农作物种子登记备案制度规定及其应用——对宜城市农业局“丽星F1”西瓜种子案的剖析

， (长江大学法学院， 湖北 荆州 434023)

·学法与实践·

农作物种子登记备案制度规定及其应用
——对宜城市农业局“丽星F1”西瓜种子案的剖析

吴忠奇，徐前权
(长江大学法学院， 湖北 荆州 434023)

2016年1月1日实施的新《中华人民共和国种子法》(以下简称新《种子法》)规定部分非主要农作物实行品种登记制度，在执法实践中，应当如何正确理解和运用这一制度呢？通过对真实案例的剖析，分析农作物品种登记制度的宗旨，阐释行政机关“法无授权不可为”、公民和组织“法无禁止皆可为”的具体运用，以及在市场销售中行政相对人的确定。

品种登记； 登记品种认定； 行政相对人

1 案情介绍

2016年1月28日，宜城市农业局在农资市场专项检查中，发现宜城市京忠路某农资店销售的河南某农业科技有限公司生产销售的1件60盒“丽星F1”西瓜种子无审定编号、无登记号，经查此批种子系该农资店于2015年10月22日通过汇款方式，向河南某农业科技有限公司购买，该农资店有河南某农业科技有限公司授权委托书。该批种子以32元/盒进货，以50元/盒销售，截至宜城市农业局查处时，60盒“丽星F1”西瓜种均存放于仓库。

宜城市农业局认为，河南某农业科技有限公司违反了我国新《种子法》第二十三条第三款，“应当登记的农作物品种未经登记的，不得发布广告、推广，不得以登记品种的名义销售”。该案中，“丽星F1”西瓜种子2015年由河南销售到湖北宜城市，即便按照2013年6月29日修订的《种子法》(以下简称旧《种子法》)第十七条规定也应当审定。其销售的西瓜种子既未审定也未登记，所以其经营行为违法。同时也意味着依照旧《种子法》规定“丽星F1”西瓜种子应当审定，依照新《种子法》规定其不是应当审定的种子品种，而应登记却未登记，因而不能进行推广、销售。

据此，2016年3月9日，宜城市农业局作出了宜农(种子)告(2016)1号《行政处罚事先告知书》，对其违法事实、所违反的法律条款、拟作出处罚的内容以及其所拥有的救济权利进行了告知。河南某农业科技有限公司于2016年3月15日申请听证，宜城市农业局2016年4月8日举行听证，于4月19日依据新《种子法》第七十八条第一款第四项规定，“对应当登记未经登记的农作物品种进行推广，或者以登记品种的名义进行销售的，由县级以上人民政府农业、林业主管部门责令停止违法行为，没收违法所得和种子，并处二万元以上二十万元以下罚款”。依法对河南某农业科技有限公司作出宜农(种子)罚(2016)2号行政处罚决定书，处罚决定为：1) 没收“丽星F1”西瓜种60盒；2) 没收违法所得1 920元；3) 并处罚款80 000元的处罚。河南某农业科技有限公司不服处罚决定，于2016年8月1日向宜城市人民法院提起行政诉讼，请求撤销宜农(种子)罚(2016)2号行政处罚决定。宜城市人民法院于2016年11月29日公开开庭审理了该案，现已审理终结[1]。

2 值得思考的几个问题

1) 农作物品种是否必须登记备案，应当如何确定； 2) 在农作物种子销售市场上，行政处罚相对人应当如何确定； 3) 在缺乏法律法规明确规定的情况下，行政机关能否对行政相对人课以义务。

3 法理分析

3.1 关于登记备案农作物品种的确定

新《种子法》第二十二条第一款规定，“国家对部分非主要农作物实行品种登记制度。列入非主要农作物登记目录的品种在推广前应当登记”。2017年5月1日开始实施的《非主要农作物品种登记办法》(以下简称《登记办法》)第三条规定，“本办法所称非主要农作物，是指稻、小麦、玉米、棉花、大豆五种主要农作物以外的其他农作物”。这两条规定明确说明，只有除稻、小麦、玉米、棉花、大豆五种主要农作物以外的非主要农作物需要登记备案，并且不是所有的非主要农作物需要登记，而是只有“部分”需要登记备案。法律规定主要农作物实行品种审定制度，以往对非主要农作物品种既不需要审定也不需要登记，出现非主要农作物种子市场混乱、执法无依据的尴尬局面[2]。新《种子法》开始对部分主要农作物实行品种登记制度，避免了“不管时全都不管，要管时全都管”的窘境[3]，国家对于非主要农作物种子采取“先管部分”的谨慎探索性做法是科学合理的，是值得肯定的。

