建立权力清单制度依法公开运行流程——上海市农委系统2016年上半年行政权力运行情况分析

■林厉军 章黎东 李 娟

建立权力清单制度依法公开运行流程
——上海市农委系统2016年上半年行政权力运行情况分析

■林厉军 章黎东 李 娟

李克强总理在2015年全国推进简政放权放管结合职能转变工作电视电话会议上指出，要“坚持职权法定原则，加快建立三个清单，划定政府与市场、企业、社会的权责边界”。为权力清单的发布和公开明确了时间表。按照中央和本市的部署，市农委认真对照农业法律法规以及国家、本市有关政策文件，对行使的直接面向公民、法人和其他组织的行政职权，分门别类进行了全面梳理，形成了市农委系统行政权力清单，并于2015年底对外发布，成为全市首批发布权力清单的单位之一。

一、上半年行政权力运行情况

2016年上半年（1月1日至6月30日），市农委系统各类行政权力共承办215154件，办结215110件，办结率近100%。

（一）依职权行政权力运行状况

上半年，依职权各类行政权力共承办206331件，办结206323件。

具体而言，行政处罚共承办67件，办结67件。主要集中在畜牧兽医和水产两大领域。其中，畜牧兽医类4件，水产类63件。水产行政处罚案件中，渔业类15件，渔船船员类40件，中华鲟保护区类8件。

行政检查共承办4070件，办结4070件。其中，农产品质量安全监管类1240件，农机类1933件，种植业类167件，畜牧兽医类487件，水产类234件，另有9件为其他类中的农业科技类。

行政征收共承办7件，办结7件，主要为渔业资源增殖保护费。

行政规划共承办5件，办结1件，涉及上海市农业布局规划、上海市现代农业发展中长期规划，以及移民安置地基础设施等项目建设规划。其中，上海市农业布局规划已制定完成。

行政指导共承办275件，办结275件。其中，农机类87件，种植业类20件，其他168件均为农经类。农经类行政指导中，产权制度改革类81件，农村财务管理类83件，农村土地承包类4件。

行政决策共承办55件，办结52件。其中，种植业类4件，农机类1件，农产品监管类38件，其他类9件。另有3件未办结，均属于其他类。

其他权力共承办201852件，办结201851件。已办结的主要为畜牧兽医类的动物产品分销换证，办结201675件。此外，主动公开农业工作政府信息办结91件，农产品监管类办结44件，其他类办结41件，另有1件暂未办结。

（二）依申请行政权力运行状况

上半年，依申请各类行政权力共承办8823件，办结8787件。

具体而言，行政审批共承办8357件，办结8332件。其中，种植业类824件，畜牧兽医类1030件，水产类2331件，农机类4140件，农产品质量监管类4件，其他类3件，均为农业科技类。另有25件未办结。

行政确认共承办286件，办结286件。其中，水产类3件，农机类283件。

行政备案共承办99件，办结94件，均为畜牧兽医类，主要涉及饲料、饲料添加剂和动物检疫。

行政给付共承办41件，办结41件，其中，农机类21件，水产类16件，种植业类2件，其他类2件。

行政复议共承办1件，办结1件，为申请人不服区县农委政府信息公开决定，向市农委提起的行政复议案件。经审理，已作出驳回复议申请的决定。

其他权力共承办39件，办结33件，其中：依申请公开农业工作政府信息承办18件，办结18件；农业工作信访办理承办21件，办结15件。

（三）不同领域行政权力运行状况

上半年，种植业类行政权力共承办997件，办结997件。其中：行政审批承办824件，办结824件；行政给付承办2件，办结2件；行政检查承办167件，办结167件；行政决策承办4件，办结4件。

畜牧兽医类行政权力共承办203301件，办结203296件。其中：行政审批承办1030件，办结1030件；行政备案承办99件，办结94件；行政处罚承办4件，办结4件；行政检查承办493件，办结493件；其他权力承办201675件，办结201675件。

水产类行政权力共承办2673件，办结2648件。其中：行政审批承办2356件，办结2331件；行政确认承办3件，办结3件；行政给付承办16件，办结16件；行政处罚承办63件，办结63件；行政检查承办228件，办结228件；行政征收承办7件，办结7件。

农机类行政权力共承办6465件，办结6465件。其中：行政审批承办4140件，办结4140件；行政确认承办283件，办结283件；行政给付承办21件，办结21件；行政检查承办1933件，办结1933件；行政指导承办87件，办结87件；行政决策承办1件，办结1件。

农产品监管类行政权力共承办1326件，办结1326件。其中：行政审批承办4件，办结4件；行政检查承办1240件，办结1240件；行政决策承办38件，办结38件；其他权力承办44件，办结44件。

其他类行政权力共承办392件，办结378件。其中：行政审批承办3件，办结3件；行政给付承办2件，办结2件；行政复议承办1件，办结1件；行政检查承办9件，办结9件；行政规划承办5件，办结1件；行政指导承办188件，办结188件，主要为农经类；行政决策承办12件，办结9件；其他权力承办172件，办结165件，主要为信息公开、信访等。

