基于PPP模式的保障性住房建设浅析

王 琛

郑州大学公共管理学院，河南 郑州 450000

基于PPP模式的保障性住房建设浅析

王 琛*

郑州大学公共管理学院，河南 郑州 450000

随着民生建设的进一步研究和探讨，保障性住房的建设成为近年来最受关注的社会问题之一，保障性住房是我国住房供应体系的重要环节，研究保障房的建设模式具有重要意义。PPP模式是一种理想的保障性住房建设模式，它可以全面整合资金需求和建设需求，充分利用社会资源来加强民生工程的建设。本文通过对当前我国PPP模式保障性住房建设的概念、现状、可行性以及存在的问题进行了简要分析，并进一步提出以该模式建设保障性住房的对策和建议，对于我国保障性住房的建设具有一定的理论和实践意义。

PPP模式；保障性住房；多元化；建设体系

一、PPP模式保障性住房的相关概念

(一)保障性住房

保障性住房主要指的是政府在对中低收入群体实行分类保障的过程中，提供的限定供应对象、建设标准、销售价格或者是租金标准，具有保障性质的住房，具体来说包括廉租房、经济适用房、限价商品住房和公共租赁住房这几类。保障性住房与商品房主要的区别主要体现在政策制定、机制管理和户型选择上，由此呈现出保障性住房独有的特点。

(二)PPP模式

1.PPP模式的概念及产生的背景

PPP模式的全称是“public-private-partnership”，即公共部门与私人部门之间的合作关系，又可以说是公私合伙模式，目前在我国的官方用语是“政府和社会资本合作模式”。上世纪90年代，PPP模式首先在英国兴起，之后便广泛地流行于西方国家，在当时是一种新兴的公共产品供给模式。英国PPP委员会给出的定义比较准确地表达了PPP模式的含义：PPP模式就是公共部门和私人部门为了达到他们的共同目标形成的一种风险分配关系。①

2.PPP模式项目在当前中国的现状

“十三五”开局之年，供给侧结构性改革成为各界关注的焦点。PPP改革作为一项重要的供给侧结构性改革措施，正在发挥积极的引导作用。自2013年11月份十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次明确地提出了允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施的投资和运营以来，财政部全面统筹推进PPP改革，各省市也结合自身情况积极探索推进PPP相关工作。数据显示，自2013年推行PPP项目以来，截至2016年2月29日，全国各地共有7110个PPP项目纳入PPP综合信息平台，项目总投资约8.3万亿元，涵盖了交通运输、生态建设、市政工程等19个行业，由此可见PPP模式在中国得到广泛应用。

对比PPP项目在不同行业的分布，从PPP项目数量来看，保障性住房占总量的6%；从PPP项目的投资金额来看，保障性住房占总金额的7%。通过这些数据，我们可以明显地看出，目前我国PPP模式在保障性住房建设中的应用还不是很多，还没有成为主流的建设模式，有着很大的发展空间和前景。②

二、保障性住房建设的传统模式中存在的问题

在保障性住房这一民生工程进行的如火如荼的过程中，很多的不足和缺陷暴露了出来，成为制约保障性住房建设发展的因素。在整个保障性住房的建设过程中出现的问题主要存在于资金投入、区域选址、工程质量等方面。

(一)政府成为投资主体出现财政压力

保障性住房的受众是城镇中低收入居民，属于准公共产品。建设保障性住房具有投资金额大、建设周期长、收回效益低的特点，只靠政府部门进行融资显得势单力薄，为政府增加了投资风险和财政负担。传统的保障性住房建设仍旧以财政拨款为主，地方财政将其作为保障性住房建设的重要资金来源，在经济下行的形势下不容乐观。

(二)工程质量存在安全隐患

在工程建设过程当中，政府监管的作用没有得到有效发挥，整个工程质量上存在着偷工减料的安全隐患，政府本身并不是专业进行房屋建设与管理的主体，在具体实施过程当中难免会因为专业性不足而出现一些质量不过关的情况。

