从“玩转小镇”看农村第六产业发展端倪

■文 月

从“玩转小镇”看农村第六产业发展端倪

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2016年住房城乡建设部、国家发展改革委和财政部联合下发《关于开展特色小镇培育工作的通知》[建村（2016）147号]，到 2020年培育 1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等各种特色小镇，引领带动全国小城镇建设，不断提高建设水平和发展质量。今年中央一号文件也指出，要充分发挥乡村各类物质与非物质资源富集的独特优势，利用“旅游+”、“生态+”等模式，推进农业、林业与旅游、教育、文化、健康养老等产业深度融合。

如何利用特色小镇建设，大力发展农村第六产业，而且如何使得两者互相促进、相得益彰，在笔者参与了“玩转特色小镇：中国第六产业双创大赛正略集团赛点”等项目评审后，既看到了企业或集体团队及个体参与的高涨热情，也看到了特色小镇培育和农村第六产业发展的辉煌前景。从参评端倪展望发展前景，从项目创新分析产业发展趋势，本文试对创办特色小镇、发展农村第六产业一些具体项目进行初步研究，并对有关现状问题进行分析和提出对策建议。

一、创办特色小镇、发展第六产业的项目特征

为大力推进农业现代化，实现农村第一、二、三产业深度融合，加快转变农业发展方式，营造全国涉农技术创新和涉农商业模式升级的生态环境，展示全国的农业创新创业科研成果，由北京股权投资基金协会、上海市轻工业协会指导，由正略集团、上海锐厚众创空间管理有限公司主办，冠生园（集团）有限公司、分众传媒、上海洪峰创业投资合伙企业（有限合伙）、上海农产品中心批发市场经营管理有限公司、上海宝钢包装股份有限公司、大广（中国）广告有限公司等单位协办“中国第六产业创新创业大赛”。该系列活动主要有以下几个特点：

（一）创新创意的广泛性

活动的征集对象为已经完成的第六产业创新创意项目。第一产业有：农业新品种，农业新技术，农业机械创新（机器人、北斗系统应用等），农业资源高效利用（循环农业等），农业生态环境（生态、环保、新能源结合等），农作物耕作栽培管理（传感器、人工智能等），农作物灾害防控（无人机等），动物疫病防控，农产品质量安全检验检疫服务与设备，养殖新技术（深海网箱），等等。第二产业有：特色农产品加工制品（精深加工），农产品包装物的生产制造等等。第三产业有：农业信息化（大数据、云平台结合），农资新型物流，农产品电子商务（互联网+农业等），品牌农业，农产品消费端创新（无人售菜机），创意农业，休闲、观光农业，农业文化遗产传承，农业金融、保险，农业新模式，农业特色小镇，“三农”题材影视作品等等。

（二）社会参与的积极性

正略“中国第六产业创新创业大赛”邀请70余所涉农院校的教授、学生以及众多来自市场的涉农创业项目参加，共同为营造生态环境，培养和提升涉农技术、商业人才以及创新意识和能力努力。社会各方资助有：由上海创业投资有限公司、上海张江火炬创业投资有限公司等机构发起设立的亿元的创业基金支持；奖项设置了特等奖（风险投资3000万元）1名，一等奖（风险投资1000万元）5名，二等奖（风险投资600万元）10名，优秀奖（风险投资）若干名；获奖项目可免费入驻第六产业孵化器，直接获取覆盖华东地区4亿人口的销售网络，与光明集团、上农批等具有产业链优势的大型企业对接，加速产业化等等。

（三）项目科技的领先性

把农村第六产业融入“打造特色小镇智慧化生活基础”项目的中国通号，是国资委直接监管的大型中央企业，为全球最大的轨道交通控制系统解决方案的提供商，是工程设计、系统研发、装备制造、工程服务的“一站式”的服务商。2013年12月，中国通号正式加入了国家智慧城市产业技术创新战略联盟，公司通过搭载战略联盟这一有效平台，与国内多个城市（区县）签订了合作协议，为信息化顶层设计、技术咨询等提供更加全面、优质的整体解决方案。“海旭”河蟹生态养殖项目的领军人物成永旭教授，相关的科研项目一项为国家科技进步二等奖，一项为上海市科技进步一等奖，同时拥有蟹苗繁育及养殖关键技术10项发明专利。

