民事执行检察监督有关问题

肖正磊，最高人民检察院民事行政检察厅执行检察处处长，中国法学会商法学研究会理事，检察学会民事行政检察专业委员会理事，国家检察官学院兼职教官。毕业于西南政法大学，2004年最高人民检察院首批遴选高级检察官之一，曾任黑龙江省人民检察院民行处副处长，最高人民检察院民行厅办公室副主任，行政检察处副处长，案件指导处处长，从事民事行政检察工作20余年，是《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》和《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》等司法解释的主要起草人，参与撰写《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）理解与适用》《监督与司法公正》等书。

人民检察院有权对民事诉讼包括民事执行活动实行法律监督，这是《宪法》和《民事诉讼法》赋予检察机关的法定职责，也是人民检察院民事检察部门的一项主要工作。结合这项工作的历史和现状，下面试对民事执行检察监督工作的有关问题做一梳理。

一、民事执行检察监督的历史沿革

早在1991年，我国《民事诉讼法》即规定：“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督。”根据这一规定，检察机关开始对人民法院的民事审判活动实行监督。但多年的监督实践，主要着力点都是放在对生效裁判的监督上，即通过提出抗诉和再审检察建议的方式，要求法院对确有错误的生效裁判进行再审。二十多年来，检察机关办理了大量民事抗诉案件，取得了较好的监督效果，有效维护了司法公正和权威。随着民事检察监督工作的不断发展，人民检察院的监督是否仅仅局限于对裁判结果的监督，是否有权对民事执行活动同样实行监督，成为越来越受到关注的问题。尤其在中央采取了一系列措施下大力气解决“执行难”的问题后，越来越多的“执行乱”问题暴露出来，大量的执行人员违法犯罪案件发生，要求对执行活动进行法律监督的呼声越来越高。经过理论界和实务界长期争论，这一问题随着2012年《民事诉讼法》的修改最终尘埃落定。2012年修改的《民事诉讼法》第14条规定：“人民检察院有权对民事诉讼实行法律监督”，并进而在第235条规定“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”上述规定在立法上宣告了民事执行检察监督制度的正式确立，开启了人民检察院民事执行监督工作的新篇章。

回顾民事执行检察监督在我国的发展，主要经历了以下几个阶段：

（一）探索阶段（1991年至2011年2月）

1991年《民事诉讼法》颁布实施后，检察机关开始对民事审判活动实施法律监督，但由于对审判活动是否包括执行活动存在不同认识，导致实践中的分歧。在立法不够完善的情况下，全国检察机关依据《宪法》和法律的原则性规定，探索开展执行监督工作，办理了一批执行监督案件。一些检察机关还积极争取地方党委和人大的支持，通过人大决议或者检法两院联合会签文件等形式对执行监督工作进行规范。

在这一阶段，最高人民检察院多次作出规定。2001年10月，最高人民检察院在《关于加强民事行政检察工作若干问题的意见》中提出：“对人民法院……在执行程序中作出的裁定，存在问题且确有必要时，可根据人民检察院组织法和民事诉讼法、行政诉讼法的有关规定，提出检察建议，由人民法院依法处理。”2005年8月，最高人民检察院在《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》中，提出“探索人民检察院对民事执行活动进行监督的方式”。2008年5月，最高人民检察院《全国检察机关贯彻民事诉讼法座谈会纪要》提出：“各级人民检察院要积极探索对民事裁判执行活动的监督，对当事人提出申诉的违法执行裁定、执行决定和执行行为等案件，应当受案审查，采取纠正违法通知、检察建议等方式进行监督。”

