农业供给侧结构性改革的内涵、思路与任务

杨军

（农业部发展计划司，北京100125）

农业供给侧结构性改革的内涵、思路与任务

杨军

（农业部发展计划司，北京100125）

农业供给侧结构性改革，就是用改革的办法推进结构调整，用结构调整的方式来解决供给问题，最终实现农产品供给数量、结构和质量更加适应资源生态要求、更加契合消费需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品供给。应对当前中国农业突出存在的供需结构、产销衔接和要素配置失衡问题，推进供给侧结构性改革，必须坚守一条底线，即确保谷物基本自给、口粮绝对安全；坚持一个方向，即加快转变农业发展方式；坚定一个目标，即提高农业质量、效益和竞争力；树立新的以市场为导向，基于大食物、全产业链的绿色生态供给观。其主要任务包括去库存、降成本、补短板、优产能、强生态、促改革等，同时还要在调整优化财政补贴，完善价格、贸易和金融保险支持，激活农业农村资源资产等方面创新完善农业农村政策体系。

供给侧结构性改革；农业；政策建议

0 引言

习近平总书记2016年3月参加全国人大湖南代表团审议时指出，推进农业供给侧结构性改革，提高综合效益和竞争力，是当前和今后一个时期中国农业政策改革和完善的主要方向[1]。农业有着明显不同于二、三产业的产业特点和发展要求，推进农业供给侧结构性改革，既要贯彻好供给侧结构性改革的一般要求，更要注意其特殊性和差异性，准确把握其本质内涵和任务要求。

1 农业供给侧结构性改革的内涵与要求

农业的主要功能是生产农产品、制造工业原料、营造良好生态环境，因此主要处于供给侧；又与农村发展密不可分，因此也包含农村经济发展的主要内容。推进农业供给侧结构性改革，应从提高农业供给质量和效率出发，用改革的办法推进结构调整，用结构调整的方式来解决供给问题[2]，最终实现农产品供给数量结构和质量更加适应资源生态要求、更加契合消费需要，真正形成结构合理、保障有力的农产品有效供给[3]。

农业供给侧结构性改革，从内涵上讲，就是要解决制约农业农村发展的结构性、体制性矛盾，调整优化农业农村经济结构，着力培育农业农村发展新的动能，加快构建现代农业生产体系、产业体系和经营体系，推动中国农业农村发展由过度消耗资源生态、满足“量”的需求为主，向集约节约利用资源，满足“质”的需求和追求可持续发展转变。其核心任务，就是用改革的办法，推动农业生产组织形式和调控管理方式创新，建立以资源生态为基准、以市场需求为导向的要素配置机制和产品供给体系，重点化解资源错配和供需错位等结构性问题，保障主要农产品供给安全，减少过剩低端供给，扩大有效和中高端供给，提高农业的质量效益和竞争力。

与结构调整相比，农业供给侧结构性改革既强调通过结构调整优化生产力布局，又强调通过改革消除体制机制弊端，调整与生产力不相适应的生产关系；既强调通过农业结构调整形成有效供给，又强调统筹两种资源、两个市场，拓宽供给空间和渠道；既强调“调精调优调高”农业生产供应，又强调通过新品种、新业态、新模式的培育引领需求端，实现农业农村发展动能的转换。可以说，农业供给侧结构性改革既是结构调整的“升级版”，更是转变农业发展方式的“总抓手”。

2 农业供给侧存在的结构性问题

当前，农业发展的内外部环境发生深刻变化，各种新老矛盾相互交织叠加，从供给侧看，突出表现为以下“三个失衡”。

2.1 供需结构失衡

从品种看，增产的未必是需要的，减产的恰恰是需求必须满足的。玉米的产量在“十二五”期间增产近30%，总产量大于总消费200亿～300亿kg左右，但籽粒玉米生产偏大，饲用玉米比重小，加上进口替代品大量涌入，导致玉米库存激增。大豆油用消费和饲用消费需求增长很快，但产量在“十二五”期间却下降了20%，进口量2015年高达8169万t[4]。从品质看，农产品多而不优，中低端农产品供给充裕，中高端农产品和多功能型农产品供应不足，人们纷纷将目光转向国际，需求外溢明显，最突出的就是奶业，消费者对生鲜牛奶的质量、信誉保障等提出了较高要求，但国内供给还不能很好地适应需求[5]。

