推进中国产粮大县城乡统筹发展，强化粮食安全保障

严定彬

（中国乡镇企业总公司，北京100125）

推进中国产粮大县城乡统筹发展，强化粮食安全保障

严定彬

（中国乡镇企业总公司，北京100125）

作为中国粮食安全保障的主力军，产粮大县正陷入“产粮越多，财政越穷”的怪圈，迫切需要推进城乡统筹发展来加强县域经济的内生动力，以从根本上保障中国的粮食安全。然而，产粮大县在推进城镇化的过程中，面临着资金不足、产业结构失衡、用地矛盾突出、基础设施薄弱、社会化服务与保障机制不健全等诸多困境，需要从体制机制层面出发，实施产粮大县城乡统筹发展综合性措施。

产粮大县；城乡统筹；粮食安全；县域经济

0 引言

随着国家对农业的重视，中国粮食生产逐渐向主产区集中，产粮大县在国家粮食安全生产的地位越发明显。根据农业部2016年统计数据显示，占不足全国行政县总数30%的产粮大县，其生产的粮食产量占全国粮食总产量的75%左右[1]。可以说，产粮大县已经成为国家粮食安全生产的主力军。2017年，习总书记在党的十九大报告提出“谷物基本自给，口粮绝对安全”的“粮食安全新战略”，新的战略布局要求各产粮大县既要确保粮食产量稳定，更要推进粮食产能稳步提升。

强大的县域经济是激发地方政府抓粮和农民种粮积极性的重要支撑。然而，在长期保障国家粮食供给过程中，产粮大县失去了发展工商、地产等税源产业的机会，产粮大县的农民收入普遍低于全国平均水平，激励农民种粮动力严重不足，严重影响了当地经济社会发展，致使产粮大县沦为“工业弱县、经济小县、财政穷县”[2]，给全国粮食安全带来巨大隐患，这直接关系到国家粮食安全。若要解决根本性难题，关键在于推动产粮大县改造传统农业生产方式，加快推进城乡一体化发展进程，让乡镇工业化、信息化带动农村农业现代化，进而实现“四化”同步，才能从根本上保障中国的粮食安全[3]。

1 产粮大县城乡统筹发展与粮食安全保障的内在联系

1.1 产粮大县城乡统筹发展是保障粮食安全的现实需要

产粮大县承担着稳定粮食生产、促进经济发展的双重目标任务，但同时受到传统农业自身限制，相比其他产业，种粮者收益比较低、农业经济增长内生动力弱。因此，在粮食主产县单纯依靠增加粮食产量无法满足当地增加农民收入和本区域的经济发展的要求。粮食生产者，尤其是小规模生产者必须依靠“粮食生产+外出务工”的兼业型经营模式来维持家庭生活。粮食生产者收入不稳定和城乡发展不平衡对产粮大县在夯实粮食安全微观基础和建立粮食稳定增产的长效机制方面造成了不利的影响，所以要重视产粮大县农民收入与粮食生产的协同问题[4]。只有产粮大县大力推进城乡统筹发展，通过城镇化有效地转移农村大量的剩余劳动力，为农村粮食规模化生产创造条件，不仅解决了外出务工者既要种地又要打工的难题，而且增加了外出务工者的非农收入和种粮者的农业收入，还提高了地方政府的财政收入，这更加激发地方政府抓粮与农民种粮的积极性。因而，实现产粮大县的城乡统筹发展是保障粮食安全的前提。

1.2 产粮大县城乡统筹发展是保障粮食安全的内在动力

长期以来，国家政策引导产粮大县生产要素向农业领域投入，并形成单纯增加生产要素来提高粮食产量的“路径依赖”，致使主产县缺乏科技创新、也少有富民的项目带动，很难形成高新产业支撑的产粮强县。在大力推进城乡统筹发展的背景下，各产粮大县政府立足当地实际加大扶贫开发力度，实施了一系列强农惠农政策，这将大大提高了农村基础设施建设水平，改善了农民生产生活条件，进而提高产粮大县的粮食综合生产能力。与此同时，统筹城乡发展引导农民形成新的生产生活聚集地，增加了居民收入形成新的经济增长点，促进居民消费结构升级进而提升生活质量，从而使农业功能得到有效拓展，推动产业内部结构升级，吸引人口等生产要素产业集聚。因此，产粮大县大力推进城乡统筹发展进程，通过外部城镇化动力与培育内生发展能力的有机结合克服自身发展能力不足。

