国有企业参与PPP项目风险管控研究

付佳佳

(河南商报社财务部,河南郑州450008)

国有企业参与PPP项目风险管控研究

付佳佳

(河南商报社财务部,河南郑州450008)

PPP是政府和社会资本合作,共同参与公共基础设施建设的一种项目融资方式。国有企业参与PPP项目,深受外部环境、政府信用和项目运营等多种风险的困扰。为加强风险防控,有效分担风险,确保国有资本保值增值,需要从风险分配的基本原则出发,在项目合同中设定特别条款,从顶层设计、项目筛选、投资决策、合作模式、融资渠道等不同角度制定风险应对措施。

PPP;国有企业;资本管理;合同规制;风险防范

近年来,随着国有资产管理体制稳步推进,我国国有企业的资产规模、盈利能力、综合实力得到进一步提升。国有资产管理改革的重点由管资产向管资本转变。其中,国有资本管理的重要原则之一是,区分政府的社会公共服务职能和国有资本所有者职能,改造国有企业,合理配置资源,更好地实现国有资本保值增值。PPP模式倡导利益共享、风险共担、全程合作,是转变政府职能、建立投资回报的新型机制。按照国有资本管控要求和调控方向,国有企业不仅可以参与PPP,而且应该在PPP项目中大显身手,但同时也需要慎重选择参与PPP项目,加强风险防范,推动企业健康发展。

一、PPP项目的模式特征

(一)PPP项目内涵

PPP(Public-Private Partnership),是公共基础设施中的一种项目融资模式,该模式鼓励私营企业、民营资本与政府合作,共同参与公共基础设施的建设。

国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》(发改投资〔2014〕2724号)指出,政府和社会资本合作PPP模式是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率,通过特许经营、购买服务、股权合作等方式,与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系[1]。财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》(财金〔2014〕76号)指出,PPP模式是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作,通过“使用者”付费及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管,以保证公共利益最大化[2]。因此,PPP的本质是公私合作、政企合作,达到既满足社会资本的盈利性要求,同时也满足政府部门为公众提供更为丰富的公共产品和服务的目标要求,从而实现互惠共利、合作共赢。

(二)PPP项目的运作模式

从广义角度看,PPP泛指政府和社会资本之间的一切合作。从狭义角度看,PPP项目包括BOT(Build-Operate-Transfer,建造-经营-移交)、PFI(Private Finance Initiative,私人主动融资)、OM(Operations and Maintenance,委托经营)、PPJV(Public-Private Joint Venture,公私合营)、BT(BuiId-Transfer,建设-移交)等不同模式,其中BOT也有十余种变形模式,如BOOT、BOO、TOT、ROT、BLT等。虽然PPP项目运作模式较多,但大部分模式(BOOTackslash BOO除外)中项目公司没有资产所有权,只有使用权和收益权,并且不同的模式针对不同的项目,比如存量项目多用TOTackslash ROTackslashOM,增量项目多用BOT。

随着我国城镇化进程的快速推进,公共基础设施建设的步伐正在加快,各种创新模式的PPP项目不断呈现。比如交通项目中的PPP+EPC模式和路灯中的PPP+EMC模式,这两种模式本质是合同能源管理。在该模式下,用能单位与节能服务公司签订合作协议,由节能服务公司升级改造设备,用能单位用节省下来的能源费用支付节能服务公司的设备升级改造成本和合理的利润。再如,新区开发中的PPP+TOD模式。该模式以公共交通为开发导向,在城市尚未开发的地区进行规划设计时,首先考虑如何实现公共交通使用效率最高的目标,在此基础上再规划住宅或商业区域。公共交通先行,必然带动所在区域的土地升值,政府以土地升值获取的收益补偿前期的公共交通投入成本,该模式目前被广泛利用在城市开发中。

(三)PPP项目的特征要求

PPP项目是通过项目融资,其中项目公司是融资主体,从而实现项目的风险隔离和有限追索。在项目运营中,以项目公司特许经营权的未来收益作为还款来源,项目资产、特许经营权以抵押或质押的方式作担保。PPP项目是通过政府与社会资本的合作,发挥资金杠杆作用,撬动更多的社会资本投入公共服务领域建设中。在项目合作中,一般遵循风险分担、利益共享、长期合作的原则,实行授权特许经营,期限一般为10～30年。项目以提供公共产品和服务为目的,改变了传统意义上政府承担的基础设施与公共服务责任,由“政府生产”转向“政府购买”,由企业负责生产。因此,不是公共产品和公共服务领域的项目没必要用PPP模式, PPP也存在项目的遴选问题,需要政府和社会资本进行双向选择。

