加强村级财务规范化管理的认识与建议——以崇明区为例

■赵 萍

加强村级财务规范化管理的认识与建议
——以崇明区为例

■赵 萍

深化农村集体产权制度改革，创新农村集体资产管理体制机制，对于巩固发展农村集体经济，维护广大农民根本利益具有重要意义。村级财务管理是农经工作的一项基础性工作，直接关系到集体资金和资产的安全，关系到集体经济组织和农民自身利益的维护，关系到农村经济社会的稳定。为此，从中央到地方各级党委和政府对该项工作都十分重视。崇明在城乡发展一体化、创城、创卫等过程中，特别是市委市政府对崇明岛给予了国际生态旅游岛的新的战略定位，在“十三五”和今后一个时期，将面临着大量土地开发、工程上马，导致岛内外大量资金流转，各种利益矛盾冲突加剧，对村级资金的管理也是一种新的挑战。如果不进一步加强村级财务规范化管理，将直接影响集体经济组织和农民自身利益的维护，影响农村各项事业的发展。因此，加强村级财务规范化管理，是转型期农村集体资产管理的一项重要任务。

一、崇明村级财务规范化管理现状

农业部从2004年起就在全国开展了农村集体财务管理规范化建设活动。崇明从2008年起，全县269个行政村都开展了财务规范化建设。一是制定了财务管理规范化制度。主要是村级财务预决算制度、村级财务委托镇管制度、票据规范入账制度、村级财务民主监督制度等。二是强化了民主理财小组的职能。做到村村建立民主理财小组，实行每周开展民主理财日活动，票据入账前有理财小组审核把关签字后方能入账，大额资金运行必须有理财小组监督实行。三是明确了村级重大事项的议事规则，实现了财务公开，全面实施了村级财务网络化管理。在各级部门的重视和全体村干部的共同努力下，崇明的村级财务规范化建设取得了一定的成效。但是，通过村级财务规范化验收后，有些镇村干部思想上出现松懈，疏于管理，对村级财务规范化长效管理未引起足够重视，导致出现管理制度不够健全、监督职能发挥不到位、民主监督把关还不严等现象。

二、当前村级财务管理存在的主要问题及其原因分析

（一）管理制度不够健全

1.管理制度存在缺位。近年来，新农村建设、美丽乡村建设、农村产权制度改革、农业规模化经营、农村一、二、三产业融合发展等正在深刻地改变着农村的面貌，村级资源、资金、资产也在发生深刻的变化，但是我们的村级财务管理制度并没有应时而变，有些村干部还存在着官本位的思想，权力观、利益观错位，法制观念比较淡薄，现有制度难以适应变化了的农村经济状况。

2.管理体制尚存缺陷。崇明正式撤县设区，意味着崇明将面临着巨大的经济转型。城乡一体化将更加快速地给我们的农村经济生活带来变化，但农村和乡镇管理体制机制并没有完全跟上城镇化的步伐、没有随着形势变化而及时有效地调整，受传统管理模式影响，家长制作风仍积习难改。

（二）监督职能发挥不到位

从理论上讲，会计职能分为核算和监督两个部分。核算是监督的基础，监督是核算的质量保证。但是，目前村级财务的管理主体会计没有充分行使其职能，主要表现为监督不到位。

1.从目前实际情况来看，很多村报账员对自身定位认知不够清楚。“感觉报账员就像是单位的出纳”，一方面缺乏会计专业知识，一方面觉得这项工作并不具有事项型特点，使得报账员只是应付领导的要求。

2.当前青年人在村报账员队伍中已经有一定占比。我们应该清楚认识到，报账员作为村集体和上级各部门的链接点，报账员应更加注重对自身专业素养、职业道德教育上的提升。

（三）民主监督把关不严

村务监督委员会的民主监督制约难到位。我国法律规定村级组织实行村民自治，法律赋予了村民较大的自治权。但在实际工作中，自治条件尚未完全成熟，村民监督委员会没能很好地发挥作用。上级管理依据缺乏与村级自治不能完全实现，极易造成监管真空，权力滥用。村务监督委员会监督效果还不够理想，监督手段和形式还比较单一，存在不会监督、不愿监督、不敢监督、不善监督的现象。具体来说有“三重三轻”：重签章轻审核，对财务报支和村务公开等项目只是按程序签章，但对其内容的规范性和合理性审核不够，发现问题少，否定和拒签的更少；重财务监督轻事务监督，对工程项目建设、“三资”管理、支农惠农政策落实等重要事项的监督不够，存在走过场的情况；重事后监督轻事前、事中监督，对村务决策、管理和决议执行等情况跟踪监督不够，对村民意见建议收集和提交不够，对村“两委”班子决议质疑、制止以及向乡镇反映的很少。当前，对崇明来说，特别是以下三个重点领域，必须加强监督。

1.征地拆迁领域。征地拆迁被视作生产生活资料和财产利益的重要分配和调整，是当前城镇化过程中矛盾最集中的领域之一。一方面，征地拆迁前后环节较多，容易被钻空子。另一方面，由于涉及群众多、情况复杂，易造成操作过程中自由裁量尺度较大，让弄虚作假和暗箱操作有了空间。

2.工程建设领域。2016年7月22日，崇明正式撤县设区之后，相信一定会带来大投资、大开发和大建设，要关注工程建设领域中可能会存在的问题。在美丽乡村建设、文化卫生（生态廊道，自行车道）基础设施建设、村庄环境整治等项目中，防止存在招投标不规范、主要负责人直接操控谋取私利等问题。