新《种子法》第二十二条第二款规定，“实行品种登记的农作物范围应当严格控制，并根据保护生物多样性、保证消费安全和用种安全的原则确定。登记目录由国务院农业主管部门制定和调整”。结合第一款可知，被列入登记目录的非主要农作物品种需要登记，而登记目录只有国务院农业主管部门有权限制定和调整，为唯一的登记目录制定和调整主体。《登记办法》第六条第一款规定，“省级人民政府农业主管部门负责品种登记的具体实施和监督管理，受理品种登记申请，对申请者提交的申请文件进行书面审查”。对省级人民政府农业主管部门在农作物品种登记中的定位是负责具体实施和监督，没有赋予其对登记目录进行地方特色的调整权限，严格限定了省级农业行政部门非主要农作物品种登记事项的权责。2017年3月国务院农业主管部门公布了第一批非主要农作物品种名称，共有21种，而至于后期需要登记的非主要农作物品种是否会增加同样取决于国务院农业主管部门。行政相对人对登记农作物品种即使有异议的，这种抽象行政行为也不在行政诉讼的范围。

本案中，宜城市农业局认定“丽星F1”西瓜种子为应当登记的品种，而行政处罚作出之时，国务院农业主管部门尚未制定非主要农作物登记目录，按照新《种子法》规定该西瓜种子品种非主要农作物，但其是否为需要登记的非主要农作物，尚无法确定。因此，“丽星F1”西瓜种子未经登记的销售行为，属于法无禁止的行为。众所周知，对于种子生产经营企业而言，法无禁止即可为。因此，宜城市农业局认定“丽星F1”西瓜种子为应当登记品种缺乏法律依据，最终作出的行政处罚缺乏足够的证据。

农作物品种是否应当登记，只能根据国务院农业主管部门公布的登记目录来确定。没有列入登记目录的农作物品种即为无须登记的品种，任何农业行政执法主体不得强制要求登记，否则即是“行政乱作为”，执法行为违法，既侵害了公民的合法权益，又损害了行政机关执法形象，与我国正在推行的依法治国战略不符。

3.2 关于农作物种子市场上行政相对人如何确定的问题

在查处农作物种子违法中，确定行政处罚相对人至关重要，这也是执法机关经常遇到的一个难题。那么面对种子市场上的情况，既可能是销售人自己的行为，也可能是受种子生产商委托销售的行为，还可能是种子生产商直接的销售行为[4]。以下分3种情况来分析讨论。

1) 采取直销形式销售，种子生产商直接在市场上设点，安排销售人员将种子销售给农户(最终消费者)[5]。在这种销售形式中，发生违法行为，执法主体作出行政处罚，种子生产商为行政处罚相对人。销售人员为种子生产商的员工，属于企业内部人员，其销售行为为企业行为。确立是否为企业行为，关键看销售以谁的名义进行，销售种子的款项是否交付给企业。

2) 采取代销形式销售，种子生产商与种子销售商签订委托代理协议，授予种子销售商以“销售种子的代理权”，在代理权限内种子销售商代理种子生产商向农户(最终消费者)销售种子。其中种子生产商与种子销售商是委托代理关系。《中华人民共和国民法总则》第一百六十二条规定，“代理人在代理权限内，以被代理人名义实施的民事法律行为，对被代理人发生效力”。种子销售商在授权范围内，以生产商的名义实施销售种子的行为，在作出行政处罚时，应当确定种子生产商为行政处罚相对人。如果种子销售商取得种子生产商授予的销售代理权，而以自己的名义对外销售种子，则销售商为行政相对人。

3) 采取经销形式销售，种子生产商与种子经销商达成协议，取得该种子的销售权，种子经销商从种子生产商处购得种子并进行销售，无论种子已经付款还是尚未付款，种子经销商都是行政相对人。如果属于种子质量问题，消费者可以找种子经销商赔偿，种子经销商赔偿后可以找种子生产商追偿。《中华人民共和国消费者权益保护法》第四十条第一款规定，“消费者在购买、使用商品时，其合法权益受到损害的，可以向销售者要求赔偿。销售者赔偿后，属于生产者的责任或者属于向销售者提供商品的其他销售者的责任的，销售者有权向生产者或者其他销售者追偿”。

