源动员是在政府意志的指导下实施的。同时，制度环境影响力的扩散离不开参与者的支持，运动式治理中非隶属主体参与治理的一个显著特点是自觉动员。中国干部人事制度的设置以政治化为导向，深受政治意识形态的影响，并且资源支持是政府与非隶属主体之间领导干部相互流动的助推剂。价值追求一致、与资源相互支持、行为者自觉参与使制度环境的外部性得以最大化。如图2。

图2： 制度环境逻辑图

(二)微观操作层面

除了制度环境里双方思想和行动层面的需求契合之外，政府完成对非隶属主体资源的调动，还需要微观操作层面的具体配合，主要依靠相关的机制实施。机制是把互动与结果联系起来的中间变量，具体包括资源转化机制、资源筹集机制、资源扩散机制和资源评估机制。

1.资源转化机制

政府要调动非隶属主体的资源，首先，要把其转化为运动式治理中可供调配的潜在资源，使其进入政府的视野范畴。这一转化多以文件的形式实现。文件是政府府际之间传递信息、执行命令的重要载体，*王沪生：《从“文件治国”到依法治国》，《暨南学报》(哲学社会科学版)2001年第3期。但政府文件对不存在隶属关系的主体缺乏有效的强制力。为实现对非隶属主体资源的调动，政府文件一般会下发至非隶属主体的党组。如甘肃省委的文件下发至中央在甘直属单位的党组。说明政府意图将非隶属主体资源纳入可调配范畴。而非隶属主体则以转发、抄送等形式传达政府文件精神(u10)，表明非隶属主体资源已经成为政府运动式治理范畴内的可调配资源。中国政治的一个显著特点是“文件政治”*潘同仁：《中国文件机制初探》，《理论导报》2011年第1期。，文件已经俨然成为非隶属主体了解政府意图的重要窗口。文件机制作为资源的转化机制，在将非隶属主体的资源纳入可供政府调配资源方面发挥着不可替代的作用。

2.资源筹集机制

资源一旦纳入可调配范畴，就会进入筹集阶段，其主要手段是召开会议。会议作为我国政府的常规治理手段之一，在运动式治理中得到了进一步的强化。但不同于政府府际之间的会议，非隶属主体之间的会议多是非强制性的。如甘肃省委邀请兰州大学开展联合督查(gh39)，而且会议的形式更加灵活多样，如座谈会(g8)、联席会(g5)、工作反馈会(u7)、督查大会(g9)等。这种非结构化的会议机制的实质是资源的筹集机制，既为政府与非隶属主体提供了面对面交流的机会，又为统一思想、凝聚意志和鼓舞士气做了动员。政府通过这些数量众多、形式灵活、内容丰富的会议，充分利用了非隶属主体的资源优势。如邀请兰州大学专家学者(uh19)以凝聚人才资源，签订“助学计划协议”(ur20)以获取知识资源等。

3.资源扩散机制

政府在运动式治理中的资源投入多以专项活动的形式实现。专项活动机制处在在完成对资源的转化和筹集之后的资源扩散阶段，是一种常见的行政管理手段，其基本内涵是指基层行政单位以运动的方式，在各领域开展专项整治以实现治理目标的一种机制。实质上，运动式治理在大部分情况下实施的是专项治理，专项治理机制可以被看做是嵌套在社会运动大环境下的小型治理运动。*文 宏，崔 铁：《矩阵式结构、网格化管理与多机制保障——运动式治理中的纵向府际合作实现》，《四川大学学报》(哲学社会科学版)2015年第3期。不同于存在隶属关系的主体，非隶属关系主体间的专项活动多以非强制性的联合方式进行，如社会组织及个人自愿参与“双联”行动的在统一组织协调下进行(gh36)。政府对于对贫困的帮扶以物质投入为主，而调动非隶属主体参与其中，则可以充分发挥其资源优势。如向小学赠送电脑和图书(ur17)、向群众发放养殖培训资料(ur14)、组织专家和学生到山区支农支教(ur2)、带领医学团队进行义诊等专项活动。政府与非隶属主体在扶贫专项治理活动中的联合，是一种更加柔性灵活的策略选择，可以弥补政府软性投入的不足，打造扶贫攻坚的第二平台。