2.2 产销衔接失衡

滞销卖难频发，“土豆白菜烂在地里，香蕉苹果来喂猪”现象时有发生。价格暴涨暴跌，“姜你军”、“豆你玩”、“蒜你狠”轮番上阵，粮贱伤农、菜贱伤农、果贱伤农交替出现，农民一直在“贵，一拥而上；贱，不由分说砍”的怪圈中徘徊。卖贱买贵并存，山东田间地头卖0.08元的大白菜，运到北京消费者手里卖到3.5元，农民、市民两头不得利[6]。

2.3 要素配置失衡

资源消耗、环境污染问题加剧。大量开荒种地、围湖造田、超载过牧和开采地下水，导致资源生态环境承载力接近极限，粮食生产重心快速向北移动；化肥农药农膜等化学投入品大量使用，农业生态系统和农村环境不堪重负，农产品质量安全风险凸显[7]。农业生产效益低下问题加剧，农业生产主要还是依靠增加物质要素投入，科技装备等现代要素投入不足，导致农业生产成本不断攀升，成本比价格跑得快，单位面积收益比价格跑得慢。据统计，2006—2014年，中国稻谷、小麦、玉米生产成本年均增长率分别为12.1%、12.4%、13.7%，单位面积均收益增长率为-3.8%、-33.7%、-8.5%，价格增幅约为10%、8%、5%左右[8-9]。

引起这些问题的原因是多方面的，但大致可以归结为以下4个方面：（1）农业生产供给能力不高。农业劳动力素质偏低，农业生产规模狭小，农业劳动力素质偏低、生产经营规模偏小、技术装备支撑能力不足、产业融合度不够、市场流通体系不健全等新老问题仍未破解，导致农业生产率和土地产出率较低、单位成本高，生产不能有效满足消费侧对产品数量、品类和质量的需要，整个产业还处在价值链的中低端层次。（2）农业基础竞争力不足。农产品在国际竞争中处于劣势，国内农产品价格全面倒挂，小麦、玉米、大米配额内进口到岸完税价格比国内价格低40%～80%，国内猪肉、奶粉、食糖是进口价格的2倍以上，棉花、大豆价格长期高于进口。加上贸易保护措施和调控手段不足，导致进口激增，大量进口对国内产业安全冲击日益加大[10]。（3）农产品市场扭曲和价格偏离。供给与需求共同决定价格，价格信号引导资源配置，这是市场经济的基本规律。但目前大宗农产品价格不能反映供求关系，受到了非市场力量干预，最突出的就是玉米临时收储价政策和小麦、水稻最低收购价制度，导致资源要素配置不够优化、产大于需。与此同时，生产经营决策所需要的相关信息不能有效收集、科学预测和及时发布，导致生产盲目。（4）资源要素价格和环境代价过低。土地、水资源流转交易机制不健全，农业生产对资源环境的耗费没有纳入到成本中，导致资源环境损害严重和生产力布局不合理，“北粮南运”和“南水北调”并存，资源错配严重[11]。本来土地很紧张、人力资源相对丰富的地方，应该发展果菜水产品等劳动技术密集型的产业，但是却在发展粮食等土地密集型的产业[12]。同时，也反映在农业的生态价值、休闲价值等没有有效开发，导致了生态环境价值的低估。

3 推进农业供给侧改革的思路和任务

3.1 推进农业供给侧结构性改革的总体思路

推进农业供给侧结构性改革，要坚守一条底线，即确保谷物基本自给、口粮绝对安全，深入实施“藏粮于地、藏粮于技”战略；坚持一个方向，即加快转变农业发展方式，将调整优化农业生产方式和资源利用方式、推动绿色发展作为基本方向，建立与资源环境匹配度高、与市场需求契合度好的供给体系；坚定一个目标，即提高农业质量、效益和竞争力，发展高效优质农产品，延长农业产业链、价值链，挖掘农业旅游休闲、文化传承、生态涵养等功能，培育农业新产品、新业态、新模式，不断提高劳动生产率、土地产出率和资源利用率。