1.3 产粮大县城乡统筹发展是保障粮食安全的重要支撑

产粮大县在城乡一体化进程中，政策性驱动的影响是推动农村经济发展的主要因素。加快实施城镇化建设等一系列宏观政策支持体系，构建“工业反哺农业、城市支持农村”的新型长效投入机制和引导全社会力量支持新农村建设的参与机制，推进粮食主产区土地综合整治与产能提升战略，尽可能地拉长产业链，把一、二、三产有机融合，既能创新粮食安全基地建设稳定投入政策，又能消除“产粮大县、财政穷县”的困境，确保粮农权益。因此，产粮大县城乡统筹发展是保障粮食安全的重要支撑。

2 产粮大县统筹城乡发展的现实困境

根据农业部2016年统计数据，分布在中国24个省区的800个产粮大县，它们具有粮食产量大，农业和工业基础薄弱，农民收入低，地方财政状况差，经济发展较落后等共同特点[5]。2016年，产粮大县的综合城镇化率仅为30%左右，远低于53.7%全国水平。如何破解统筹城乡难题，加快发展步伐，实现经济强县，从根本上保障国家的粮食安全，是目前众多产粮大县普遍面临的重要课题。

2.1 产粮大县统筹城乡发展缺乏有效的资金保障

中国是一个人口众多的农业大国而不是农业强国，中国的产粮大县基础条件薄弱、很少有工业的支撑，财政收入低，经济建设与社会发展的资金严重短缺。2013年，产粮大县的人均财政收入为1850.35元[6]，到2016年，产粮大县的人均财政支出仅为8486元，相当于全国平均水平的80%。以中国产粮第一大省黑龙江省为例，黑龙江省的产粮大县超过70个，但是其中有43个县的财政收入不足1亿元，省级或国家级贫困县有21个，并且有60个县要靠上级政府财政扶持来维持政府运转[7]。此外，在河南省，不包括县级市在内的50多个产粮大县的县均财政收入约4.2亿元，有近100个产粮大县的人均财政支出不足全省人均财政支出水平的1/2，其中产量在85万t以上的10个种粮大县的财政平均收入仅为10个工业强县财政收入的1/3[8]。产粮大县因缺乏建设资金而导致城镇化滞后，各项生产要素的获利能力很低，进一步引发资本外流，从而使其城乡一体化进程难以往前推进。

2.2 产粮大县经济与产业结构有待改善

当前，中国多数产粮大县农业生产总值所占经济发展总产值比重较大，有50%以上的产粮大县农业与二、三产业比值大于1[9]。黑龙江省位于东北平原，是中国最重要的粮食主产区之一。据统计黑龙江省富锦县农业与二、三产业的比重分别为1.34∶1和1.56∶1，富锦县农业占经济总量达到60%。即使是经济结构情况较好的肇源县，农业占经济总量也达到40%；巴彦县农业产值占经济总量比重超过了50%，一、二、三产业比重为52∶17∶31[10]。从一、二、三产业结构上来看，产业大县普遍存在二、三产业落后，农业所占比重过高的现象。从农业内部结构来看，仍以农业初级产品为主，加工程度较低，农业全产业链条较短，不利于粮食生产效益提高。粮食加工企业规模较小，集约化、规模化水平较低。在粮食加工过程中，浪费现象较为严重，出品率较低。粮食产品没有品牌，销售价格低。一系列因素的影响使黑龙江省优越的自然资源优势没有完全发挥，将自然优势转化为经济优势仍有较大的发展潜力[11]。

