易地扶贫搬迁社会风险及其防控对策

刘 静,陈美球,刘洋洋,彭欣欣

(江西农业大学 农村土地资源利用与保护研究中心/江西省鄱阳湖流域农业资源与生态重点实验室，江西 南昌 330045)

易地扶贫搬迁社会风险及其防控对策

刘 静,陈美球,刘洋洋,彭欣欣

(江西农业大学 农村土地资源利用与保护研究中心/江西省鄱阳湖流域农业资源与生态重点实验室，江西 南昌 330045)

以江西两地扶贫搬迁的实践为例，总结了易地扶贫搬迁的主要特征，系统分析了易地扶贫搬迁的社会风险，并有针对性地提出了风险防控的对策建议。

易地扶贫搬迁；社会风险；防控对策

打赢扶贫攻坚战、全面建成小康社会是我国“十三五”期间的重大战略任务。深山区、石山区、荒漠化区等地区生态脆弱、地质灾害易发，由于生存环境恶劣、发展条件差导致贫困人口多，贫困程度深，逐渐成为脱贫的硬骨头[1]。当“一方水土养不起一方人”时，易地扶贫搬迁是“从源头斩断贫困之根”的根本之策。近年来，国内学者对移民扶贫的研究逐渐增多，主要集中在移民搬迁模式[2-3]、移民生计[4-6]、搬迁的效益分析[7-9]等方面，但移民搬迁扶贫成功的关键是提高贫困人口稳定再生产的能力,从而顺利融入移民社会。易地扶贫搬迁是一个长期而复杂的人口——资源——社会——经济——环境系统重新调整与衔接的系统工程，搬迁后的移民融合和恢复生产生活阶段，是引发各类社会风险的关键时期。系统分析搬迁后的社会风险，进而提出相应的防控措施，是保证搬迁扶贫实现社会和谐、提高扶贫成效的重要基础。江西省修水县良瑞移民社区和石城县长乐移民新村是大规模集中安置和就近小规模安置的易地扶贫搬迁的2个典型，课题组通过对这2个案例的深入剖析，在系统认识易地扶贫搬迁社会风险的基础上，提出了相应的防控对策。

1 江西两地扶贫搬迁实践概况与特征

1.1 易地扶贫搬迁实践概况

修水县位于湘鄂赣3省交界处，素有“八山半水一分田，半分道路和庄园”之称，是国家扶贫开发工作重点县。良瑞小区是修水县推进整体移民搬迁、加快城乡一体化步伐建成的安置小区。该小区占地面积26.53 hm2，建筑面积39万m2(其中住宅建筑面积33万m2)，可供分配房源有2732套，分A、B、C、D 4个区，可安置容纳1.2万人。自2014年12月第一批移民户入住，至2016年9月，已吸纳来自溪口镇、大椿镇、余段乡5个乡镇14个村的1633户7835人的深山移民入住，其中建档贫困户约160户，已形成了移民集中安置居住规模，成为江西省“管理有序、服务完善、功能齐全、环境优美、治安良好、人际关系和谐”的新型移民社区典范。

石城县位于江西省的东南部，为罗霄山连片特困县，长乐移民新村位于石城县琴江镇北部，206国道旁，距县城6 km。从2009年开始，石城县长乐移民新村综合运用城乡建设用地增减挂钩试点、土坯房改造、深山移民等政策，整合各类资金1300多万元，围绕“搬得出、稳得住、能致富”，展开了一系列工作探索，先后吸纳三批周边深山区移民和地质灾害避灾移民142户672人，取得了显著成效，目前已成为远近闻名的移民安居创业“新乐土”和新型农村社区典范。

1.2 易地扶贫搬迁主要特征

结合江西省修水县良瑞移民社区和石城县长乐移民新村的移民搬迁特点，总结出易地移民扶贫活动相比一般自发性移民和城市社区具有以下明显特征。

(1)易地扶贫搬迁相比普通的移民活动，具有极强的政策性，突然性的移民聚集过程涉及面广，是一个复杂的系统工程。易地扶贫搬迁涉及到土地的重新配置，行政管辖权整合，移民户籍、社会保障、就业、就医等政策衔接以及社会心理和经济产业结构调整等方面内容,且相互之间的联系密切而复杂,对搬迁政策的统筹性、科学合理性提出了极高的要求。