二、上半年行政权力运行特点

（一）行政权力运行总体平稳规范有序

上半年，市农委系统各类行政权力均严格按照法律法规规定的程序和要求实施，未发生违法违规和投诉举报情况，各类行政权力运行总体上平稳、规范、有序。通过某一类或几类行政权力的组合，有效实现了推进农业供给侧结构性改革、加快国家现代农业示范区建设、深化农村改革等重点工作任务和目标，有力推动了本市农业、农村又好又快发展。以农产品质量安全监管为例，该项工作涉及到行政审批、行政检查、行政处罚、行政决策、行政指导、行政确认等行政权力，各类行政权力的规范有序运行，确保了农产品质量安全监管工作落到实处。再比如，集体经济组织产权制度改革作为深化农村改革的重中之重，通过加强行政指导，本市村级层面和镇级层面的产权制度改革工作进展顺利，相关做法也得到了中央领导、中农办和农业部的充分肯定。

（二）行政权力运行总量较大，但分布不均

上半年，市农委系统行政权力承办和办结数量均超过21万件，但是分布却相对集中，从行政权力类型来看，其他权力、行政审批、行政检查三类行政权力已分别占到全部承办数和办结数的99.5%。行政确认、行政指导、行政处罚、行政决策、行政备案、行政给付等其他12类行政权力承办和办结数量总和仅占0.5%。

从行政权力涉及的领域来看，畜牧兽医类行政权力占到全部承办数和办结数的99.1%；其次分别是农机类行政权力、水产类行政权力、农产品监管类行政权力、种植业类行政权力和其他类行政权力，占全部承办数和办结数的0.9%。

（三）行政权力运行状况与权力数量无必然正相关联系

通常情况下，法律法规赋予行政机关的行政权力事项越多，行政机关依法履职所产生的行政权力运行数量也越多。然而从上半年权力运行情况来看，这两者之间也不必然发生正相关联系。行政处罚权力事项较多，但承办数和办结数相对较少；其他权力事项，尤其是动物产品分销换证，事关动物产品质量安全和人民群众身体健康，根据法律法规规定和本市食品安全从严监管的要求，凡是动物产品进行分销，都要向动物卫生监督机构申请换证。从行政权力涉及的领域来看，畜牧兽医类行政权力事项较多，承办数和办结数也较多；水产类行政权力事项次之，但承办数和办结数少于农机类行政权力；种植业类行政权力承办数和办结数也较少。

三、存在的主要问题

（一）思想认识有待进一步加深

建立权力清单制度，明确权力边界，摸清权力家底，规范权力运行的程序、环节、过程、责任，做到可执行、可考核、可问责，有利于将权力关进制度的笼子里，让权力在阳光下运行。然而，在实际工作中，对这项工作重要性的认识还有待进一步加深，不同程度上还存在说起来重要、做起来次要的现象，没有把权力清单工作真正摆上重要位置；推行权力清单制度的主动性、积极性还有待进一步加强，对行政权力依法规范公开运行工作目标、任务、责任未能认真地分解落实，存在怕烦畏难情绪，认为推行权力清单制度会人为地增加工作量，会带来工作上的束缚。

（二）数量质量有待进一步提高

虽然上半年行政权力运行数量较大，总体运行情况较好，但也还存在进一步提升的空间。从行政处罚来看，虽然近年来市农委系统每年都有案卷被评为全国优秀，市农委每年也都组织开展全市优秀案卷评查，但是案卷办理在实体和程序上仍存在一些不足。从行政审批来看，在提高行政审批办事效率、推进行政审批标准化建设等方面也还存在一定的不足，需要采取措施加以完善。

（三）运行流程有待进一步优化

市农委系统行政权力中，除了行政处罚、行政强制、行政审批、行政检查等法律法规明确规定了权力运行程序以外，行政确认、行政给付、行政奖励、行政备案、行政指导、行政规划、行政决策等类型行政权力，由于法律法规仅做出了原则性规定，对相关权力运行的程序、期限等未作出具体明确的要求，因此，在行政权力运行具体流程、环节等方面还比较笼统模糊，需要进一步加以探索和优化。

四、对策及建议

（一）在思想认识上，要加强宣传教育和提高认识

明确推行权力清单制度的重要意义，不能简单将权力清单视为给政府权力运行套上了“紧箍咒”，给政府行使权力增加了多重限制。应该认识到，推行权力清单制度可以明晰政府与市场的界限，减少政府的非法定责任，为政府“瘦身”，将政府的重点工作集中到创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义上来，以此提升推行权力清单制度的主动性和积极性。

（二）在数量质量上，要优化政府服务和提升能力

为人民群众提供优质高效的公共服务，是政府的重要职责。转变政府职能，就要从人民群众需要出发，简化优化服务流程，创新服务方式，努力提升服务能力和水平。要加强相关法律法规和业务知识的学习培训，完善相关考核管理制度，不断提升业务素质和能力，规范行政行为，提高办事效率和服务水平，做到程序上简约、管理上精细、时限上明确，从而实现政府服务的流畅高效。也只有高效运行的服务型政府，才是人民满意的政府。

（三）在运行流程上，要固化权力运行和业务操作程序

按照行政权力类型和事项，编制行政权力运行流程图。在行政决策方面，坚持把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定作为重大决策行为的法定程序，其他类型的行政权力也要明确相应的办事程序和环节，确保每个环节都有程序规定，防止权力滥用。□

（作者单位：上海市农委政策法规处）