2.3 产粮大县建设与粮食生产用地矛盾突出

产粮大县担负着国家粮食安全的重要责任。由于中国农业仍然以传统种植方式为主，粮食生产通过增加农药、化肥等生产要素和扩大粮食生产面积来实现，这无疑加剧了粮食生产与工业建设用地之间的矛盾。此外，受农业户籍的限制，大量的农村劳动力被限制在有限的土地上，传统的小农户不仅阻碍了农业规模化的发展，农民在提高收入水平和加大农村经济发展方面举步维艰，制约着粮食主产区的工业化和城镇化发展进程。根据农业部课题组调研数据，从2016年黑龙江省产粮大县的土地流转情况来看，在笔者调查的14个产粮大县中，平均土地流转比率为28.17%，土地流转率最低的县为仅14.55%[12]。因此，土地流转进程缓慢，产粮大县的农业无法进行规模经营，进一步制约了城镇化建设。

2.4 产粮大县生产与生活基础设施建设严重滞后

产粮大县由于财政匮乏，对于基础设施的投资相对较少，导致电力、通讯、运输、环保、供排水设施欠缺乏现象比较普遍。农田水利、粮食流通收储等设施几乎还停留在改革开放初期阶段、配套设施年久失修、老化严重、抗灾能力弱，这些问题严重影响着中国粮食生产安全战略。目前不少产粮大县都面临粮食贡献大、财政收入少、经济较落后的困境。以黑龙江绥化市为例，部分县内公路仍为砂石路面，区内没有发电厂，依赖电网内调节，供电可靠性不高，区内水源结构不合理，水源以地下水为主，缺乏对标准化农田建设的投入能力，防洪设施达不到防洪标准的要求，该市在对农业项目配套进行改建中，近5年资金累计高达1.4亿元，造成地方财政很大的压力。

2.5 产粮大县粮食生产社会化服务体系十分薄弱

中国的农业现代化起步晚，在产粮大县存在农业专业化和社会化服务薄弱、增加值小等问题。与发达国家相比，中国的社会化服务增加值仅占农业总产值的3.3%，差距十分明显。同时政府缺乏对农业社会化服务方面的引导、扶持和鼓励，并且政府相关部门对社会化服务的建设积极性不高，组织服务手段有限、能力低下。在粮食生产大县缺乏在农业投入品、生产机械服务以及病虫害防治等服务平台，在信息服务、金融服务和教育培训等社会化服务方面存在与生产者脱节、不配套现象。

2)采用蜂窝夹层板理论计算得到四边简支类方形蜂窝夹层结构的固有频率与有限元模拟结果的一致性较好，进一步证明了采用改进Gibson公式得到的类方形蜂窝夹芯等效弹性参数的正确性，同时证明了将该振动理论运用到一般蜂窝夹层结构研究的可行性，为扩展研究其他类型蜂窝夹层结构振动特性奠定了基础。

通过笔者在吉林省产粮大县的调研发现，粮食生产者很少对耕地进行深翻和换茬，在使用肥料方面具有盲目性，测土配方普及率极低。

2.6 产粮大县社会基本保障机制建设仍然很不完善

农民是推动城镇化建设的内在力量，只有农民的生活得到了保障，水平得到了提高，才能够更好的推进城镇化的建设。但是在现行财政体制下，产粮大县中农民享受到社会基本服务水平偏低，没有能够从根本上改变农民贫困的生活现状。粮农基础养老金低，农村社会救助资金有限，卫生医疗条件、养老资源条件差，其他诸如失业保险、工伤保险、农村社会福利等项目不落实，粮农收入增长缓慢与社会保障水平低下，加之艰苦的劳动环境，致使农村青壮劳力大量外出打工，农民老龄化的问题日趋显现。根据农业部课题组调研数据，800个产粮大县中有105个县为国家级贫困县，贫困人口达3600万。

3 推进产粮大县城乡统筹发展的政策建议

3.1 增加对国家产粮大县支持资金的投入

针对国家保证粮食安全、促进粮食生产的发展目标，要把中央出台的一系列强农惠农政策举措认真贯彻落实到基层人民群众。在保持产粮大县项目奖励稳定的基础上，上级政府要适度增加财力性奖励金额，帮助粮食主产区减轻财政负担与风险，加大基础设施建设的投入力度，切实解决好保障粮食安全与促进地方经济发展、促进农民增收之间的矛盾。