(2)易地扶贫搬迁是兼具自愿和非自愿性质的农村人口迁移活动。与一般的自发性移民不同，绝大部分搬迁对象生活在生存环境恶劣、经济发展条件极差的地方，因此在政府组织搬迁时他们满怀希望走出大山以改善生活，这属于自愿性移民。但整体搬迁也意味着部分生活状态稍好、对故土极度眷恋的老农民搬迁意愿较低，由于同村大部分人口搬迁撤离导致政府对搬迁村的基础设施投入降低，这类农户面临生活质量持续下降的风险和政府政策的强制性压力，此类被迫随大流一起搬迁的移民属非自愿性移民。

(3)移民个人素质参差不齐、弱势群体多，且具有明显的市民、农民双重属性，对政府高度依赖，社区管理难度大。移民进入社区后，一般只办理居住证，同时保留农村户口，表现出农村与城镇户籍的双重性。一方面，农村承包山林田地还保留，村级组织也暂时保留存在，村级集体成员权不变，原有的农村各类惠农补贴等政策同样沿用；另一方面，生活又是完全按照城镇居民方式进行，也可享受城镇居民的各种政策待遇，但又对城镇的生活方式难以适应。

(4)搬迁后移民原先掌握的土地资源减少，生计方式被迫转变，但难以在安置城镇找到稳定工作。不像一般的移民是在明确移民地可以获得可靠的工作和收入等其他稳定资源后再做出移民选择，易地扶贫搬迁是一项国家扶贫政策，无法确保每个移民都能在安置地获得就业、医疗、教育等生活保障。

(5)移民传统精神寄托失落，对新的社区治理权威需求尤为迫切。村民整体搬入移民社区后，意味着原有村庄社会共同体的解散和传统精神寄托失落，社会秩序与安全的内涵发生了改变，行为约束环境也相应发生了变化：由传统乡村熟人社会走向了半熟人社会，违反道德、礼仪和传统乡规民约所产生的羞耻感的惩罚力下降，道德权威和家族领袖、宗族长老不再成为能有效维持秩序与安全的力量。因此，形成移民社区治理权威结构来维护社区的稳定和谐是移民社区与一般社区的明显区别。

2 易地扶贫搬迁的社会风险

风险的本质是指损失的不确定性，社会风险即给社会带来损失的不确定性，如导致社会失序和社会混乱[10]。宋林飞[11]将宏观的社会风险概括为政治社会风险、社会风险与经济社会风险。著名移民学者Cernea认为移民的贫困风险非常高，并提出了重建模型(IRR模型)，明确了导致移民贫困的8种风险:失去土地、失业、失去家园、边缘化、不断增长的发病率和死亡率、食物没有保障、失去享有公共财产的权益和社会组织结构解体[12]。何得桂[13]总结出移民在生存环境重建、社会文化重构、发展能力重塑方面存在潜在风险。本文根据课题组调研的情况梳理了以下几种主要的易地扶贫搬迁社会风险。

2.1 移民生活返贫风险

在扶贫工作中，地方政府将目标简单定位为“保温饱”、“保生存”，重经济补贴轻贫困移民的能力建设，因此在我国的社会救助工作中一直存在着较高的返贫率，阻碍扶贫工作的进程，贫困现象的改善也成为暂时性的[14-16]。视土地为生活保障的移民失去承包地进入城镇社区后，仅有的耕作谋生技能在无土地分配的移民新村或城镇社区无用武之地，丧失了长期的经济收入和自给自足的口粮来源，生活成本增加。移民搬迁虽可获得一定的拆迁和安置补偿，但一次性的货币补偿很难支撑移民长期稳定的生活。以修水县良瑞社区为例，其主要补偿如下：移民人均补助4000元；符合危房改造的农户享受补助1.2万元/户；旧房拆除补偿按砖混280元/m2，砖木160元/m2，土木130元/m2的标准补偿，此外对砖混房屋按成新度进行补助：5年内建的50元/m2，5～10年建的40元/m2，10年前建的30元/m2。从中可看出，各种政策叠加后危房改造户户均补助最高11.52万元(以普通6口之家，房屋面积240 m2计算)，而最低的补偿为1.6万元(以10年前50 m2土木房的2人老年家庭计算)。再与安置住房1350元/m2的购置价格比较，移民的补偿所剩无几，即使有所剩余，但因缺乏合理管理和利用资金的能力，部分移民甚至出现坐吃山空的情况，移民返贫风险极高。