就本案而言，河南某农业科技有限公司与农资店具有书面的委托代理销售书，两者之间是代理关系，发生违法行为被查处，应当由被代理人承担后果。宜城市农业局对河南某农业科技有限公司作出行政处罚，具有合法性。

农作物种子销售是农业执法重点监管的对象，查处违法事实准确确定行政处罚相对人，是落实依法行政的关键。但法律没有明确规定该如何准确确定行政处罚相对人，只能在正确理解法律精神和相关规定的基础上，结合案件的具体情况，根据销售中的事实和证据，具体确定行政处罚相对人，而不能一概而论。

3.3 无法律依据课以义务的行政行为效力认定

《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定，“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”。这一规定明确说明，行政机关作出的任何行政处罚，必须要有法定的依据，并且行政处罚必须是遵循相应的法定程序作出的，法律对行政处罚作出的依据和程序都做了明确的规定，行政机关必须严格执行。但在农业行政执法过程中，无法律依据被课以义务的情况并非个案，仍时有发生。

李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上的讲话中指出: “对目前仍保留的审批事项，要公布目录清单，听取基层和群众意见……也就是说，对市场主体，是‘法无禁止即可为’；而对政府，则是‘法无授权不可为’”[6]。“法无禁止即可为”和“法无授权不可为”，要求行政机关不得为自身增设权力，不得为公民、组织增添义务。对公民、组织而言只要不违反法律的强行性规范，行政机关就不能以任何名义干涉公民的行为，而公民也不必为此承担法律责任[7]。

本案中，宜城市在非主要农作物品种登记目录尚未出台的情况下，认定“丽星F1”西瓜种子为应当登记的品种，未经登记销售认定违法，其实质就是对销售“丽星F1”西瓜种子的行政相对人课以了登记的义务。因此，这种在无法律依据的情况下，给行政相对人课以义务的行为属于行政违法行为，不具有法律上的效力。

“法无禁止即可为”是《行政处罚法》的基本原则，该原则的根本目的是保护公民、法人或者其他组织的合法权益。只要在法律没有禁止的情况下，行政相对人可以从事任何行为，行政主体都不应当予以干涉，这充分体现了法治条件下的自由。在行政执法过程中必须准确理解法律法规的立法宗旨，严格遵守法定程序，做到事实清楚、证据确实充分、程序合法，唯有这样才能推动我国依法治国战略的实现。

[1]中华人民共和国最高人民法院.河南鼎优农业科技有限公司与宜城市农业局行政处罚一审行政判决书[EB/OL].2017-1-18,http://wenshu.court.gov.cn/content/content?DocID=894307dd-c003-41fb-8f22-a6fe01256ac5amp;KeyWord=%E7%A7%8D%E5%AD%90%E8%A1%8C%E6%94%BF%E5%A4%84%E7%BD%9A.

[2]谯莉萍.非主要农作物品种登记制度的探索[J].种子,2015,34(7):124-126.

[3]杨旭红,刘平.建立我国非主要农作物品种国家登记制度的探讨[J].中国种业,2014(10):9-10.

[4]汪发元,刘晓雪.种子经营标签不规范案件的查处技巧——对荆州市农业局执法支队办理“昌生一号”水稻品种案的剖析[J].种子,2015,34(2):125-126.

[5]詹庆.直销行为的法律属性分析[J].管理现代化,2008(6):6-8.

[6]刘风景.“法无禁止即可为”的中国意义[J].山东社会科学,2014(8):37-44.

[7]汪习根,武小川.权力与权利的界分方式新探——对“法不禁止即自由”的反思[J].法制与社会发展,2013(4):38-46.

(本栏目责任编辑：申 晓)

The Regulation and Application of the Registration and Filing System of Crop Seeds

WUZhongqi，XUQianquan

2017-05-20

2017年度教育部人文社科学研究规划基金(17 YJA 820024)。

吴忠奇(1992—)，男，湖北省咸宁市人 ；硕士研究生，研究方向：行政法与行政诉讼法。

徐前权(1963—)，男，湖北省仙桃市人；教授，硕士生导师，研究方向：程序法，E-mail:476572702@qq.com。

10.16590/j.cnki.1001-4705.2017.10.132

D 922.4

A

1001-4705(2017)10-0132-03