二、国有企业参与PPP项目的风险

(一)我国国有企业参与PPP的现状

20世纪80年代以来,以BOT为主要形式的PPP项目在我国出现并得到快速发展,实施主体也由外资企业向国有企业、私营企业等各类企业扩展。可实施PPP项目的领域日益广泛,包括高速公路、桥梁隧道、电力能源、地下管廊、轨道交通、供水、污水处理等,极大推动了基础设施建设进程[3]。统计数据显示,我国实施的PPP项目数量位于世界前列。2016年7月,财政部PPP中心披露的全国PPP综合信息平台项目库第三期季报数据显示,105个落地示范项目中,共有82个已录入签约社会资本信息,签约社会资本共119家(包括多家社会资本联合参与项目),其中国企(国有独资和控股企业,含海外上市国企)65家,占比为55%。这也显示我国的国有企业作为公有制经济的主体,在全面深化改革、适应“新常态”的过程中积极参与PPP模式项目,不断探索创新驱动发展。

(二)存在的主要风险

我国在推进PPP模式的过程中,一直存在着政府对推广运用PPP的期望高、央企和地方融资平台参与PPP的兴趣高、中介咨询机构提供咨询服务的热情高,但社会资本尤其是民营资本参与程度低的“三高一低”现象。国有企业作为PPP参与主体之一,既面对着基础设施建设规模不断扩大的发展机遇,同时也需要面对项目内部投融资、建设、运营、移交和外部自然、社会、市场环境等风险。

1.外部环境风险。一是政治、经济、法律、市场等政策、环境变化带来的社会环境风险。PPP项目涉及财政、投资、招投标、投融资、价格管理、公共服务等多方面的工作,需要相关的政策给予指引,而我国目前PPP还在探索和推广阶段,制度框架与法律体系尚不完备,有的层次较低,效力不高,有的法规操作性不强,难以实施,这些因素导致PPP的参与主体有关权益难以得到充分保护。同时,国家基于国有资产管控、税收调控、外汇管理、市场监管等管理目标不断调整财政政策、货币政策、外汇政策等,也给PPP项目带来了政治风险、经济风险。二是自然灾害、天气变化、地理环境等带来的自然环境风险。气候异常导致的台风、洪水、地震等自然灾害以及PPP项目地质结构复杂等也容易给项目带来重大损失。

2.社会信用风险。一是政府诚信问题。PPP项目是政府与社会资本的合作,但在合作中,由于项目所在地为政府管辖范围,往往会出现政府PPP项目选择失误、政府实施PPP项目能力缺陷,在股权比例、项目补贴、税费减免、特许经营期限等方面出现纠纷,PPP招标不够合理、监管不到位,政府以班子换届、规划调整、财政困难等理由拖延、违背合同等问题,进而导致双方合作产生分歧。二是企业诚信缺失。PPP项目是公私多个主体聚合在一起,形成提供公共服务的新型项目主体,并据此进行融资、建设、运营。但部分企业在招标过程中以超低价格参与竞标,中标后再以种种理由提价,否则则以拖延工期或中途退出为威胁,导致项目工程质量出现重大问题或工程成本严重超标、设计标准达不到要求中途暂停或变更设计规划,严重时还需要面临项目中断风险。三是合作方的契约履行风险。2015年9月1日,国务院常务会议决定将一些建设领域固定资产投资项目最低资本金比例降低。PPP项目中缺口资金由项目公司自身融资解决,而自身融资受政府担保额度、合作各方担保额度影响,还受到金融机构发放贷款条件限制。我国提供项目融资的金融机构较少,也缺乏与项目融资相适应的保险、担保等配套支持政策,有时因国家紧缩银根等宏观政策调控不能按时足额放款,导致PPP项目融资难度大、融资成本增加。

