深化城市管理体制改革 提升城市管理水平

李雪梅

中图分类号：S669.3 文献标识码：A 文章编号：1003-9082（2016）09-0359-01

现代化城市文明的核心内涵在于城市管理，正所谓“现代化城市不仅是建起来的，而且更是管出来的”。当前，我国已进入以城市型社会为主体的新的城市时代，城市管理的重要性日益凸显。但原有的城市管理体制和运行机制已经不适应城市现代化的需要，面临着管理体制不顺、职责边界不清、服务意识不强、管理方式粗放、法律依据不协调、执法行为不规范等突出问题。这些问题迫切需要我们对城市管理体制机制和运行模式进行理论和实践的探索、改革。正是源于这一理念，济宁市在中央和省市有关精神的指导下，深化城市管理体制改革，积极探索适合本地的城市管理模式，构建了管理、执法、服务“三位一体”的大城管格局，实现了济宁城市管理工作的科学发展和跨越发展，为济宁市“决胜十三五”提供坚强的支撑。

一、“大城管”概念的提出及构建大城管格局重要性

1.“大城管”概念的提出

“大城管”概念是由住房和城乡建设部2009年立项的《中国城市管理体制及其运行机制研究》课题组提出的，是指成立综合、高位的城市管理机构，即城市管理委员会，由市长任“一把手”，统筹各职能部门，形成管理权与执法权有机统一的大部制管理新格局。课题组希望以全国市、县政府机构改革为契机，整合城市管理系统各职能部门，推行“大城管”模式。2014年山东省出台的《关于市县政府职能转变和机构改革的意见》也明确提出要“健全城市管理、执法、服务三位一体大城管体制”，这就为山东省的城市管理体制改革指明了具体方向。

2.当前构建大城管格局的重要性

2.1国家顶层设计的统一要求。理顺城市管理体制是中央依据我国社会经济发展情况做出的一项重大决策。党的十八届三中全会，第一次将城市管理工作上升到国家发展战略层面，要求“理顺城管执法体制，提高执法和服务水平”。党十八届四中、五中全会也都对城市管理工作提出了明确的要求。济宁市城市管理体制改革符合中央和省委省政府关于理顺城市管理体制、构建大城管格局的要求，是我市推进城市管理工作科学发展跨越发展的必然选择。

2.2是外地先进地区城市管理工作的成功经验。城市管理在促进经济社会发展和社会治理中发挥着十分重要而且不可替代的作用。广州、上海、深圳、杭州、北京等先进地区城市均实行大城管格局，城市管理工作取得了显著成效。大城管格局有三个显著特点：首先强化了城市管理的权威性。其次强化了城市管理的专业性。第三强化了城市管理的协调性。外地先进的城市管理工作经验为我市城市管理工作提供了很好的参考，值得我们认真学习和借鉴。

2.3实现济宁市城市管理科学发展跨越发展的现实需要。在原有体制下，一方面，市、区之间，城市管理职能部门之间存在职责不清、权责不明等问题，造成城市管理资源整合不够、基层管理力量薄弱、形不成工作合力；另一方面，严重存在“重建轻管”的问题，市政、园林、环卫以及水、气、电、热等成为建设的附属，造成城市管理和服务严重滞后。大城管格局后理顺了规划、建设和管理的关系，理清了市级和区级的城市管理责任，有效地解决“重建轻管”、职责不清、“管理、执法、服务”脱节的问题。

二、济宁城管体制改革的探索及大城管格局运行现状

1.济宁市城市管理体制改革的探索历程

第一次：2002年济宁市被国务院法制办和省政府批准为开展城市管理领域相对集中行政处罚权试点单位，2003年被中编办和省政府批准为综合行政执法试点单位。2003年7月，济宁市成立济宁市综合行政执法局，按照“一支队伍、双重管理、条块结合、市区联动”的要求，建立起以市为主的一级执法主体模式。

第二次：2009年12月政府机构改革，对城市管理实行重心下移、属地管理，组建济宁市城市管理综合执法局，各执法分局实行双重管理，同时济宁市成立城市管理委员会，城管委办公室设在市执法局。这次改革改变了过去主要依靠市级管理城市的局面，初步形成了“两级政府、三级管理、四级网络”的城市管理格局，但由于多方面的原因，这次改革政策最终没有执行到位。

第三次：2012年12月市政府下发了关于城市建设管理体制调整的意见，确定市城市管理综合执法队伍实行“一级主体、双重管理”的模式，下设市中区、任城区、高新区、北湖新区四个执法分局和城市规划监察支队、执法督察队。这种模式行政管理权与执法权分离，只有城市管理行政执法权，没有或基本没有城市管理权，工作协调成本较大。

第四次：根据2014年11月28日市政府下发的《关于济宁市人民政府职能转变和机构改革的实施意见》，2015年9月城管执法局更名为城市管理局，将市政、园林、环卫三个单位从市住房和城乡建设局整建制划转至城市管理局，从而启动了大城管模式。