2005年之后，中央对检察机关开展执行监督工作也提出了明确要求。中央政法委在2005年《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》中要求，“各级检察机关要加大对人民法院执行工作的监督力度”。2007年，中央政法委《关于完善执行工作机制加强和改进执行工作的意见》提出，“各级检察机关要依法及时查处执行工作中发生的职务犯罪案件，实现对人民法院执行工作的有效监督”。2008年，中央政法委在《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》中要求“明确对民事执行工作实施法律监督的范围和程序”。在当年启动的司法改革中，最高人民检察院被确定为该项改革内容的主办单位。为了贯彻落实司法改革任务，2010年7月，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发了《关于对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为加强法律监督的若干意见（试行）》，对司法工作人员在诉讼活动中的渎职行为实行法律监督作出了具体规定。该意见所称司法工作人员和诉讼活动显然包括执行人员以及民事执行活动。如该意见第3条第9项规定：“司法工作人员在诉讼活动中具有下列情形之一的，可以认定为司法工作人员具有涉嫌渎职的行为，人民检察院应当调查核实：（九）在执行判决、裁定活动中严重不负责任或者滥用职权，不依法采取诉讼保全措施、不履行法定执行职责，或者违法采取诉讼保全措施、强制执行措施，致使当事人或者其他人的合法利益遭受损害的”。

为了更好地推进执行检察监督工作的开展，最高人民检察院于2010年11月在民事行政检察厅设立了执行检察处，负责办理最高人民检察院受理的民事、行政执行监督案件，调查研究执行检察监督工作中的疑难问题以及指导地方各级人民检察院开展执行检察监督工作。

（二）试点阶段（2011年3月至2012年12月）

执行检察监督工作经过长期探索，积累了宝贵的实践经验。在新一轮司法体制和工作机制改革中，按照中央政法委的要求，最高人民法院与最高人民检察院决定开展执行检察监督试点工作。

经充分调研和反复协商，2011年3月，“两高”联合印发了《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》（以下简称《试点通知》），决定在山西等12个省份开展民事执行法律监督的试点工作。“两高”会签文件标志着执行检察监督工作从探索进入了试点阶段。按照“两高”要求，12个试点省份进一步确立了2个省级院、62个市州分院、377个县区院共441个检法“两院”为执行检察监督试点单位。2011年5月，“两高”在北京联合召开了贯彻落实“两高”会签文件精神座谈会，统一认识，提出明确要求，进一步推动了执行检察监督试点工作的开展。2012年6月，最高人民检察院在山东青岛召开了“全国检察机关执行检察工作座谈会”，会议总结了“两高”会签文件的贯彻执行情况，交流了执行检察监督试点工作中的经验，研究并提出了进一步开展执行检察监督工作的思路和方法。试点期间，各试点检察院依照“两高”会签文件规定，积极稳妥开展民事执行监督工作，办理了一批法律效果和社会效果好的执行监督案件，为《民事诉讼法》的修改积累了实践经验。

（三）依法开展工作阶段（2013年1月至今）

2012年8月31日，第十一届全国人大常委会第二十八次会议审议通过了《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉的决定》，在立法上明确规定了执行检察监督的内容，修改后的《民事诉讼法》自2013年1月1日起施行。这标志着从2013年1月1日起，“两高”确立的在部分地区先行试点工作宣告结束，民事执行检察监督工作在全国范围内正式开展。

二、民事执行检察监督的范围和对象

民事执行监督的范围和对象问题，是研究确立民事执行检察监督制度的根本问题。研究这一问题，还是应当依照法律规定，遵循立法本意，才能得出正确的结论。

对人民检察院民事执行检察监督的范围和对象，法律和司法解释规定是明确的。修改后民事诉讼法第235条规定：“人民检察院有权对民事执行活动实行法律监督。”根据这一规定，检察监督的范围和对象就是“民事执行活动”。最高人民检察院制定颁布的《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第102条规定：“人民检察院对人民法院在民事执行活动中违反法律规定的情形实行法律监督。”该司法解释将民事执行检察监督的范围和对象作了进一步明确，那就是“人民法院在民事执行活动中违反法律规定的情形”。对这一问题，“两高”有共同的认识，不存在理解上的分歧。在最近“两高”起草关于民事执行活动法律监督若干问题的规定时，大家一致认为，关于监督范围，法律和司法解释均未作出排除性规定，所有的民事执行活动，都应纳入检察监督的视野。

那么，何为“民事执行活动”在“两高”即将印发的规定中是这样表述的：人民检察院对人民法院执行生效民事判决、裁定、调解书、支付令、仲裁裁决以及公证债权文书等法律文书的活动实行法律监督。可见，民事执行活动一般就是指法院执行各类生效法律文书的活动，具体又包括采取的各种执行实施措施和对执行异议、复议、申诉等事项进行的执行审查活动。