在推进改革过程中，要刷新理念，树立新的农业供给观。（1）树立市场导向供给观。以市场需求为导航灯，充分尊重农民主体地位，激发生产经营主体的动力，政府主要是更好而不是更多地发挥作用，管好那些市场管不了、管不好的事情，为营造良好的市场环境护好航，形成更为高效、更有活力的供给[13]。（2）树立大食物供给观。统筹考虑粮食和水域、草地、经济林地等资源提供的非粮食物，念好“山海经”，唱好“林草戏”，建立多元化、系统性的食物安全体系，为消费者提供品种多样、风味各异的食物供给。（3）树立绿色生态供给观。大力发展资源节约、环境友好、生态保育型农业，促进农业生态修复，加强产地环境保护，妥善处理好农业生产、农民增收与农业环境治理、生态修复的关系，真正形成更加可持续、更加安全的供给[14]。（4）树立全产业链供给观。优化产品结构、生产结构、产业结构和生产力布局，推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展，真正形成更有效率、更有效益的供给。

3.2 推进农业供给侧结构性改革的主要任务

推进农业供给侧结构性改革既要树立问题导向，抓住最亟需、最紧迫的问题狠下功夫，破解瓶颈；又要着眼长远，扭住打基础、管长远的问题持久发力，扎实推进[15]。

（1）去库存。减少存量，控制增量，疏堵结合，为培育新的供给能力腾空间。通过完善税收、金融、补贴等政策，大力支持主产区农产品加工企业加快发展，鼓励生产营养健康、优质实惠、美观新奇的食品及加工制品，形成一批优势产业集群。采取分品顺价销售的策略，消化库存粮，变暗亏为明亏。利用关税配额和国营贸易手段，调控大宗农产品进口，特别是加强进口饲料和工业用粮调控，加大对农产品走私的打击力度，减少进口冲击。

（2）降成本。积极引导土地流转，着力发展土地入股、土地托管、代耕代收、联耕联种等适度规模经营方式。大力推进测土配方施肥，普及节水灌溉设施，推广节水节药节肥等新技术新模式，提高投入品利用效率和产出效益。加快构建覆盖全国的农业信贷担保体系，创新产品和服务，着力解决经营主体贷款难、贷款贵问题。加快建立高效、便捷的农业社会化服务体系，扩大统防统治、水稻育秧等社会化服务覆盖范围。完善跨区域农产品冷链物流体系，推动农产品生产仓储加工布局有机衔接，鼓励产地直供直销。

（3）补短板。大规模建设高标准农田，推进主要农作物全程机械化，加快农产品加工设备改造升级，大力推广物联网、云计算、大数据等信息技术，推动现代信息技术在农业生产经营领域的广泛运用。深化农业科技体制改革，激发创新活力，加快构建覆盖全产业链条的国家科技创新联盟。加快培育新型职业农民，健全适应现代农业发展要求的农技推广体系。加快建立健全农产品质量安全监管体系、追溯体系。强化新型农业经营主体培育，加强涉农专业全日制学历教育，定向培养职业农民。

（4）优产能。加快划定粮食生产功能区和棉油糖等重要农产品生产保护区，建设设施装备完善、功能定位清晰、生态环境友好、长期稳定供给的主要农产品生产基地。深入挖掘区域特色资源潜力，大力发展特色蔬菜、果品、花卉、食用菌、畜禽等产业，统筹布局各类特色产业生产基地[16]。规范发展海洋渔业，控制近海、拓展外海、发展远洋捕捞，建设一批特色突出、竞争力强的海洋产业集聚区。做精做深农产品加工业，深度挖掘农业多种功能，引导农民参与产业融合发展，更多分享产业增值收益。