2.大城管格局的运行现状

2.1实行“建管分离”。将市政、园林、环卫、执法等涉及城市管理的职责有效整合后，进一步明确了规划、建设、管理部门之间的职责划分，有效解决了“重建轻管”、职责不清的问题。改革后的市城市管理局设6个副县级单位，在工作职能上主要承担市政、园林、市政管理、工商行政管理、规划监察等方面的城管执法职责；负责加强对城市环境综合整治工作的统筹协调，构筑管理、执法、服务“三位一体”的城市管理格局。具体承担13项工作职责和16项行政许可职能，确定行政权力清单事项89项。在区域划分上，主要承担10条道路、7个大型绿地广场、5座大型桥梁和6个防汛强排泵站等区域的城市管理和城管执法工作，市直管区域外的市容环境卫生、城市绿化、市政管理、工商行政管理等方面法律、法规、规章规定的相关监督检查和行政处罚职责移交各区承担，市直管区域外未经市城乡规划部门审批核发建设工程规划许可证建设项目的城市规划管理方面法律、法规、规章规定的相关监督检查和行政处罚职责移交各区承担。

2.2下放管理权和执法权。根据“中心下移、属地管理”的要求，将管理权和执法权下放到各区、街道、社区，任城区组建成立了城市管理局和综合执法局，各街道分别成立了执法大队，进一步强化了区级和街道的城市管理责任，夯实了城市管理的基层基础工作。

2.3成立城市管理委员会。该委员会办公室设在市城市管理局，由市长任主任，14个县市区和31个城市管理职能部门均是其成员单位，主要负责制定城市管理总体规划和远期目标、近期目标，统筹协调处理城市管理重要事项，组织开展城市管理综合性考核工作。

3.实现了工作方式的转变

3.1用市场化管理城市。市城市管理局在运营方式上引入市场化机制，市政管养、绿化养护、环卫保洁和小广告治理等逐步建立市场化运作机制，全面提高城市管理工作的质量和效率。

3.2用数字化管理城市。济宁市建立了数字化城市管理平台，将为城市管理工作带来现代化的管理手段。

3.3用属地化管理城市。根据属地管理、重心下移的要求，明确各区、街道、社区城市管理工作职责任务，将主城区办事处、社区纳入考核，发挥属地管理优势，加大资金投入，夯实工作基础，确保城市管理工作“有机构干事、有人管事、有钱办事”。

3.4用社会化管理城市。加强新闻宣传工作，争取市民群众对城市管理工作的理解、信任和支持。健全公众参与机制，开展百姓城管活动，激发广大市民自觉维护城市环境的主人翁意识，努力形成全社会共同参与城市管理工作的良好氛围和格局。

三、当前工作中存在的主要问题及对策建议

1.存在的主要问题

1.1体制不顺。济宁市城市管理局历经四次的沿革，都是在借鉴其他地区经验的基础上进行的，国家和省级层面均缺乏专门的城市管理主管部门，对各市、县城市管理工作缺乏必要的督促和指导。因为没有行业主管部门提供足够的制度支持和体制支持，济宁市城市管理的大城管格局只能在改革中探索，直接影响了城市管理的效能。

1.2济宁市相关的法律法规不健全。就目前来说，我国的城市管理综合执法尚处于“借法执法”的状态，至今为止没有一部全国性的《城市管理法》或者行政法规，各地不同程度地存在城市管理法规体系不健全、不完善的问题。济宁市也没有一部相关的法规来规范城市管理工作。这就在一定程度上导致了立案不规范，违规调查取证、执行不当等现象的发生，直接影响了城管队员的办案质量，损害了城管执法队伍文明执法的形象。

1.3市城市管理委员会及其办公室的作用没有得到充分发挥，数字化城市管理平台还未正式启动，大城管运行机制还不健全。

1.4“党委领导、政府主抓、部门监管、属地管理、业主负责”的城市管理领导体制和“两级政府、三级管理、四级网络、多方联动、齐抓共管”的工作机制还没有建立完善。镇（办）、社区管理力量急需尽快加强，管理执法水平亟待进一步提高。

2.对策建议

2.1制定济宁市城市管理法规。2015年8月济宁市获得市级立法权后，济宁市委、市人大、市政府已确定首先立的第一部法规就是城市管理方面的法规。这部法规的出台，将确立城市管理在依法治市工作中的地位和作用，也标志着我市城市管理步入法制轨道，城市管理有了重要的法制保障。当前济宁市人大应尽快出台有关城市管理工作的相关法规以规范城市管理工作。

2.2加强高位协调，充分发挥好城管委作用。城市管理工作千头万绪，牵扯到很多部门，必须切实发挥好市城管委办公室统揽全局、协调各方的作用，加强市区之间、市相关部门之间的沟通协调，凝聚城市管理齐抓共管合力，构建起“两级政府、三级管理、四级网络、多方联动、齐抓共管”的管理格局。

2.3加强队伍建设，提高城市管理队伍整体战斗力。城市管理的水平如何，很大程度上去决定于城市管理队伍的水平和素质。因此要通过多种途径对城市管理队伍进行建设，增强队伍的凝聚力和战斗力，努力造就一支依法行政、和谐高效、文明执法、执法为民的高素质队伍。

2.4加强督导考核，将各项工作任务落到实处。城市管理系统是管理社会事务最多、任务最重、人员最多的系统，也是全社会最关注的系统。加大城市管理工作在国民经济考核中的权重，用考核和评估引导城市管理工作，引入第三方机构和专家队伍，推进专业化考核评估，提高城市管理精细化工作水平。