(三)“非低收入家庭”进入保障范围

保障性住房基础管理工作上存在一些薄弱环节，一些“非低收入家庭”也纳入了保障范围，导致真正的低收入人群的住房难以得到保障。政府对经济适用房供应对象的限定范围太过宽泛，再加上对户型以及购买对象控制不严，从而导致一些不公平现象的发生，同时甚至还出现了一人多房的现象，这更是偏离了保障性住房政策的出发点。

三、PPP模式保障性住房的可行性

首先，就国外来看，PPP模式在公共基础设施的建设上已经得到了较为普遍的运用，如今我国经济社会发展飞速，有针对性地吸取国外长处来建设保障性住房正在成为一种必然趋势。在保障性住房项目的建设过程中采用PPP模式，可以实现政府和企业的共赢，而且对于发展完善保障性住房制度也有一定的积极作用，所以把PPP模式运用到保障性住房建设中也是一种趋势。

其次，传统的保障性住房建设模式中存在配套设施等方面的不足，在PPP模式中得到有效的弥补。通过引进实力雄厚经验丰富的企业进行建设，或者再回购等方式，这样可以极大减轻政府的财政负担。有专业建设优势的企业可以降低人工成本，有专业技术和管理人员的参与，弥补了政府人员非专业的不足。

最后，“十二五”规划中也有指出，要摸索建设政府和市场互助共赢的体制机制，开发多方共同参与建设保障性住房的新模式，从这一点来看，PPP模式可以有效地解决政府单一建设保障性住房过程中遇到的难题。

四、PPP模式保障性住房建设实践中存在的缺陷

(一)政府在建设过程中存在监管盲区

以PPP模式来建设保障性住房，最明显的优势就是在一定程度上减轻了政府的财政负担，然而有些地方政府为了最大限度谋取自己的经济利益，会滥用职权采取一些举措来为自己谋私利。一般来说，在保障性住房的建设过程中，政府是通过土地的出让金来获取利益的。但是在整个建设过程中，由于监管体系还不够完善，导致监管存在一些盲区，地方政府为了谋取自己的利益而牺牲了部分受保障人群的应得利益。

(二)参建企业运营管理能力参差不齐

在保障性住房建设的过程当中，通过公开招标中标的绝大部分都是经济实力比较雄厚的企业。由于保障性住房建设的一些特殊性，资金雄厚、管理规范的大企业显然会在竞标过程中取得相当大的优势。但是也会存在一些实力不那么强大的企业中标的情况，这样的话，在保障性住房的建设过程中，由于企业的资金、管理等方面的问题，很容易出现资金链断裂等严重的问题，给整个建设带来不可忽视的困难。

(三)市场投机行为依旧存在

由于现在保障性住房的准入以及退出机制还没有那么完善，所以会出现个别业主采取一些投机行为的现象。有的业主为了谋取自己的一己私利，本来不需要保障性住房，但依然获得了入住的资格，他们自己不住，却会通过二手交易市场或者说是网络社区对自己的保障房进行交易，这种行为直接导致部分真正需要保障性住房的人群无法获利，而部分业主却为了私利浪费了公共资源。

五、完善PPP模式保障性住房建设的对策建议

(一)创建良好的法律制度环境

在保障性住房建设中采用PPP模式，前期工作较复杂，内部成本较高，为了整个建设过程的顺利进行，沟通流畅就显得尤为重要，通过沟通协调好的条款，要以合同的形式放在其中方便之后的执行与监督。由于PPP模式处于刚刚兴起的阶段，还没有一个完善的监管法律体系，所以这就需要政府相关部门进行强有力的监管，而政府的监管也要以相关的法律法规为前提。因此，包括保障性住房的准入和退出机制，企业参与竞标的条件和标准，以及在整个建设过程中企业和政府分别需要承担的责任都需要一个完善的法律体系给予保障。所以说创建一个良好的法律制度环境是必不可少的。