（5）强生态。转变农业资源利用方式，缓解生态环境压力，形成高质量的农业供给基础。围绕“一控两减三基本”，推广节水增效生产技术，实施化肥农药零增长行动，启动种养结合循环农业示范工程，把面源污染加重的趋势降下来。加快农业环境突出问题治理，创建农业可持续发展试验示范区，探索生产生态相协调的路径和体制机制。实行严格的农业投入品使用和监管制度，建立健全以农兽药残留限量标准为重点的农产品质量安全标准体系。

（6）促改革。逐步消除制约要素高效配置的体制机制藩篱，提升要素供给质量和活力，向改革要红利，向创新要动力。发挥市场在资源配置中的决定性作用，着力构建市场监测、分析预警制度、运行调控、信息服务等基础制度，定期分析发布农业农村经济运行形势，引导市场主体预期。大力发展农村电子商务，形成线上线下融合，促进农产品进城与农资和消费品下乡双向顺畅流通。完善集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权“三权”分置办法，赋予农民更加充分的土地权能，继续开展农村集体资产股份权能改革试点。有序推进农村劳动力转移就业创业和农民工市民化，鼓励扶持农民工、大学生和退伍军人等返乡创业。加快构建多层次、广覆盖、可持续农村金融服务体系，鼓励社会资本和金融资本更多进入现代农业[17]。

4 推进农业供给侧结构性改革的政策建议

推进农业供给侧结构性改革是一项系统工程，必须在调结构、转方式的基础上，重新审视现行农业支持保护政策和工作方式方法，转变观念，深入谋划，综合施策。

4.1 调整优化财政补贴政策

鼓励玉米深加工企业购买库存玉米，适度加大对玉米深加工企业补贴。支持培育一批节水节肥节药的新品种，建立节水控污奖励和精准补贴机制。加大薄弱环节农机作业补贴力度，提高农机作业费用补助标准。尽快建立覆盖全国的适度规模经营补贴制度，各类政策向符合条件的职业农民倾斜，降低规模化生产主体和服务主体的生产经营成本。研究设立农业生态补贴制度，对农户施用有机肥、积造农家肥、种植绿肥，使用加厚农膜及企业回收地膜给予补贴。扩大耕地轮作休耕制度补贴试点，加大中央对地方的纵向转移支付规模。探索建立农民收入补贴制度，对一般种植户按照面积进行直补，规模种植户按照产量目标收入进行补贴。

4.2 完善价格、贸易和金融保险支持政策

调整完善玉米目标价格政策，继续实施玉米临时收储政策，价格水平可适当降低，并在春播前提前公布。借鉴棉花和大豆目标价格经验，探索实施玉米目标价格制度，逐步实现“价补分离”转变。设立农业“走出去”专项资金，重点支持境外农业投资基础设施建设补助、战略性农产品回运补贴、农产品加工储运贸易等环节合作，加快培育具有国际竞争力的大型农业企业。设立农业贸易救济与损害补偿风险基金，完善重要农产品反倾销、反补贴和一般保障措施。加大全国农业信贷担保贷款贴息支持力度，降低产粮大县主粮作物保费补贴县级配套比例，探索建立口粮等重要农作物基本保险普惠补贴制度。

4.3 创新农业农村资源资产激活政策

加快建立健全农村承包土地经营权抵押贷款管理办法。允许将集中连片整理后新增加的部分耕地，按规定用于完善农田配套设施。通过财政回购等方式，稳妥开展农户承包地有偿退出试点，引导有稳定非农就业收入、长期在城镇居住生活的农户自愿退出土地承包经营权。尽快制定村级集体经济组织法，赋予村级集体经济组织法人地位。完善农村集体经营性建设用地、宅基地入市制度，建立省域范围内城乡建设用地增减挂钩机制，新增的农村经营性建设用地出让收益主要补偿农民。支持村庄内零星、分散的集体经营性建设用地调整到本县（市）域范围内的产业集中区入市，建立在县域范围内统筹使用农户退出闲置宅基地制度，优先用于产业融合发展和现代农业园区建设。改革农村基础设施建设投融资机制，将财政资金投入农业农村形成的经营性资产，通过股权量化到户，让集体组织成员长期分享资产收益。探索通过发行农业基本建设专项债券、创设农业建设基金、推广PPP建设模式等[18]，加快补齐农村建设短板，为农业供给侧结构性改革提供支撑和保障。

[1]习近平.打赢供给侧结构性改革这场硬仗[EB/OL].http://news. cqnews.net/html/2016-03/09/content_36489667.htm,2016-03-18.