3.项目运营风险。一是项目投资回报难以确定。大部分PPP项目属于政府特许经营,价格受到政府监管,而价格监管体系不完善导致价格调整、变化因素难以预计[3],导致项目收益不确定性增加。同时,PPP项目的特许经营期限相对较长,一般为10～30年,漫长的经营期也存在着市场风险、信用风险、收益风险等不可控因素,并最终影响项目投资回报。二是项目收益资金来源不稳定。目前,收益来源为政府付费的PPP项目,资金回报主要为用户缴纳的污水处理、垃圾处理等专项费用和列入政府财政预算内的一般预算资金。而专项费用的征收情况、财政资金是否充足等直接影响政府付费项目的当期收益。特别是随着PPP项目向三四线城市、中西部地域扩展,资金回报是否能实现预期目标变得更不确定。此外,对于捆绑经营项目的PPP项目也存在监管不足的问题。捆绑经营项目的PPP一般是考虑到项目实施期间的收费难以补偿项目投资,需要给予项目投资人捆绑一些其他项目经营权,如物业服务、广告营销服务等,用于弥补项目亏损。但往往捆绑的项目经营权竞争激烈、监管不力,导致项目投资人难以充分获取收益。三是项目退出渠道不畅。我国PPP项目的退出平台发展滞后,且退出需要严格审批,周期较长,也影响和制约着项目参与者的资源配置和未来发展,削弱了参与项目的动力。

三、国有企业加强PPP项目风险防控的思考

PPP模式通过引入市场化机制,进而实现更为丰富的公共产品和服务供给。作为政府和社会资本的长期合作项目,应以利益共享、风险共担为基本原则,在合作中,同样也需要以合同的形式约定双方的权利义务,加强风险配置,有效分担风险。

(一)确定风险分配基本原则

PPP模式不是以往政府主导的公益性投资,而是政府和社会资本双方合作进行的产业性投资,存在多个合作主体,也必然涉及多个主体间的风险分配、权利义务的平衡,需要根据合作双方的风险承受能力确定其权利义务边界。在风险分配方面,一是坚持最适宜者承担风险。不同的参与者对项目运营的控制力或影响力必然有差异,风险承担者必须具备更强的风险控制能力。在PPP项目的具体实践中,项目立项、批复、启动、支持等事项一般由政府部门办理,其风险应由政府承担,同时上述风险影响和关系到项目的后续发展,也需要明确政府预期或不能承担时应该采取的补偿措施。二是坚持风险与回报相匹配。PPP项目的项目性质包括公益性、经营性及夹层性等不同种类,三种模式下政府和社会资本对项目的发展定位不同,投入也有差异,并且在回报机制和资金来源上也存在使用者付费、差额补偿和政府购买等不同方式,需要国有企业衡量风险大小选择合适的回报方式。三是坚持适度承担风险。PPP项目中政府和社会资本承担的风险要与自身的承受能力相匹配,同时也要明确一些异常风险的缘由及归因处理,比如,政府因规划调整导致项目设计变更,该事项的风险应完全由政府承担。

(二)设定项目合同风险防范条款

一是唯一性条款。PPP项目一般期限较长,在建设、运营的过程中,项目所在地极易产生新的同类项目,从而导致特许经营的效果大打折扣。因此,在PPP项目的合作协议中,需要明确项目条件边界,设定条款保证项目的唯一性,避免出现因无序的商业竞争导致社会资本投入方利益受损。二是保留条款。通常而言,一个地区的市场需求往往受经济、政治、社会、环境、人文等多种因素影响。某些因素的变化容易使项目预期发生大的逆转。若实际需求低于市场预测,势必影响到项目公司的收支平衡、正常运营、平稳发展,政府应当通过补贴等形式满足项目正常运营的最低需求条件。同时,对于合作双方争议较大的事项可以签订后续补充协议,在下一步的具体情况触发合同条款时,可以重新启动某些合同条款或内容的商定程序。三是政府承诺条款。主要包括项目的立项、批复等手续办理,特许经营的事项权限、期限审批,土地收储、供应、规划设计等。政府需要在由政府主导或掌控的事项上做出承诺,降低项目实施风险,否则项目实施难度、实施成本会大幅增加。以往PPP项目中,一些政府通过出具保函的形式为项目做出背书承诺,但随着地方政府债务管控日趋严格,政府保函的法律意义也随之消失,不为金融机构认可。四是合理回报条款。在项目协议中增设一条满足社会资本合理回报的条款,具体可采取亏损补贴、超额分成、收益弥补亏损、捆绑商业经营项目等方式。五是不可抗力条款。项目在遭遇政治环境变化、自然灾害等不可抗力事件后,政府和社会资本应合理分担项目损失,可以采取解除合同、延长合同期限、重新商定双方权利义务等方式有效应对。

