实施乡村振兴战略中村民自治的空间和作用

苑体强

实施乡村振兴战略中村民自治的空间和作用

苑体强

党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”，并要求“加强农村基层基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”，这既是实施乡村振兴战略的重要内容，又是对实现国家治理体系和治理能力现代化的重大战略部署，意义深远而重大。

对于乡村治理，我国1982年公布实施的宪法规定，农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织；《村民委员会组织法》规定，农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民合法权益。由此可见，乡村治理体系建设的根本遵循应是实现村民自治，而法治则是实现村民自治的重要前提和重要保障，赖以发挥我国农村所承载的五千多年中华优秀传统文化优势和作用的德治，无疑是实现村民自治的重要基础和重要内容。

村民自治在我国宪法和法律中的明确提出，是我国改革开放以来，在建设中国特色社会主义伟大实践中探索乡村治理所取得的重大成果。改革开放之后，取消人民公社，恢复乡镇政府，生产大队不复存在。为了乡村基层政权的稳固，在总结几年基层群众实践探索经验的基础上，决定在原生产大队的基础上建立村民委员会作为乡村基层群众自治组织，并以生产队为基础建立村民小组，这不仅解决了乡村基层政权问题，也把乡村治理纳入到正确的轨道。

我国村民自治制度和我国农村集体经济制度相适应，有着牢固的经济基础。我国社会主义经济制度的基础是生产资料的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。农村土地除有法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有。农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村中各种形式的合作经济，是社会主义劳动群众集体所有制经济。有关数据显示，目前全国农村集体经济组织拥有土地等资源性资产66.9亿亩，各类账面资产2.86万亿元。这些都是村民自治制度赖以存在和发展的经济基础。

我国村民自治制度有着广大的空间和丰富的内容。从法律规范和乡村治理的实践来看，村民自治的内容可谓广泛丰富，可概括为五个方面。

一是在经济方面，支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，服务和协调本村生产活动，促进农村生产建设和经济发展，依法管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，支持集体经济组织依法开展经济活动，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营各方的合法权益。

二是在政治方面，维护村民自治，发展农村基层民主，向人民政府反映村民意见要求和建议，宣传宪法、法律、法规和国家的政策，教育和推动村民履行法律规定的义务、爱护公共财产，维护村民的合法权益，教育和引导各民族村民增进团结、互相尊重、互相帮助。

三是在社会方面，调解民间纠纷，协助维护社会治安，支持服务性、公益性、互助性社会组织依法开展活动，推动农村社区建设。

四是在文化方面，发展文化教育，普及科技知识，促进男女平等，促进村与村之间的团结、互助，开展多种形式的社会主义精神文明建设活动。

五是在生态方面，依法引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。

村民自治在实施乡村振兴战略中的重要作用。广大的自治空间和丰富的自治内容，使村民自治在实施乡村振兴战略中发挥着不可替代的重大作用。

一是在乡村各类基层组织之间的协调作用。村民自治是基层党组织领导下的村民自治，村民委员会作为村民自治组织体现村民意志，实现村民意志，按照村民意志处理集体经济组织、合作社、工商企业等各类经济社会组织之间的关系，以维护广大村民的合法权益，使外来要素成为广大农民的帮助者而不是驱逐者。而只有广大村民的合法权益得以维护，各类经济社会组织才能在农村得以存在和发展。

二是在乡村治理中的创造性作用。群众是历史的创造者，改革开放以来党和国家有关农业农村的一系列重大政策和举措，无一不是来自农民自身的创造。政策的创设是如此，政策的落实同样如此。随着农村改革的深化，情况越来越复杂，个体差别越来越大，在政策的创设和落实中，要给村民自治留有足够创造空间，充分发挥村民自治在“政策流”末端的“毛细血管”的疏通开创作用，使各项政策得以科学、顺畅、精准、高效地落地实施。

三是政府和市场间的纽带作用。在经济运行中，在资源配置中，让市场发挥决定性作用，让政府发挥更好作用，这是我国在长期改革发展实践中得出的正确结论，可谓得来不易。农村经济如何发展，资源如何配置，根本上要靠市场，关键上还要靠政府，尤其是在农业农村农民发展最不平衡最不充分的情况下，政府的作用更为关键。如何做到“让农民跟着政府赚钱，不让农民跟着政府赔钱”，这就要充分尊重、充分发挥和利用好村民自治的作用，使其在市场和政府之间做好“桥梁”，当好“润滑剂”。

此外，吸引各类优质资源建设乡村，推动乡贤资源合理组织化，协调乡村人际关系和群体关系，等等，都是村民自治的重要作用和推进实施乡村振兴战略的重要抓手。

为村民自治创造良好条件。人民代表大会制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度及中国共产党领导的多党合作和政治协商会议制度是中国特色社会主义民主政治的四大制度，而基层群众自治制度主要包括城镇社区居民自治制度和农村村民自治制度。因此，村民自治是我国民主政治制度的重要组成部分，是实施乡村振兴战略的重要制度保障，必须为发挥村民自治作用创造良好的条件。

对于各级领导和部门尤其是涉及农业农村工作的领导和部门来说，一是要充分认识到村民自治在治国理政中的战略地位和重要作用，摆脱行政治理思维的惯性，切实防止越俎代庖，从思想上行动上高度重视，自觉地将村民自治作为乡村治理的战略渠道，建设好维护好利用好，实现政府行政治理与村民自治的有效衔接。

二是加强村民自治能力建设，切实解决自治能力弱化、“小马拉大车”问题。要强化乡村基层党的建设，提高乡村党组织的凝聚力和领导力；认真落实好民法总则，赋予村民自治组织的法人地位，强化村民委员会建设，吸收村医、教师等乡贤能人进班子，法律顾问进乡村，发挥回乡创业青年和退休归乡乡贤的作用，提高自治组织的整体素质，切实履行自治组织的职能；进一步探索与土地集体所有层级相对应、以村民小组为自治组织的自治机制；不断提高农民组织化程度，大力培育多元化的农村基层集体经济社会组织，将其有组织地纳入到乡村治理整体布局，形成统一有序高效的乡村治理格局。

三是不断完善村民自治规章制度，切实解决不规范、权力集中、小官巨腐问题。村民自治的主体是广大村民并不是村民委员会成员，要严格法律规范行使自治，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障村民的民主权利，实现村民自治。制定合法、完善、规范、实用、体现村民民主意愿的村民自治章程、村规民约以及包括村务公开制度、财务管理制度、干部廉洁制度、村民代表会议议事制度、村民委员会及其下属委员会工作职责等各类专项规约。

此外，更为重要和关键的是，要适应我国主要矛盾的变化和要求，进一步加大农业农村基础建设的投入，提高农业农村公共服务功能和保障能力，补齐我国社会主义现代化进程中农业农村这块短板，打牢村民自治的根基。

目前，我国工业化进程已进入到中后期，城镇化进程已经到了城乡要素流动机制重构的关键时点，各种矛盾问题已相继出现，城乡协调发展进入关键时期，实施乡村振兴战略应该是时代的呼唤。当前，深化农村改革一系列新政策已陆续出台和实施，农业经营制度改革、农村土地制度改革、集体产权制度改革等事关农村制度的支柱性改革深入推进，加快推进和完善涉及行政管理、公共服务、经济发展、社会管理等重大内容的村民自治制度和乡村治理体系应该是实施乡村振兴战略中的重大任务，也应该是各级政府、有关部门的共同责任。

中国农村杂志社）