[2]韩长赋.着力推进农业供给侧结构性改革[J].山东农机化,2016(3): 10-12.

[3]祝卫东.关于推进农业供给侧结构性改革的几个问题[J].行政管理改革,2016(7):57-62.

[4]农业部农业贸易促进中心.农业供给侧改革必须统筹好两个市场两种资源[J].农业贸易研究:简报,2016(2).

[5]韩长赋.抢购洋奶粉是中国奶业耻辱[EB/OL].http://news. xinhuanet.com/finance/2016-03/07/c_128780068.htm,2016-03-07.

[6]刘刚.鲜活农产品流通模式演变动力机制及创新[J].中国流通经济,2014(1):33-35.

[7]涂圣伟,周振.农业供给侧改革关键在扭转“三大失衡”[N].中国证券报,2016-04-06.

[8]赖金生.“十三五”中国农业发展面临十大挑战[J].财政研究,2015 (9):23-26.

[9]农业部农业贸易促进中心.重要农产品生产成本的国际比较[EB/ OL].http://www.agri.cn/V20/SC/myyj/201605/t20160531_5155277. htm,2016-05-31.

[10]农业部农业贸易促进中心.农业供给侧改革必须统筹好两个市场两种资源[J].农业贸易研究:简报,2016(2).

[11]武维华.“北粮南运”存在的问题及对策[J].中国经贸导刊,2015 (25):26.

[12]高云才.新常态下粮食发展方式转向哪[J].人民日报,2015-01-04 (9).

[13]朱俊峰.坚持市场化取向推进农业供给侧结构性改革[J].中国发展观察,2016(6):55-56.

[14]顾益康.浙江农业供给侧结构性改革的创新路径[J].浙江经济, 2016(6):10-11.

[15]祝卫东,陈春良.做好农业供给侧结构性改革这篇大文章[J].农村工作通讯,2016(4):12-14.

[16]方言.从区域布局优化切入农业供给侧改革[J].农经,2016(10):16-19

[17]刘红岩,朱守银.农业供给侧结构性改革的推进方略探讨[J].经济研究参考,2016(30):5-9.

[18]郭永田.发挥政策性金融优势推动农业供给侧结构性改革[J].农业发展与金融,2016(6):40-46.

Agricultural Supply-side Structural Reform:The Connotation,Perspectives and Main Task

Yang Jun
(Department of Development and Planning,MOA,Beijing 100125,China)

The connotation of agricultural supply-side structural reform is to promote structural adjustment through reform,and to solve the supply problem in structural adjustment way.Its goal is to make quantity, structure and quality of the agricultural supply more adaptable to the natural ecological requirements and more in line with the consumers’demand,with a rational and effective supply of agricultural products.To push forward agricultural supply-side structural reform,the bottom line of grain self-sufficiency and absolute grain ration security must be hold,the transformation of agricultural development mode must be accelerated,the quality,efficiency and competitiveness of agriculture production must be improved,and the market-oriented conception based on all food,whole industry chain and green ecology must be established.Its main task is to reduce inventory,to lower the cost,to bolster areas of weakness,to optimize capacity of foods,to strengthen ecological protection,and to promote the reform.At the same time,the agricultural and rural policy system should be improved,such as financial subsidies,price support,trade protection,finance and insurance services,rural resources and assets management and so on.

Supply-side Structural Reform;Agriculture;Policy Adjustment

F320.1

B论文编号：cjas16110029

杨军，男，1977年出生，四川成都人，硕士，研究方向：农业项目管理、发展规划、投资计划和政策研究。通信地址：100125北京市朝阳区农展南里11号农业部发展计划司，Tel：010-59193252，E-mail：junyang@agri.gov.cn。

2016-11-22，

2017-01-12。