4.资源评估机制

对资源投入绩效展开评估的目的，在于通过正向的奖励或逆向的约束激发非隶属主体的某种行为，其实质是一项考核激励机制。在存在隶属关系的主体间，考核对下级而言是一种没有缓冲余地的刚性约束，府际竞争以负向惩戒为主。而对非隶属关系的主体而言，其考核多以正面激励为主，并多以非物质的精神鼓励为主，如高度肯定工作(gh6)、表达感谢(uh5)、以会代训(uh20)等。对于逆向的约束则一般采用通报会(gh1)的形式，让非隶属主体感受舆论的压力。正向激励为主、负向惩戒为辅的资源评估机制，增加了非隶属主体参与的信心，另外在获取社会荣誉等动机的支撑下，非隶属主体的资源优势被充分利用起来，并使社会资源在扶贫运动的治理中实现了整合和优化。

五、结论与展望

本文旨在用扎根理论的研究方法，对运动式治理视阈下的资源调配方式提供一个新的解释框架。借助质性软件Nvivo10对兰州大学“双联”工作的案例分析，研究发现，随着运动式治理的常态化，政府对资源的调配方式很多是借助非隶属主体实现的。这种资源调配形式，不仅是基于地方政府与非隶属主体之间价值认知、组织行为以及个体层面需求契合的结果，更是具有相应操作机制和实施路径的现实选择。需求契合仅仅只是实现双方“资源合作”的动机，而资源的真正投入往往需要借助于操作层面的实现机制。

经过质性分析的层层深入，研究发现逐渐呈现：在价值追求一致、资源相互支持、行为者自觉参与的良性制度环境中，非隶属主体的社会资源主要通过资源转化机制、筹集机制、扩散机制和评估机制进入政府运动式治理范畴。运动式治理目标及重点领域，往往是决定非隶属主体资源的投入方向。同时，非隶属主体的资源投入力度，也是影响运动式治理绩效的重要因素。地方政府与非隶属主体之间在资源互动过程中，满足了双方各自的特定需求，也实现了社会整体治理水平的改善。作为一种非常态化的治理手段，运动式治理时至今日仍然长盛不衰，其中重要的原因是当前体制具备其生成的现实土壤，同样也能够实现各种资源的有效汲取。本文旨在从资源调配的角度，为运动式治理提供一个新的解释框架。值得注意的是，本文选取兰州大学作为非隶属关系主体的代表，为运动式治理视阈下地方政府调配非隶属主体资源的行为逻辑，提供了一个合理的视角，然而高校只是非隶属关系主体的一种类型，其他非隶属主体如事业单位、大中型企业等是否存在更多的特性因素，需要未来更多的探索和比较，以期形成更具包容性的解释框架。

(责任编辑 张 健)

A Logical Analysis of Local Governments’ Allocating the Unattached Subjects’ Resources in Mobilized Governance——based on the work of “Shuanglian” at Lanzhou University

WEN Hong, HAO Yuqing

As mobilized governance is being normalized , local governments deploy social resources through unattached subjects. With the help of the grounded theory and based on the case of Gansu Provincial Government deploying the resources of Lanzhou University in “Shuanglian” action, the authors make an exploratory study of the logic in governments’ allocating the unattached subjects’resources.The study shows that the mobilization of unattached subjects’resources is non-mandatory,which results from value identification,organizational behavior and individual behavior. In institutional environments, the operation of allocating unattached subjects’ resources involves four mechanisms: resources transformation, resources collection, resources diffusion and resources assessment. Under China’s authority system, the extension of mobilized governance into the unattached subjects’ resources represents the absorption of social powers by the state power and the domination of political power over other powers.

mobilized governance, unattached subject, grounded theory, resource allocatio

文 宏，华南理工大学公共管理学院教授，华南理工大学社会治理研究中心副主任(广东 广州，510641)；郝郁青，兰州大学管理学院研究助理(甘肃 兰州 ，730000)。

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