（四）设计方案的操作性

“亲手采摘”商业计划（主攻农村休闲旅游）项目组成人员本身是专业出身，创始人朱皓毅为原锦江国际总裁助理、锦江江苏分公司总经理、多途国际创始人CEO，联合创始人余晰磊为原上海国旅上航国旅欧洲部部长、汉莎航空上海城市中心总经理，对旅游、农村休闲和农业生产的有机结合非常熟悉。“海旭”河蟹生态养殖项目采取“公司+高校+养殖示范基地+合作社”产学研结合方式，项目已涵盖高邮湖“王鲜记”大闸蟹、崇明“登瀛”水产等10多家农业合作社。江苏碧护双创农业科技有限公司的“碧双创”共享农技平台项目从培养农民导师入手，有效推进生态农业示范工作。

（五）创业效益的可见性

“亲手采摘”商业计划调研分析市场基础扎实，2016年，全国休闲农业和乡村旅游业共接待游客近21亿人次，营业收入超过5700亿元，带动672万户农民增收，比2015年增长30%，诸如“亲手采摘”的项目前景宽广。“打造特色小镇智慧化生活基础”项目基本定位明晰有效：即通过项目建设，提升小镇智能化水平，打造“感知、互联、绿色智能”的办公、居住、购物、医疗、农业一体的智慧小镇。“海旭”河蟹生态养殖项目计划出让20%股权，融资1000万元，用于1000亩养殖试点推广。其每亩成本8694元，每亩收入近2万元，净利润约占51%。

二、创办特色小镇、发展第六产业的成效与问题

应该说，2015年中央一号文件首次提出“推进农村一、二、三产业融合发展”，将其作为增加农民收入的重要手段。而“第六产业”是一个形象的说法，“1产+2产+3产”等于6产，“1×2×3”也等于6。它与我国一直提倡的农业“接二连三”内涵一致，“第六产业”给农业农村带来丰富的想象空间，为特色小镇发展提供了绚丽多姿的发展内涵。

例如，上海金山区发展“第六产业”就是鼓励农业经营者搞多种经营，不仅从事种植业、养殖业，而且从事农产品的加工与销售农产品及其加工产品、开展农业服务等，获得更多的增值价值。加强农业与第二产业对接，金山现代农业园区农产品加工区目前已形成了以中央厨房为特色的系列加工农产品。拓展“农业+第三产业”，大力开展农业旅游集聚区建设，金山已集中打造形成了4个年接待能力50万人次的农业旅游集聚区。结合农事，举办金山系列农业节庆活动，每年先后举办草莓节、田野百花节、西甜瓜节、施泉葡萄节、蟠桃节等一系列农业节庆活动。

就一般而言，特色小镇是指以传统行政区划为单元，特色产业鲜明、具有一定人口和经济规模的建制镇。发展美丽特色小镇是推进供给侧结构性改革的重要平台，是深入推进新型城镇化的重要抓手，有利于推动经济转型升级和发展动能转换，有利于促进大中小城市和小城镇协调发展，有利于充分发挥城镇化对新农村建设的辐射带动作用。在政策与实际需求的双重引导下，目前参与项目设计开发的单位众多。

例如，由中国农业大学专家教授创办的北京中农富通城乡规划设计研究院有限公司，是国内首家以农为优势，统筹城乡，集城镇、乡村、农业、旅游、文化、生态、基础设施等多专业多领域于一体的创新型规划设计研究机构。近年来，他们致力于城乡统筹规划设计、现代农业城镇规划设计、现代农业田园小镇规划设计、生态村镇规划设计、特色小城镇规划设计、美丽乡村示范区规划设计、休闲农业与乡村旅游规划设计、国家农业公园规划设计，以及农村一、二、三产业融合示范区设计等，完成了一系列有影响的成功案例。