2.2 移民稳定就业风险

人口的迁移导致移民掌握的人力、土地、经济等资源发生变化，这迫使移民转变生计方式，但他们重新就业并非易事。原因有以下几个方面：(1)目前大多数的移民安置地一般选择中心村、城镇，地方政府对安置地的产业发展缺乏有效扶持导致地区的经济产业发展水平不高，对劳动力的吸纳容量有限，移民的加入造成整个就业市场压力骤增。(2)劳动力市场的分割、就业制度的不完善，农民在城市劳动力市场上不能取得平等的就业资格，移民多遭受着就业歧视，只能从事收入低、不稳定、无保障的临时性工作，尤其是60岁以上农民在城镇中几乎没有任何就业机会。(3)由于移民自身文化素质水平低，掌握新知识技能的能力低，在就业市场竞争力较弱，加上移民的维权意识偏弱，进城移民存在劳动权益受侵犯的风险。由于地方政府“重搬迁轻扶持”的心理观念，在上述原因的共同作用下导致就业市场上集聚太多低技能水平、低素质的劳动力，移民的就业得不到稳定保障，影响地区经济发展。

2.3 移民社会保障风险

在人口老龄化和农村社会保障不健全的双重作用下，移民的社会保障问题(主要包括农民养老和医疗保险)将逐渐暴露出来。由于城乡发展不均衡，城乡社会保障水平严重失衡，普遍存在着保障水平低、社会化程度低、政府扶持力度小、覆盖范围窄、法律制度缺失等诸多问题[17]。外出务工谋生依旧是移民的第一就业选择，移民村或移民社区的常年留守人口多为小孩、妇女和老年人，其中老年人养老保障水平、农村医疗卫生条件与农民增长的需求之间存在的落差必然会对移民地区的社会发展造成冲击。同时，随着城市化的发展，经济、环境等因素对养老、疾病所带来的负面影响将超越经济水平、知识素养偏低的移民所能掌控的范围，这也亟需政府建立社会保障体系，控制社会风险的范围[18]。

2.4 社区混乱风险

随着经济的发展，城镇集中安置模式将逐渐占据主要地位。移民来自不同的深山区、地灾区，具有城镇和农村居民的双重属性，这对社区管理人员提出了更高的要求，他们既要懂得农村的相关事务管理政策，又要熟悉城镇居民管理政策。另外，来自不同村庄的移民风俗习惯不同、移民素质差异大，原住民认为移民抢夺了他们的珍贵资源而产生歧视和排斥心理；加上移民之间、移民与原住民相互沟通的渠道不够顺畅，各群体之间存在心理隔阂，这些都对移民社区创新管理方式，促进社区融合提出了新的挑战。在社区的日常管理中，社区留守人员多是老人、妇女与小孩等弱势群体，有些老人甚至是第一次走出大山，安置在城镇小区后，他们对现代生活方式难适应，遇到大小问题都找社区管理人员，社区的协调维护压力大。课题组在良瑞社区调研时管理人员反映不少老年移民不会科学使用健身器材导致损坏频度高，个别老人出门后常常迷路找不到家等不适应现象。此外，随意扔垃圾甚至直接从高空抛下；在绿化树间拉绳晾晒衣物；在绿化区随意种菜或随意开荒种菜，此类现象都不同程度存在，给社区管理带来安全隐患。相比一般城市社区，移民综合素质普遍偏低，对移民社区管理人员的依赖度高，移民与原住民之间的心理问题给社区管理工作提出了更高的要求。