有人提出，对执行检察监督的范围和对象应当进行限定，其理由：其一是2011年3月的“两高”试点通知曾经对监督范围进行限定；其二是检察机关的人力精力都是有限的，不应进行全面监督。应当说，这种认识是绝对错误的，其理由也完全站不住脚。虽然2011年“两高”试点通知确实仅仅规定了监督范围局限于“五种情形”，但必须看到，该规定是在试点期间对试点检察院和法院的限定，是在法律没有明确规定的前提下，特殊时期采取的一种特殊规定。当前，已经到了修改后《民事诉讼法》全面实施的新时期，依照法律规定，执行检察监督在全国已经普遍开展，如果仍然拘泥于试点的相关规定，那无疑是“开倒车”，也是与法相悖的。至于检察机关的人员、能力是否足以保障全面开展监督工作，那是另外一个层面的问题。法律赋予了检察机关对民事执行活动的监督职能，那检察机关就应责无旁贷，义无反顾地履行好这一职能，并且应当尽快加强人员配备，提高监督能力，以适应工作需要。否则，就是失职。

在理解把握监督范围和对象时，要注意以下两个问题：

一是检察监督是对公权力的监督。无论是民事审判还是民事执行，司法机关的公权力和当事人的私权力都是并存的。在整个民事诉讼活动中，在不违反法律强制性规定、不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益时，是允许当事人进行私权处分的，检察监督也应尊重当事人的处分权。在民事执行检察监督中，检察权监督的对象主要就是人民法院的执行权。至于执行程序中当事人的行为以及其他有关单位和个人妨害执行活动的行为，在性质上不属于人民法院行使执行权的范畴，因此，人民检察院不宜对上述人员和行为直接进行监督。如发现执行当事人或者其他有关单位和个人在执行程序中存在违法行为，而人民法院怠于对其依法处理的，人民检察院应当督促人民法院依照《民事诉讼法》的相关规定对该违法行为予以制裁。当然，对于国家机关等特殊主体不依法履行执行义务或协助执行义务的，为支持人民法院解决“执行难”问题，检察机关可以提出检察建议。

二是检察监督侧重对违法行为的监督。在民事执行活动中，由于法律和司法解释缺失，人民法院享有一定的裁量空间。对于执行行为不尽合理、但缺少相应明确的法律规定的，检察机关不宜开展监督。

三、民事执行检察监督的方式和程序

民事执行检察监督的方式和程序，涉及到具体监督案件的办理，具体而言，包括案件入口如何把握，出口如何审批，以何种方式结案等等，所以也是研究确立民事执行检察监督需要明确的重要问题。

关于监督方式，民事诉讼法和《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》均明确规定人民检察院的监督方式主要是抗诉和检察建议两种。具体到民事执行检察监督，主要的监督方式就是检察建议。

那么，为什么要把检察建议规定为执行监督的方式？主要有以下考虑：第一，检察建议是一种法定监督方式。《民事诉讼法》第208条专门规定了检察建议。“两高”的司法解释均进一步细化规定了检察建议这一监督方式。第二，有广泛的司法实践基础。长期以来，在执行检察监督的探索和试点期间，检察建议一直是一种被广泛应用的监督方式，检察机关运用检察建议监督了一大批执行违法案件。第三，被人民法院所认同。在“两高”《试点通知》中明确规定了检察建议及其效力。

抗诉能否作为执行监督的方式？可以，但目前只局限于特定的几类情形，主要包括当事人异议之诉、案外人异议之诉、财产分配之诉等。应该看到，抗诉启动的基础是诉讼，有诉讼的存在，才有抗诉的可能。抗诉的法定效力或后果是启动再审，纠正原错误裁判。执行程序中虽然也有大量裁决或审查行为，但一般的执行裁定、决定、通知等，不适用普通的审判程序，纠正的方式也不是进入再审。因此，对这些执行审查行为，目前尚难以通过抗诉这种方式进行监督。但对于当事人异议之诉、案外人异议之诉、财产分配之诉等几类诉讼，虽然是因执行活动引起，但最终是通过审判程序解决，这几类诉讼属涉执行的诉讼，可以抗诉。未来如果人民法院在民事执行中实现“审执分离”，将涉执行的审查裁决活动统一划归到执行裁决部门去实施，检察机关对该类执行活动将涉及到抗诉方式的运用。