再如，北京中经纵横经济研究院，致力于中国特色小镇建设，完成的案例颇具特色：“建德稻香小镇”，杭州市粮食单产状元镇，有1.4万亩稻田，分功能区和生态协调区，要建集高效生态农业、粮食精深加工、农耕文化体验、乡村民宿等功能为一体的“大同稻香特色小镇”；“陕西茯茶小镇”，项目以“泾阳茯茶”为灵魂，通过文化旅游完善周边文化、商业、居住配套；“丽江玫瑰小镇”，定位为智慧旅游景区，做旅游升级版，这里是中国第一个彩色村庄、第一个玫瑰爱情主题小镇，在这里同时实现好玩和互动；“西安白鹿原小镇”，区域内共有旅游资源单体54个，分属地文景观、水域风光、生物景观、遗址遗迹、建筑与设施、旅游商品、人文活动等七大资源主类；“分水妙笔小镇”，桐庐分水妙笔小镇总体规划面积2.78平方公里，打造以绿色科技制笔业为基础，以地方文化为特色，集制笔、科创、电商、文创、休闲功能为一体的特色小镇等等。

就面上情况而言，目前创办特色小镇、发展农村第六产业存在的问题与矛盾主要有：

（一）规划

一是涉及农村农业的规划应该与城镇规划及二、三产业规划处于平等地位的问题。在现实中，农民农业为城镇建设和经济发展提供了大量土地，但遇到农民农业自身用地，则困难重重。二是规划的系统考量问题。实际工作中，往往规划跟着主要领导的思路走，往往规划跟着思路的热点走，规划的全局性、民主性、前瞻性和系统性较差。三是规划之后的实施问题。在规划的执行中，急于求成和朝三暮四的情况屡屡发生，新任领导否定前任的现象经常发生，既造成了资源和资金的惊人浪费，又毁掉了规划的严肃性和科学性。

（二）土地

从公布的统计数据上看，第一批建成的特色小镇是全国整个建制镇中的佼佼者，平均建成区面积是普通镇的两倍。但即便如此，入选的特色小镇仍普遍反映建设用地指标是制约城镇建设项目发展的主要问题。因此，特色小镇发展的土地要素保障仍是亟待破解的难题。而发展农村第六产业的瓶颈是农业设施用地问题。例如上海曾对农业设施用地发过文件，但由于有的地方已经超标，因此停止了申报审批。

（三）资金

要打造特色小镇和第六产业的精品工程，建设资金需要量非常巨大。例如：要大力改善休闲农业、乡村旅游、森林康养公共服务设施条件；要完善休闲农业、乡村旅游行业标准，建立健全食品安全、消防安全、环境保护等监管规范；要支持传统村落保护，维护少数民族特色村寨整体风貌，有条件的地区实行连片保护和适度开发等等。而且，一些没有经济效益，但有巨大社会效益和生态效益的附带项目，也必须有相应的投入。

（四）经营环境

一方面是指项目经营的外在因素，如政治、经济、社会和技术等因素，另一方面是指项目经营的内部因素，如企业自身的策略、经营、规定等因素。目前，我们认为主要是政策、配套基本建设和人文及生态保护的相关问题。

（五）农民难以创新创业

一个新项目规划出台，农民或农村集体经济组织难以参与竞争，往往处于弱势地位。究其原因，我们认为主要不在于农民或集体组织的资源和财力问题，而主要取决于政府的扶持力度和人才技术因素。

三、创办特色小镇、发展第六产业的对策建议

2015年中央一号文件首次提出“推进农村一、二、三产业融合发展”。2016年1月出台《关于推进农村一、二、三产业融合发展的指导意见》（国办发2015年93号）。可见，推进农村一、二、三产业融合发展，积极发展第六产业，是拓宽农民增收渠道、构建现代农业产业体系的重要举措，是加快转变农业发展方式、探索中国特色农业现代化道路的必然要求。而发展美丽特色小（城）镇是推进供给侧结构性改革的重要平台，是深入推进新型城镇化的重要抓手，有利于推动经济转型升级和发展动能转换，有利于促进大中小城市和小城镇协调发展，有利于充分发挥城镇化对新农村建设的辐射带动作用。为此，提出以下几点不成熟的建议：