适度增加对产粮大县的经常性专项转移支付资金总量。对于地方政府在经常性专项资金的投入，相关部门要按照“基数+适度增长”的要求，根据预算规定和财力实际情况而适度增长[13]。在稳定粮食直补等补贴的基础上，充分结合基层实际、因地制宜，充分激发农民种田积极性、保障国家粮食安全，明确保证补贴核实与发放的公平公开公正、简便易行减轻工作难度、减少工作量的基本原则，以“谁种粮，补贴谁，种粮多，补贴多”的核心，提高补贴的准确性与及时性、降低工作成本的目标上，积极稳妥地推进并完善惠农补贴政策。

在对新增粮食补贴资金的分配方面，按照农民增加粮食产量和交售商品粮数量挂钩的方式对种粮农民进行补贴，增强粮食补贴资金的政策效果。对产粮大县按照增产幅度、商品粮贡献率进行奖励或补贴，提高产粮大县农民扩大粮食再生产的能力和积极性，切实提高粮食安全的保障能力。

在国家层面，按照资金的类别金进行分类管理，将农民补贴类资金、支持农业生产类资金、生态发展类资金归于一个司管理；而将农村社会类资金、灾害救助类资金与补贴资金分开归于另一个司管理。资金拨付上，建议以财政部为主导，与项目主管部门协商一致后，采取公式法、因素法分配方式，由财政部归口管理司局办文转移支付到省市。必要时可以扩大县市自主权，建立财权与事权相匹配机制，由县市政府统筹安排运用各项资金于项目建设与发展。

3.2 积极发展粮食主产县二、三产业

3.3 科学规划与使用产粮大县的土地资源

目前产粮大县在发展中面临的最大难题是如何处理在推进工业化、城镇化过程中与农业生产争地的矛盾。就目前来看，可行的科学方法如下：（1）科学规划、合理配置土地资源，力求做到“四化”协调发展。各县结合本县的人口、经济实力以及土地资源等多方面因素，按照“县城—中心镇—次中心镇—中心村”的梯级布局，对各行政组织占地面积进行科学规划，充分提高土地的利用效率，实现土地资源优化配置，力求在保证耕地面积不减少的基础上，处理好三者用地的矛盾。（2）加强对现有土地的整理，保证规划及时得到落实。一方面，让条件成熟的自然村落农户集中居住，对废弃的老宅进行拆除，节省部分居民住宅用地，促进城镇及工业发展；另一方面，合理规划城镇发展蓝图，建设紧凑型城（镇）区，节约土地资源。（3）大力推进新型城镇化，提升城镇化引领经济发展的能力。新型城镇的综合承载能力的大小与新型城镇化能否发挥引领作用息息相关。尤其是对产粮大县来说，由于其经济实力有限，无法全面推进以新型农村社区为切入点的新型城镇化，也不能提供足够的非农就业岗位从而为农业人口转移创造条件。所以，必须大力提升县城和中心镇的基础设施和公共服务能力。在建设中，努力把保护生态环境与保护历史文化、集约紧凑、宜居等功能有机结合起来，统筹产业发展，力争建成富有内涵特色的现代化城镇，提高小城镇的综合承载能力，解决农村人口城镇化问题。

3.4 继续巩固提高产粮大县的基础设施建设

增强产粮大县基础设施建设，提高农业抵御自然风险的能力，为粮食生产奠定坚实的基础。推进粮食主产县标准化、水利化、农机化的建设。注重中低产田改造、建设高标准农田、加大病险水库除险加固、大型灌区渠系配套等方面的项目建设，力争使产粮大县基本农田都能达到旱涝保收、高产稳产的标准。通过基础设施项目建设提高产粮大县的生产条件和粮食综合生产能力，争取到2020年高标准农田达到8亿亩[15]。建议国家相关部门在项目建设中免除产粮大县用于基础设施建设项目的地方政府配套资金，减轻地方政府负担。