2.5 社会失信风险

改革开放以来，我国经历了传统农业社会向现代工业化社会、计划经济体制向社会主义市场经济体制的转变，政府片面追求经济的“轻、快、省”发展，发生了官员寻租、强拆、政策朝令夕改等政府失信事件，民众对地方政府、政策制度产生了不信任感，造成整个社会弥漫着猜疑和不确定的气氛。社会学家安东尼·吉登斯认为风险和信任是紧密交织在一起的[19]。集中安置的移民原先处于一个封闭和局部的“熟人社会”，彼此的关系建立在血缘和地缘的基础上，并且依靠约定俗成的“乡规民约”具有较强的自我约束力。由于集体搬迁、分散安置的移民政策造成原先关系亲密的小团体村民产生隔离，而周围是来自各个文化习俗相异的村落的新邻居，社区中移民间的信任度低，甚至相互猜疑。移民之间、移民与原住民之间的不信任容易引发冲突和摩擦事件，在网络等新兴媒体的传播下将误导社会公众，从而加重了全社会的信任危机，甚至导致社会失序。

3 易地扶贫搬迁的风险防控对策

3.1 转变发展观念，做好扶贫搬迁规划

易地扶贫搬迁是一项涉及面广、见效慢、时间长的民生工程，不可能一蹴而就，地方政府要从以GDP论政绩的惯性发展观转变为以人为本的服务型政府，通过编制科学合理的搬迁规划对接好迁出地与迁入地人口、资源、行政管理等工作，预防移民社会风险。一是坚持统筹发展理念。为促进城镇化的发展，着眼于促进人口集聚和经济发展，认真分析城乡人口的变化趋势，确定合适的安置点、安置方式和时间。二是做好调查摸底和宣传工作。开展深入的前期调查，充分了解农民的搬迁愿意和搬迁能力。对贫困家庭的人口、收入、健康状况、搬迁需求等进行调查，统一登记造册。在掌握区域内贫困人口的详细信息后制定搬迁和安置政策，并发动党员干部积极宣传，避免移民不理解政策就搬迁造成后期的矛盾纠纷。三是坚持规划的普适性和科学性。确保安置地教育、医疗、交通、通讯条件便利；房屋设计要经济适用，供不同搬迁能力的移民选择，要确保移民“搬得起”。四是坚持搬迁规划与新农村建设、生态保护、产业发展与城镇建设相结合，将易地扶贫搬迁纳入本地经济社会发展的规划，充分借助增减挂政策和土地流转政策促进安置地的土地资源供给和高效利用，统筹对接城乡、村与村之间的医疗、社保、教育、土地等资源配置政策。

3.2 构建稳定就业机制，提升移民生活能力

解决移民生计问题，是避免移民返贫的关键，也是影响移民能否真正脱贫实现致富的重要前提。一是完善安置地的就业政策，消除就业市场的农民歧视，定期安排移民与企业的招工宣讲会，实现移民与用人单位的直接对话沟通。二是要尊重移民社区生计多元化的现实，多方位提供就业指导与服务。移民生计多元化是当前社会发展的客观规律，政府对移民的就业指导不能“一刀切”，应因人而异，既要在非农就业信息与岗位上提供方便，还要充分考虑农业生产的需求，由于深山地区耕地难以有效流转，村民会继续耕种，如石城县长乐移民村的移民因距离承包地不远，“骑摩托种地”的现象普遍存在，基本解决了移民的口粮问题。因此，就近迁入村庄的原村房屋不宜全部拆除，可统一集中保留几处房屋方便移民在农忙时有个休息的地方和农具、农产品存放之处。三是多渠道创造移民家门口就业机会，促进移民的充分就业。可引进劳动力密集型企业或简单手工业产业落户移民社区或移民村，通过社区与企业联合模式共同挖掘当地的特色资源发展地区产业，实现技能水平低、年老的移民就近上岗，确保移民家庭获得长期的生计收入，解决其生存之忧。