（一）树立正确发展理念

自2016年起很多地方纷纷掀起了建设特色小镇的热潮，但有些“特色小镇”包装大于实际，“特色小镇”往往成为纯粹的卖点，为搞开发营利铺路，并不考虑村镇本身的发展需求。为此，全国政协委员朱鼎健先生指出，他的政协提案中的“特色小镇和美丽乡村建设”并不是开发商概念里的“圈地项目”，他所表达的参与主体指向的是当地的老百姓。他对《时代周报》记者强调道：“特色小镇不同于房地产圈地项目，与单一的房地产开发要做的完全是两回事。”对“第六产业”玩法，朱鼎健的心中还有一个“全域旅游”或综合产业的概念。“每个乡村都有它存在的必然原因，它为哪个产业服务，就努力把它的内在特质放大。”他认为，在实践中，一定是要基于原有特色的产业升级和优化，延伸发展产业链条上的农产品深加工和特色产业，创新发展生态旅游、农业旅游、村镇经济服务业，将旅游与农业深度融合，实现科学的产业配置。他举例，法国每年接待因葡萄酒而来的游客约700万人次，葡萄种植属第一产业，葡萄酒加工属于第二产业，葡萄园观光属第三产业，能将种植、采摘、酿酒、售卖、观光等融合成新型的第六产业，就能产生叠加乃至乘数效应，带动整个片区的发展。他指出：“如何让农民不用离乡背井离开农村？广大农村人口如何就地实现就业？这些问题在特色小镇和美丽乡村的建设中是需要认真思考的。”如何确立正确的发展理念，听了这番话，细细品味是非常有道理的。

（二）做好区域发展规划

要借鉴国际先进经验，真正让规划先行，而不是领导拍脑袋。首先，要由国家及各级省政府层面主导，由各级规划及住建部门组织邀请规划专家，充分利用自然、文化、乡土等资源，对一乡一镇做好规划。其次，着重做好生态规划，把绿色、环保指标作为乡镇规划中的硬性指标。再次，应循序渐进，试点先行，设定符合实际的阶段性时间表。例如，四川省鲜明提出，要统筹城市和小城镇规划布局，突出小城镇文化底蕴、民族风情、自然风光和产业特色，为小城镇建设注入鲜活的生命力：一是坚持“多规合一”，统筹小城镇布局和功能，把小城镇建设系统纳入了新型城镇化规划体系，确保300个试点镇的土地、城建、产业和基础设施配套，与城镇总体规划相适应；二是坚持“一镇一规”，四川的众多小城镇分布于平原、河谷、丘陵、山地，发展条件参差不齐，按照宜工则工、宜旅则旅、宜商则商、宜居则居的原则，精准规划，使每个镇都有鲜明特色和发展方向；三是坚持“绿色优先”，四川的小城镇山、水、林生态优势突出，坚持以原有城镇自然风貌为基础，划定小城镇规划红线，创建山水相依、绿色低碳、自然和谐的宜居小城镇。

（三）政府资金积极引导

政策扶持是创办特色小镇、发展农村第六产业的重要保证。要加大资金支持力度，对特色小镇给予债券和贴息支持，小镇范围内符合条件的项目，优先申报国家专项建设基金和相关专项资金，优先享受省级产业转型升级等相关专项资金补助或扶持政策，优先支持向政策性银行争取长期低息的融资贷款。应给予特色小镇规划设计补助，支持特色小镇生活污水处理设施和生活垃圾处理收运设施建设。建议各级政府要围绕当地特色小镇及第六产业的发展，研究制定相关扶持政策，在项目立项、资金支持和税费减免上予以鼓励。应该切实调整国民收入分配格局和财政支出结构，大幅度增加有利于特色小镇及第六产业发展的“三农”资金投入比重。例如，北京市探索建立绿色生态为导向的农业补贴制度，大力提高生态补偿标准，逐步提高农村社会保障水平，不断增加农民转移性收入，提高农村新产业新模式发展活力。