3.5 加大产粮大县农业社会化服务体系建设

支持产粮大县农业社会化服务体系建设，将农业装备结构、农机具购置补贴与科技创新、成果转化与农技推广、农机服务有机结合；将公益性服务与经营性服务有机结合，依托社会化服务组织向种植农户、家庭农场和农业合作组织等生产主体提供技术推广服务。支持产粮大县加强公益性农业技术推广服务力度，提升区域农业科技创新能力。

3.6 保障产粮大县经济社会民生支出

鉴于农业的特殊性质，决定了产粮大县在经济发展中必然要放弃一部分二、三产业发展空间，由此产生的城镇化水平偏低、社会民生支出不足、公共服务水平偏低等连锁问题。为此，应该加大中央转移支付力度，解决好经济发展滞后带来的社会、民生等公共领域历史欠账问题，让普通民众享受到种粮带来的好处。特别是要抓实精准扶贫，解决种粮群众脱贫问题。按照精准扶贫、精准脱贫的原则，结合当地产业发展特点，精准制定困难群众帮扶政策，精准解决困难群众实际问题，让种粮群众的腰包鼓起来，让城乡环境美起来。通过一系列的精准施策，确保每一个产粮大县不在全面建设小康社会中掉队，不因维护国家粮食安全而成为经济发展的牺牲者。

[1]黄宁娅,岳佐华.产粮大县地方政府种粮积极性研究——基于“十二五”规划调查[J].科技经济市场,2016(3):138-139.

[2]彭炎辉.产粮大县利益补偿的理论和实际标准[J].农业部管理干部学院学报,2016(23):28-32.

[3]王巨禄.关于重点支持产粮大县率先实现城乡一体化发展的思考与建议[J].农业经济与管理,2010(1):5-7.

[4]辛岭,蒋和平.产粮大县粮食生产与农民收入协调性研究——以河南省固始县为例[J].农业技术经济,2016(2):45-51.

[5]在“十三五”时期加快实施800个产粮大县城乡统筹一体化发展战略的建议[N].农民日报,2015.

[6]辛翔飞.中国产粮大县的利益补偿——基于粮食生产和县域财政收入的视角[J].技术经济,2016(1):83-87.

[7]种地越多,产粮越多的地方,就越穷,为什么[J].乡村科技,2017(1):1.

[8]王文明.产粮大县促进经济发展的对策思考——以河南为例[J].学习论坛,2012(10):39-41.

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[10]亢霞.中国产粮大县奖励资金存在的主要问题及有关政策建议——来自黑龙江省巴彦县、虎林市和海伦市的调研[J].农村财政与财务,2012(9):23-25.

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[12]米多.推进黑龙江省产粮大县（市）城镇化建设的思考[J].农业经济,2011(1):56-57.

[13]费佐兰,王有国,郭翔宇.产粮大县奖励政策实施的效果评价——以黑龙江省为例[J].农村经济,2016(5):35-41.

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[15]吕苑鹃.2020年全国建成8亿亩高标准农田[J].中国国土资源报,2015(1):1.

Large Grain Production Counties in China:Coordinating Urban and Rural Development and Strengthening Food Security

Yan Dingbin

(China National Township Enterprises Corporation,Beijing 100125,China)

As the main force of grain production in China,the development of large grain production counties is facing the problem of more grain causing poorer finance,and demanding internal impetus for coordinating urban and rural development to enhance the county economy and ensure China’s food security.However,during the urbanization of large grain production counties,there are dilemmas such as insufficient fund,unbalanced industrial structure,land use contradiction,weak infrastructure,and unsound socialized service system and guarantee mechanism.Therefore,the promotion of integrative urban and rural development of large grain production counties should be started from system and institution building.

Large Grain Production Counties;Coordinating Urban and Rural Development;Food Security;County Economy

F323.4

A论文编号：cjas17110006

2014年国家社会科学基金重大项目“基于改革视角下国家粮食安全问题研究”(14ZDAZ0241)。

严定彬，男，1962年出生，农艺师，Tel：010-85143676，E-mail：ctec2006@126.com，。

2017-09-06，

2017-11-28。