3.3 整合原村干部，构建社区管理协调机制

建立健全的移民社区自我管理和协调机制，是保证移民社区融合的重要保证，也是实现社区可持续发展的内在要求，更是改变移民对政府高度依赖的客观要求。一是要构建社区矛盾调处机制。移民社区居民来自不同的村庄，人员综合素质和风俗习惯有所不同，彼此之间比较容易发生矛盾。可由各移民村村干部、社区工作人员、德高望重的调解员等组成社区矛盾调处工作组，负责调处家庭矛盾、安抚移民社交障碍和个人挫折等心理问题。二是要充分发挥社区居民的主人翁作用。为充分调动移民参与社区建设的积极性，应聚合移民村理事会成员、退休干部、老党员、老教师、家族长老等熟悉当地风俗、个人威望较高、协调能力强、善于运用“乡规民约”的人员组成社区事务理事会，制定“全民参与、公开透明”的社区管理决策机制，包括管理议事机制、民主监督机制、财产管理机制、服务群众机制，对社区具体事务进行充分讨论，逐步提升移民的归属感。三是建立移民冲突应急舆情处理机制。移民搬迁涉及人口多而杂，发生移民摩擦冲突事件再所难免，通过建立应急防控与沟通机制，快速协调化解移民冲突，避免舆论失真传播、事件升级，影响社会稳定。

3.4 开展人文关怀与社区文化建设

移民因地理空间的隔离遭受到社会排斥与经济歧视，如基本政治权利丧失、有限的社会交往，难以享受福利以及在劳动力市场遭遇歧视等，无形中导致其精神和心理遭受巨大的伤害[20]。因此，物质脱贫与精神脱贫同等重要，在易地移民扶贫中，社区硬件基础设施建设和经济收入的提升相对比较容易，但重建移民间的信任、实现精神面貌、交际心理、价值观、思维方式上的脱贫则需要一个长期的过程。人文关怀与社区文化建设是安抚移民不满心理、消除社区移民隔阂、不信任的关键。一是重视对弱势群体的关怀。在易地搬迁扶贫中要对那些确实没有经济能力搬迁的特困户进行额外的搬迁补助，体现“真扶贫”、“扶真贫”。二是营造互帮互助的社区氛围。互帮互助是构建社区文化的基石，也是形成社区凝聚力的灵魂。易地扶贫搬迁的移民基本都是农民，大部分人尤其是老年人对城镇生活方式不适应。通过成立互助组织，在遇到困难时，大家相互帮忙，进而增进信任与感情，同时也大大降低了社区管理人员的工作压力。三是社区在节假日或定期组织开展文化活动，让移民之间、移民与原住民互相认识，相互理解各村的村风民俗，彼此之间重新建立交际网络，形成新的“熟人社会”，破除相互之间的猜疑，逐步消除原住民对移民的排斥心理，最终实现社区大融合。

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(责任编辑：管珊红)

Social Risk of Poverty Alleviation by Relocation and Its Prevention Countermeasures

LIU Jing, CHEN Mei-qiu, LIU Yang-yang, PENG Xin-xin

(Research Center of Rural Land Resource Utilization and Protection, Jiangxi Agricultural University / Jiangxi Provincial Key Laboratory of Agricultural Resources and Ecology in Poyang Lake Watershed, Nanchang 330045, China)

Taking the relocation-type poverty alleviation practice in 2 locations of Jiangxi as examples, this article summed up the main characteristics of relocation-type poverty alleviation, analyzed the social risk of relocation-type poverty alleviation, and pointedly put forward some risk prevention and control countermeasures.

Poverty alleviation by relocation; Social risk; Prevention and control countermeasures

2017-01-10

江西省经济社会发展重大招标课题“江西脱贫攻坚的典型模式研究”(16ZD03)；江西省2011协同中心“江西现代农业协 同创新中心”项目(2015WT05)；江西省高校哲学社会科学创新团队建设项目(15SKJD13)。

刘静(1991—)，男，江西萍乡人，硕士研究生，研究方向：土地资源管理。

F301

A

1001-8581(2017)06-