3.集体资产管理领域。加强集体资产管理,实现保值增值是党在农村工作的一项重要政策。尤其是在产权制度改革，“村经分离、镇经分离”后，由于将来可能会有利益分配的问题，每个社员越来越关注集体资产管理问题。但由于村干部对集体资产缺乏有效的认知,可能会产生集体资产流失现象严重等情况,致使集体资产管理成为农村工作的热点和难点问题之一。因此，必须严格管理。

三、加强村级财务规范化管理的对策和建议

（一）完善财务制度

1.加强资金管理。村集体经济组织向单位和农户收取现金时手续要完备，使用统一规定的收款凭证；村集体经济组织取得的所有现金均应及时入账；应严格遵守库存现金限额制度；村级组织只可开设一个基本存款账户。

2.健全现金开支审批制度。对手续不完备的开支，不准付款；原则上除零星、小额经济业务用现金报销外，其他经济业务通过银行转账；对不合理的开支，经办人有权向村务监督委员或上级主管部门反映；外来的发票必须要有盖章的合法凭证。

3.规范集体经济组织投资建设重大工程操作。村集体经济组织投资建设重大工程，应当制定工程投资建设项目书；履行“四议两公开”和重大事项流程化管理程序；签订工程建设合同，约定工程建设工期、质量等；需经村民代表投票通过，监督小组人员要全程参与，并及时向村民公开支出情况。

4.规范资产台账管理。村集体经济组织对本级集体资产建立台帐，包括经营性资产和非经营性资产；凡属资产台账建立范围内的都必须建立，不得少建、漏建；资产台账登记的内容、金额做到账表一致、账账一致。

5.加强民主监督。凡与村民群众切身利益密切相关的重大事项，都必须由村民（村民代表）会议民主决策，不能由村委会班子直接决定，更不能由少数人甚至个人决定；已进行集体经济产权制度改革的村，必须建立健全集体经济组织成员（成员代表）大会制度和理事会、监事会、法人治理机构，实行民主决策和民主监督；健全和巩固“三重一大”事项民主决策机制，涉及金额较大、群众关注的集体资产的承包租赁出让、资产核算、项目招投标、工程审计等还可探索引入市场机制，委托第三方专业机构实施。

（二）加强队伍建设

1.强化业务培训。要加大对基层农经人员、乡镇会计委托代理记帐中心人员和村报账员的培训力度，通过开展定期培训、组织参观学习等途径，提高其业务水平、思想觉悟，增强农经人员、财会人员的使命感、责任感，提高其整体素质。

2.稳定财会队伍。要稳定农村集体“三资”管理财会人员队伍，村级财会人员如无违反财经法纪行为应尽量保持稳定，不宜随村干部换届选举而变动。

3.建立考核制度。乡镇经营管理部门要对村级财会人员建立登记备案、培训考核和持证上岗制度。努力培养和造就一支高素质的农村集体“三资”管理队伍。

4.提高工资待遇。村级财会人员应享有稳定的津贴（补贴）和待遇保障，建议可参照享受财政补贴的村干部标准确定，充分调动其工作积极性，保证村级财务管理工作规范、有序开展。

（三）创新管理平台

建立村级财务管理平台，实行三大管理：村级组织基本运转经费管理、村级公共管理服务经费管理、村级集体经济“三资”管理。

1.村级组织基本运转经费管理。确保村级组织基本运转经费部分，县级财政要及时足额到位。各村要将上级补助资金使用情况列入村级财务公开内容，接受村民监督。上级部门要加强村级组织运转补助资金到位情况的管理监督，农业部门在开展村级集体经济审计工作中要加强对补助资金使用情况的审计监督。

2.村级公共管理服务经费管理。为了更好的使村级组织开展公共管理服务，乡镇对村级组织基本运转经费不足部分，根据不同村的情况予以托底保障，村均不低于25万元，确保村级组织正常运转。村级组织规范使用公共管理服务经费，不得出现新增负债，如发现违反管理规定，区里将相应扣减下年度的财政转移支付资金。

3.村级集体经济“三资”管理。加强村级集体资金、资产、资源管理，标的5万元以上集体资产出租、出让进区公共资源交易平台，利用网络化平台进行公开交易，规范操作。积极推进农村集体产权制度改革，建立适应市场经济发展要求的现代企业管理制度，激发农村集体经济活力，不断提高集体经济组织及成员的收益水平。建立农村集体“三资”经营管理激励机制，村集体经济组织应按年度明确经营管理责任人的责任、经营目标和激励措施，报乡镇经营管理部门审核备案后，向成员公开。每年召开本集体经济组织成员大会，听取、审查村集体经济组织经营管理责任人履行职责和完成经营目标情况，并落实激励措施。探索合作经营的发展路径，支持农村集体经济组织依法依规采取承包、租赁、入股、引入战略投资者等方式与其他市场法人主体进行合作经营，开发集体资源，盘活集体资产，发展符合本集体经济组织实际的产业，提高集体经济组织收益。探索政经分离的农村集体经济经营方式，建立以党组织为领导核心、自治组织为辅助、经济组织为支撑的村级治理结构，实现党政分开、政企分开。探索引入理事会（董事会）领导下的职业经理人经营机制，管好资本所有权和收益分配权，提高集体经济经营管理效率。□

（作者单位：上海市崇明区农村经济经营管理指导站）