（四）积极给予人才扶持

应该借鉴中关村国家自主创新示范区和各省市自贸试验区做法，对特色小镇范围内的高端人才实行税收优惠和个税优惠政策，加大对高层次人才运营项目的担保支持。目前，农业生产经营主体的市场竞争力较弱，农业从业人员不同程度存在年龄偏大、学历偏低、技能偏弱等问题，非农就业困难和劳动力短缺同时并存。要针对发展农村第六产业缺乏适应现代农业化的新型职业农民和经营者的实际情况，聚焦重点领域，实施国家和本市人才计划，壮大农村第六产业发展的领军人才队伍。应培育创新创业文化，建设创新创业服务平台，健全市场化的人才引进机制。要兴办亟需人才的实育实训基地建设，建设以政府引导、龙头企业或合作社企参与为主的产学研合作的重点领域人才培养实训基地，为发展第六产业提供人才资源。

（五）大力扶持农村集体组织

扶持和鼓励农村集体组织或农民参与创业及增收增效，是我党“三农”工作的重要任务。今年中央一号文件丰富乡村旅游业态和产品，打造各类主题乡村旅游目的地和精品线路，发展富有乡村特色的民宿和养生养老基地。鼓励农村集体经济组织创办乡村旅游合作社，或与社会资本联办乡村旅游企业。例如，北京市在新型城镇化建设中，将着重支持农村集体经济组织和农民更多地参与农村生态环境、基础设施、公共服务等项目建设，获得更多经营收益和劳动报酬；探索盘活农民闲置住房，发展旅游养老业；结合农村集体经营性建设用地制度改革，让农民更多分享土地增值收益，增加农民财产性收益；深入推进集体产权制度改革，制定支持集体经济组织做强做大的有关政策，完善其市场主体地位，增加农民集体股权收益。

（六）多渠道解决用地难题

在国家层面，今年《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》中的“完善土地利用机制”为解决特色小镇用地问题指出的解决路径有：一是规范推进城乡建设用地增减挂钩；二是建立城镇低效用地再开发激励机制，允许存量土地使用权人在不违反法律法规、符合相关规划的前提下，按照有关规定经批准后对土地进行再开发；三是因地制宜推进低丘缓坡地开发；四是完善集体建设用地经营权和宅基地使用权流转机制等。

在地方层面，各地关于特色小镇的用地政策，主要措施有：一是建设用地计划优先安排用地指标。福建省对每个特色小镇分别安排了100亩用地指标，新增建设用地计划也予以倾斜支持。重庆市下达特色小镇示范点建设用地计划专项指标。二是奖励和惩罚用地指标。浙江省对如期完成年度规划目标任务的，按实际使用指标的50%给予配套奖励，其中信息经济、环保、高端装备制造等产业类特色小镇按60%给予配套奖励；而对3年内未达到规划目标任务的，加倍倒扣其奖励的用地指标。三是城乡建设用地增减挂钩指标。陕西省分批分期支持各个省级重点示范镇1000亩、文化旅游名镇(或街区)200亩的城乡建设增减挂钩用地指标。湖北省自2017年起单列下达每个特色小（城）镇500亩增减挂钩指标。四是利用低丘缓坡、滩涂资源和存量建设用地。杭州市上城区通过仓库更新、厂房农居改造、历史建筑修缮和环境整治等方式打造了面积约2000亩、4A级景区标准的山南基金小镇。五是工矿废弃地复垦利用和城镇低效用地再开发。河南省鼓励社会资本参与镇区废旧厂房改造和荒地、废弃地开发利用以及低效用地再开发；福建省规定对工矿厂房、仓储用房进行改建及利用地下空间，提高容积率的，可不再补缴土地价款差额。六是过渡期按原用途使用土地。福建省规定在符合相关规划的前提下，经市、县（区）政府批准，利用现有房屋和土地，兴办文化创意、科研、健康养老、现代服务业、工业旅游、“互联网+”等新业态，实行继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策，过渡期为5年。七是农村集体建设用地的流转和租赁。内蒙古自治区鼓励农村牧区集体经济组织和农牧民以土地入股、集体建设用地使用权转让、租赁等方式有序地进行农家乐、家庭旅馆、牧家乐、农庄旅游等旅游开发项目试点。四川、广西、甘肃等省（区）也都在探索集体建设用地流转利用方式。□