集体土地征收补偿制度的完善建议

詹瑞明

摘 要： 现行的集体土地征收补偿制度存在着诸多不完善的地方，主要表现在规划制度、基本农田保护制度、土地经营权制度、土地补偿制度、土地权能、土地的有偿使用制度方面，结合我市的土地征收补偿情况，分析存在的问题，提出解决的思路。

关键词： 集体土地 征收 补偿 制度规定

中图分类号：D922 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2016）09-0372-02

集体土地和国有土地是我国社会主义土地公有制的两种表现形式，从土地性质上说二者的法律地位和土地权能应该是平等的，但实际上集体土地的权能严重缺失，农民享有的集体土地权能绝大部分被剥夺，集体土地的使用权用途很狭窄，被征用土地补偿农民所获得仅仅是土地的基本价值，土地的增值收益都被政府获取。

进入21世纪，我国的城镇化建设进入了一个高速发展的阶段，各地的征地数量和面积都在急剧增长，集体土地越来越多的被征用，2015年7月宣城市区启动历年来力度最大的一次征迁拆违攻坚战，未来一年里将完成50个项目土地房屋征收任务，征地面积达到50万平米。[1]各地为适应这种形势，自行制定了相关的征收补偿办法，大多依据的是土地的自然属性，集体土地的经济属性和市场属性未能体现，很不合理。2011年出台的《国有土地上房屋征收与补偿条例》适用于国有土地范围，而集体土地上房屋征收与补偿制度仍处于立法空白阶段，农村集体土地的征收和补偿成为了社会的焦点，成为不和谐因素的源头。

一、我国集体土地的法律地位和使用权能

1.法律地位

《中华人民共和国土地管理法》（以下简称<土地管理法>）第二条规定：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使；第八条规定：城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。第十条规定：农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。[2]因此集体土地可以分为村民小组集体土地、村农民集体土地、乡（镇）农民集体土地，集体土地从本质上说是共同拥有辖区内土地的农民共同所有。

2.使用权能

《土地管理法》第四十三条规定：兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地。[3]也就是说农村本村村民的宅基地、乡（镇）村集体企业、公益事业用地，可以使用集体土地，其他用途的用地则不可能。由此看来我国集体土地的使用权范围非常狭窄。

二、我国集体土地征迁补偿制度的规定

1.规划制度

《土地管理法》第十七、十八条规定：各级人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、国土整治和资源环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求，组织编制土地利用总体规划。下级土地利用总体规划应当依据上一级土地利用总体规划编制。[4]目前，我国土地利用总体规划分为五级规划：即国家级、省级、地（市）级、县（区）级、乡（镇）级，其中国家级、省级规划属于宏观规划，县乡级规划属于微观规划。规划的本质是落实最严格的耕地保护制度和土地用途管制制度，土地利用规划是科学、合理利用土地的基础和依据，是土地利用和土地管理的“龙头”。

2.基本农田保护制度

基本农田是指根据一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。基本农田保护实行全面规划、合理利用、用养结合、严格保护的方针。[5]保护基本农田是贯彻“十分珍惜，合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策而采取的一项特殊措施，对于确保一个时期内一定的耕地面积和质量，促进农业生产和社会经济的全面、协调和可持续发展具有重要意义。2013年底公布的第二次全国土地调查结果，全国耕地面积共20.3亿亩，但实有耕地还是那么多，必须继续实行最严格的耕地保护制度。

3.建设用地的报批制度

建设用地的报批主要是指农用地转为建设用地的审批制度，是将土地利用现状调查确定的农用地按照土地利用总体规划和年度用地计划，经批准后，将现有的农业用地转为建设用地。此程序需经过“两公告一登记”，“两公告”是指征收土地所在地的市、县政府土地资源管理部门在征收土地所在地的乡、村组先后发布征收土地方案公告和补偿安置方案公告；公告要告知被征地农村集体经济组织和农户，批准征地的用途、位置、补偿标准、安置途径，同时要告知被征地的农村集体经济组织和农户，对拟征收土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利。“一登记”是指被征收土地的所有权人、使用权人在征收土地公告规定的期限内，持土地权属证书到指定的国土资源管理部门办理征地补偿登记。[6]

4.集体土地征收补偿制度

《土地管理法》第四十七条的规定：征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征地前被征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。[7]

三、现有的集体土地征收补偿制度存在的问题

1.规划制度存在的问题

我国现有的五级规划制度，乡镇级土地利用总体规划在实际编制中由于考虑到自己的实际利益，都存在集镇、村庄特别是中心村建设规模过大，乡镇开发区（集中区）占地较多，不利于土地的节约和集约利用。

2.基本农田保护制度存在的问题

虽然基本农田保护制度比较健全，但是接地气不够，没有将基本农田保护落实到广大农户，没有将基本农田保护与广大农户的责权利挂钩，产业结构调整也对基本农田保护产生了一点的影响。

3.农村土地经营制度的不足

一些地区认为搞清如何界定农村集体土地产权，到底是村民小组还是村委会仍存争议；农民的承包经营权经常在调整土地、征地、反租倒包以及违背意愿的流转中受到侵害；农村土地市场发育滞后，承包经营权流转程序不规范；虽然农民土地确权登记各地已经结束，农民承包的土地发生流转的往往存在合同变更不及时、档案管理不规范等问题，在一定程度上影响了农村土地承包制度的稳定。这是土地承包制度建设不完善的一个集中表现，使农民在遇到纠纷时缺少法律依据来维护自己的权益。