纠正违法通知书和更换办案人建议等监督方式能否使用？这些监督方式是“两高三部”文件规定的，在《民事诉讼法》中没有规定，因此也没有在《监督规则》中规定。但在特定情形下可以使用。在司改文件和法律规定没有冲突的情况下，如违法情形不能或不宜通过检察建议进行监督，但符合“两高三部”文件规定的情形，可以使用其他监督方式。

在理解把握监督方式时，要注意以下两个问题：

一是慎用暂缓执行建议。关于暂缓执行，民事诉讼法有明确规定，最高人民法院也有司法解释，均限定了严格的适用条件。对于检察机关发出的暂缓执行检察建议，2000年6月30日最高人民法院审判委员会第1121次会议通过了一个批复，即《最高人民法院关于如何处理人民检察院提出的暂缓执行建议问题的批复》（法释〔2000〕16号），内容是：“广东省高级人民法院：你院粤高法民〔1998〕186号《关于检察机关对法院生效民事判决建议暂缓执行是否采纳的请示》收悉。经研究，答复如下：根据《中华人民共和国民事诉讼法》的规定，人民检察院对人民法院生效民事判决提出暂缓执行的建议没有法律依据。”司法实践中，一些检察机关试图提出暂缓执行建议的情形，往往不是法院执行环节出了什么差错，而是原生效裁判可能存在问题，检察机关为了确保监督效果，避免抗诉再审后可能遇到的执行回转困难。对于这种情况，建议检察机关通过提高办案效率、向法院通报情况等方式解决，由法院按照法律和司法解释规定研究确定是否暂缓执行，而不宜由检察机关直接提出暂缓执行的建议。

二是避免所谓现场监督。1990年9月3日“两高”在《关于开展民事经济行政诉讼法律监督试点工作的通知》中规定：“应人民法院邀请或当事人请求，派员参加对判决、裁定的强制执行，发现问题，向人民法院提出。”该规定有其特殊的历史背景，现在的法律规定和工作情况已经发生巨大变化，不宜再采用现场监督的方式开展工作。检察机关介入到执行活动的现场，1.身份不明，当事人很难区分检法两院的职能差别；2.情况复杂，由于检察机关对执行情况了解甚少，对于一些突发情形很难掌控；3.是效果不佳，难以真正发现和解决问题，往往流于形式。

关于监督程序，主要是受理程序和审批程序。在案件受理环节，要注意把握两个原则：其一是以当事人申请为原则，以依职权启动为例外；其二是对于当事人申请的案件，以先行提出异议、复议和诉讼为原则，以不经异议、复议和诉讼为例外。按照法律规定，检察机关发现民事执行活动违法的，即可提出监督意见。但是，鉴于民事执行活动主要涉及的是当事人各方的权益，一般不涉及国家和社会公共利益，所以检察监督原则上通过当事人申请来启动程序。只有以下四种情形，可以直接依职权启动监督程序：（1）损害国家利益或者社会公共利益的；（2）执行人员在执行该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等违法行为的；（3）造成重大社会影响的；（4）需要跟进监督的。在受理当事人申请时，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》第33条规定“法律规定可以提出异议、申请复议或者提起诉讼，当事人没有提出异议、申请复议或者提起诉讼的”，检察机关不予受理，除非有正当理由。在即将会签的“两高”联合规定中，再次重申了这一规定。

在检察监督案件审批环节，《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》规定了严格的程序，要求检察建议“应当经检察委员会决定”。之所以作出这样的规定，主要是考虑严把案件质量关，规范执行检察监督工作。但在这一制度运行近3年后发现，对所有执行监督案件要求一律提交检察委员会研究，既影响了监督效率和效果，也与司法责任制改革要求不相适应，一定程度上限制和阻碍了工作的发展。为此，经与最高人民法院有关部门反复协商，“两高”在即将会签的文件中规定：“人民检察院向人民法院提出民事执行监督检察建议，应当经检察长批准或者检察委员会决定。”