(三)制定风险应对措施

国有企业参与PPP项目,除需明确项目合作中自身应承担的权利义务外,也需要从项目选择决策、风险评价分析、建设运营维护、内部控制管理等角度制定风险应对策略,采取回避、控制、转移、分担等方式有效应对风险。一是加强顶层设计,明确战略方向。在我国全面深化改革的战略部署中,国有企业需要积极调整战略,主动融入和适应PPP项目,转变原有业务结构,从业务运营、资源配置、人才培养等方面进行重新定位和规划。PPP模式与国有企业传统业务模式不同,需要从体制机制、组织协调、融资渠道等方面进行探索创新,充分发挥财务公司、产业基金等融资平台作用,推动项目实施。在具体PPP项目的模式选择上,根据建设施工、运营维护等参与阶段的不同,差异化地选择BT或者BOT+EPC+股权等模式。同时,也要明确投资主体和投资权限,比如规定国有企业的母公司可以投资PPP项目,子公司只可承揽跟踪项目,从而有效控制投资风险。二是科学研究、审慎决策项目。当前,PPP项目的数量、范围十分广阔,财政部门也在定期筛选、推介PPP项目,国有企业在项目筛选中要认真研读PPP项目的政策规章,分析运营模式,在涉及交通、水利、地下管廊、新能源应用等不同领域中选择可以充分发挥自身优势的项目,降低项目风险。要重视项目的可行性研究,广泛深入市场调查,充分了解项目背景、概况、模式、市场需求、合作意向、融资模式、经济效益和存在的风险,并进行充分研判、细致研究,必要时可邀请外部专家、中介机构等共同参与,确保可行性报告质量。国有企业PPP项目的决策过程,必须严格按照国有企业投资监督管理有关规定,履行“三重一大”决策程序,集体决策、审慎把关,防止项目出现重大损失。三是加强对外合作,合理分担风险,实现借力发展。要充分运用PPP规则,严格遵守风险分配中的风险由最适宜者承担、风险与回报相匹配、适度承担风险三条基本原则。目前,我国的大部分PPP项目都是由政府所属的投资平台具体运作,在项目的具体建设运营中也有不同的设计、施工机构参与进来。因此,国有企业参与PPP项目需要选择诚信可靠的合作方,强强联合,优势互补,分散风险。国有企业在融资渠道上具备天然的优势,可以充分利用自身资信、资金优势,主动承接参与PPP项目,加强与政府部门、各类投资平台、金融机构等的沟通协作,募集项目运作资金。同时,还可以利用集团优势,以信誉担保等方式开展银团融资,并积极吸引金融机构、非金融机构和大型民企等加入项目中来,降低融资风险。要充分借鉴政府的产业基金模式,撬动更多社会资本,发挥资金杠杆作用,实现跨越式发展。四是加强内部管理,降低运营风险。要重视项目的建设运营、施工管理,对项目施工安全、质量标准、环保评价、项目进度等各个环节全过程监督,严防各类风险。同时,需要培养和储备PPP项目的专业人才,通过对外招聘、定向培养、内部培训等方式,不断充实PPP项目的投融资、法务、运营维护等各类专业技术人才和复合型领导人员,预防经营风险。

当前,我国各级政府正在大力推广PPP模式项目,并寄希望以此撬起一场公共服务变革。但整体而言,PPP还处于探索阶段,法律体系尚不健全,项目运作还有待规范。面对业务领域宽广、地域范围宏大、项目数量众多、总投资额超万亿的PPP项目,国有企业参与其中既有压力也有挑战,这需要国有企业苦练内功,坚持审时度势、量力而行,强化风险防范和管理,审慎选择参与PPP项目,不断壮大企业实力,保持健康稳定发展。

[1]国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见[EB/OL].[2016- 06-13].http://www.sdpc.gov. cn/gzdt/201412/t20141204_651014.html.

[2]关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知[EB/OL].[2016-06-13].http://www.mof.gov. cn/pub/jinrongsi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201409/ t20140924_1143760.html.

[3]孙学工,刘国艳,杜飞轮,杨娟.我国PPP模式发展的现状、问题与对策[J].宏观经济管理,2015(2):28-30.

[4]戴国华.建筑企业集团参与PPP项目风险管控的思考[J].财务与会计,2016(12):8-12.

[5]卢炜.PPP将成为国有企业改革新动力[N].政府采购信息报,2016-04-20(24).

[6]孟紫霞.PPP模式下合同制治理的问题及对策研究[D].大连:大连理工大学,2013.

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2016-08-19;

:2016-09-22

付佳佳(1985-),女,河南息县人,经济师,主要研究方向为投资管理。