4.农村集体土地补偿制度的不足

《土地管理法》规定，集体土地的补偿是按照统一年产值的倍数来计算补偿金额，有其局限性。随着土地利用方式的多元化，土地的区位、交通、营销模式、管理等生产要素越来越重要，单纯以年产值衡量土地的价值已经过时，必须引入市场机制作为评价来确定集体土地的综合地价。另一方面征地补偿的范围小、标准低，补偿范围一般限于土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费、地上附着物补偿费等。这样的补偿范围远远弥补不了农民失去土地的损失。根据我国土地管理法第四十七条规定，每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。这样的补偿标准很难弥补农民的损失，很多还降低了原来的生活标准。再就业安置上由于安置补助费过低，用人单位大多不愿接受。

5.集体土地权能缺失

从现有的集体土地征收补偿制度分析来看，广大农民集体享有的土地所有权能被完全剥夺，从补偿标准和安置方式来看，农民获得的仅仅是土地的最基本价值，而由基本价值衍生出的土地增值收益完全被政府拿走，通过征收报批途径将集体土地转变为国有土地，垄断土地一级市场，通过划拨或“招拍挂”的方式将土地收益揽入到地方财政，使的地方政府以地生财的观念进一步合法化，地方政府城市不断扩张，摊大饼式的发展。

6.集体土地有偿使用制度不合理

我国对集体土地的使用限制性规定非常多，土地用途只限于农民宅基地使用权，乡村私营、个人等集体用地使用权、乡村集体公益事业、基础设施等，经营性用地，集体土地几乎不享有，与国有土地使用权范围无论是内涵还是外延都大相径庭，法律地位完全不平等。现有的集体土地征收补偿制度完全是一种计划经济的产物，体现不了市场应有的价值。集体土地补偿费用虽然一些地区尝试区片综合地价补偿，但多数地区仍沿续征地统一年产值倍数法，完全忽略了集体土地所处地段区位的重要条件。

四、集体土地征收补偿制度改革的思路

1.改革现行的规划制度

将我国的土地利用总体规划的五级规划变为四级规划，取消乡镇级土地利用总体规划，强化县（区）级规划，严格控制各类工业开发区或集中区数量和规模，对现有的开发区或集中区进行用地合理性评价，确定去留。对纳入城市规划区内的各类集体土地，必须符合城市土地利用总体规划和城市建设规划，对纳入乡（镇）村建设范围内的各类集体建设用地，必须符合乡镇土地利用总体规划和乡村建设规划，编制中心村规划和美好乡村规划也必须符合该规划，对集镇、中心村的建设规模做出合理安排，抑制村集体的开发冲动和盲目建设。

2.完善基本农田保护制度

划定基本农田永久保护区，将基本农田保护的主体确定为农户，将保护地块落实到人，设立基本农田保护基金，基本农田的保护与农户的责权利相挂钩，对基本农田保护较好的农户进行合理补偿或奖励。充分考虑产业结构调整对农田的要求，作出合理的安排使用，将农田逐步流转到种田大户手中，提高农业生产的效率。

3.对农村土地承包经营权确权发证的完善与利用

清理农村土地承包档案，以二轮土地承包为基础，查清农户承包土地面积、地块、空间位置等，多数地方已经完成，要将确权登记颁证与深化农村改革相结合，与推进适度规模经营相结合，统筹安排，协调推进；健全农村土地承包经营权登记簿，实现承包面积、承包合同、经营权登记簿、经营权证书“四相符”，依法赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权；建立农村承包经营权登记颁证管理系统，将登记信息录入计算机，实现土地承包经营权管理的规范化和信息化，对承包经营权的变更、注销登记管理，及时对土地承包经营权证书进行完善。

4.改变现有农村集体土地补偿制度

集体土地征收补偿安置由本集体经济组织负责落实，并承担规划确定的各类基础设施和公益事业的建设任务，主动接受监督，以市场化评估方式确定，同时参考国有土地上房屋征收与补偿标准。在产权调换和货币化补偿过程中，村民也可根据自愿的原则将补偿金额作为资本金以投资入股的方式参与经营。引入市场机制将征地统一年产值补偿标准改为区片综合地价（类似于国有土地基准地价），此地价依据《农用地分等定级成果》来确定，改变只注重货币补偿一种形式安置为多种安置方式，合理的利用好农业生产安置、再就业安置、留地安置、入股安置、社会保障安置等安置方式，切实保障农民的权益。

5.赋予集体土地与国有土地相同的物权权能

施行集体土地经营性用地（含工业用地）有偿有限期使用，对辖区内符合规划并报省级以上政府批准农转用的集体建设用地，同样采用“招拍挂”出让方式进行供地，出让的最高年限根据不同用途参照国有土地出让年限执行。对纳入城市规划区内的各类集体土地，必须符合城市土地利用总体规划和城市建设规划，对纳入乡（镇）、村建设范围内的各类集体建设用地，要符合乡（镇）土地利用总体规划和乡村建设规划，中心村和美好乡村建设同样要符合规划。建立城乡统一的土地使用权交易市场，建立不动产统一登记信息基础平台，对集体建设用地使用权纳入不动产统一登记。完善集体建设用地使用权的转让、评估、抵押、收储、租赁、作价入股等相关制度，形成完善的符合我国国情的国有、集体两架马车并驾齐驱的土地管理制度。对各地已出台的各项征迁制度进行认真梳理，在调查研究的基础上，充分论证，广泛征求意见，切实保护农民利益，尽快出台《集体土地征收与补偿条例》，完善集体土地物权法律制度。

参考文献

[1]http：//xcxc.gov.cn/Article/xxxc/ztxc/201507/20150731175258.html.

[2][3][4][7]根据2004年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议 修改《中华人民共和国土地管理法》

[5]1999年1月1日起施行《中华人民共和国基本农田保护条例》.

[6]王瑞生等，国土资源管理[M]，中国大地出版社，2006.