(二)正确合理地定位政府角色

1.政府是提供公共服务的引导者

把PPP模式运用到保障性住房建设中，投资的主要来源就成了企业，所以相比于传统的保障性住房建设，又多了企业的参与，因此就需要妥善处理好政府和企业的关系。在保障性住房的建设中采用PPP模式就要求政府对自身的角色和职能进行准确定位，在整个过程中要增强监管能力，所以说政府应该是提供公共服务的监督者与指导者。

2.政府是提供公共服务的协调者

运用PPP模式进行保障性住房的投资建设，并妥善安排居民入住，在整个过程中政府都应当和参与建设的企业保持紧密联系，在保障性住房建设的各个环节中，政府都应该为企业提供政策上的支持以及在土地获取上给予参建企业一定的帮助。因此在PPP模式下，政府应该是提供公共服务的协调者。③

(三)形成一套完善的监管体系

1.政府应当确立承诺机制

社会保障性住房的投资起点高，获取利润的空间小，政府应该确立一种承诺机制，对于参建的企业在获取土地等方面的政策上给予优惠，以期降低企业参与投资建设的成本，与此同时为企业提供进一步投资的渠道或途径。

2.政府应进一步提高监管效率

政府作为整个保障性住房建设项目的监督者，要对整个开发建设过程的顺利进行真正起到监管作用。对企业的资金链随时把控，谨防资金链断裂或烂尾楼等不良现象产生。在具体的实践中，要严格把握保障房建设的进度，不仅仅要对企业进行监管，还要在政府内部形成一套有效的监管机制，以防政府人员由于一些低效率工作而影响到企业对工程的建设。

3.政府应确立有效的监管方法

政府部门要建立起一套完善的的风险防控体系，通过对风险的识别、评估和应对等方面对整个保障性住房的建设过程进行全程监控，形成完整的监督管理格局，对整个保障性住房的投资以及建设过程进行有效的监管，避免政府或企业个别人员为谋取私利而损害公共利益的行为出现，确保基于PPP模式的保障性住房建设的顺利进行。

根据我国当前的国情来看，加快保障性住房的建设是刻不容缓的，如此看来通过PPP模式来促进多方面的资本进入保障性住房的建设是十分必要的。国内外经验证明，PPP模式的实践性和可行性都很强，将其引入保障性住房的建设过程中，可以同时解决政府单一建设的困难，还可以激发社会多方面的资本活力，可以说是政府企业社会多方共赢的模式。用PPP模式建设保障性住房虽然在目前的实际应用中还存在着改进的空间，但是凡事总是在不断发展中完善，相信运用PPP模式建设保障性住房在将来的实践中能够更好地发挥作用。

[ 注 释 ]

①邓小鹏.保障性住房PPP项目模式探析[J].现代管理科学，2012.

②中国PPP大数据[N].中国经济周刊，2016-3-7.

③武超群.国外保障房建设中政府参与方式分析及对我国的启示[J].中央财经大学学报，2011(9)：13-18.

[1]焦怡雪.促进居住融和的保障性住房混合建设方式探讨[J].城市发展研究，2007(5).

[2]林方强.BOT模式在公共租赁住房建设中的应用探析[J].学术争鸣，2011(2).

[3]孙娜，董晶.廉租房新型融资模式研究——BOT模式的运用[J].中国集体经济，2011(2).

[4]吴建华.论我国公共住房的模式选择与对策建议[J].当代经济，2008(11).

[5]路君平，糜云.我国保障房的发展现状与融资渠道探讨[J].中国社会科学院研究生院学报，2011(6)：50-56.

[6]付念.问道地方政府保障房建设的资金来源[J].财经研究，2011(14)：70-72.

[7]何雨聪.政府公共项目融资(PPP)及运行机制研究[J].重庆：重庆大学硕士学位论文，2007.

[8]李红梅，孙洁.保障房的PPP模式[N].中国房地产报，2011-08-08.

王琛(1991-)，男，汉族，山西吕梁人，郑州大学，2015级社会保障专业研究生，研究方向：社会保障理论与实务。

F299.23；F

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