从《物权法》中“自动续期”看公私法分权

张 靖

广东财经大学，广东 广州 510320



从《物权法》中“自动续期”看公私法分权

张 靖

广东财经大学，广东 广州 510320

温州住宅建设用地使用权续期收费的案例暴露了我国相关法律之间的矛盾，这种矛盾是由于宪法在分配权力的时候界限不清导致的，《物权法》的“自动续期”是对公民住宅权保障的呼唤，而现有的法律则是管理视角。要解决这个问题，需要明确公私法的分权，并从宪法层面去解决。

自动续期；分权；宪法；建设用地使用权

一、《物权法》与《土地管理法》的貌似冲突

2016年4月温州一批住宅因建设用地使用权20年期间届满需支付大笔费用续期的新闻引起全国舆论关注，随着这一事件的持续发酵，许多专家学者开始思考这一现象背后的法律问题并发表了不同观点。矛盾最终集中在对《物权法》第149条的解释上，该条规定：“住宅建设用地适用权期间届满的，自动续期。”如何理解第149条第一款的“自动续期”，有的学者认为应该理解为既不用申请也不用交费的无条件续期(孙宪忠)，有的认为应该理解为不需要申请但需要缴纳费用的有条件续期(杨立新)，有的认为属于空白立法需要有权机关予以解释(龙卫球)。的确，从立法的文字来看，基于常识理解，“自动续期”最容易被解释为“既不申请也不用交费的无条件续期”，而我国《土地管理法》第2条第5款规定：“国家依法实行国有土地有偿使用制度。但是，国家在法律规定的范围内划拨国有土地使用权的除外。”如果采取孙宪忠的观点，那么我国的《物权法》和《土地管理法》便存在冲突。不过，值得注意的是，我国的《物权法》第149条的规定并没有写明是无偿续期，因此想要解决这种假性冲突，可以通过法律解释的途径。那么该如何对《物权法》第149条进行解释，梁慧星教授回顾了《物权法》起草中关于“自动续期”规定的立法讨论过程。从他的回忆中我们得知，第三次审议稿规定土地续期要申请并付费，委员长会议决定对此问题向社会公开征求意见并获得意见11543件，另有26个省(市、区)和15个较大市人大常委会、47个中央部门、16家大公司、22个法学院所专家，提出了意见。法律委员会研究认为：“建设用地使用权续期的问题，宜区分住宅用地和非住宅用地，要着眼于保障老百姓的安居乐业。”据此，法律委员会建议将这一条修改为：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期；非住宅建设用地使用权期间届满，建设用地使用权人需要继续使用土地的，应当在期间届满前一年申请续期，出让人应当同意。”“建设用地使用权续期后，建设用地使用权人应当支付土地使用费。续期的期限、土地使用费支付的标准和办法，由国务院规定。”这一建议被体现在第四次审议稿中。该条在第五次审议稿中最终确定为：自动续期，付费留待将来慎重研究。由此可见三次审议稿对建设用地使用权续期问题的立法态度的转变过程。从最开始借鉴《土地管理法》的规定——对国有土地实行有偿有限期使用并且要登记，到对住宅建设用地和非住宅建设用地的区分和自动续期的出现，再到对建设用地使用权的续期交费问题的法律留白。梁慧星教授在文末表示：“可见，本条立法机关的意思是：鉴于住宅用地使用权续期后是否支付土地使用费问题，关系广大群众切身利益，需要慎重对待，目前本法不作规定，留待将来根据实际情况再作慎重研究。”由此可见立法者们对住宅建设用地能够真正自动免费续期的愿望和努力。

二、《物权法》和《城市房地产管理法》的关系——公私法分权不合理

由于特定历史原因，我国在物权法缺失的情况下，逐渐形成了一整套房地产法律法规。新中国建立之后，便于1950年颁布了《土地改革法》，以国家政策干预、调整土地等不动产关系的趋势初见端倪。自高度集中的计划经济管理体制形成以后，我国主要通过行政管理手段调整不动产关系，这种管理体制从法律的形式到内容上更需要具有浓厚行政管理特点的房地产法，而不需要传统上以“私权神圣”、“私法自治”等理念为核心的、注重对不动产物权进行确认和保护的民事物权法体系。因此，大多数平民主体间的物权关系的规则只能被房地产法吸收，从而具有一定程度上的行政化、公法化的特点。

改革开放以来，有关房地产方面的立法虽然在不断增多，但这些立法仍然主要体现的是政府对房地产关系的纵向管理与监督关系，它们从立法精神和调整机制来看，仍然具有浓厚的行政管理色彩，更强调的是国家对房地产关系的规划、管理、监管和调控。应当承认，我国现行的房地产管理方面的立法是比较完备的，正是因为这一原因，一些学者对我国是否有必要再房地产法之外单独制定物权法表示了疑问。按照这些学者的观点，我国房地产法已经形成了一个独立的法律部门，且内容和体系也较为完善，尤其是《城市房地产管理法》的颁布，标志着我国房地产法律体系已经初步形成。因此，只要进一步充实不动产有关房地产权利方面的保护性规定，就可以完全替代物权法，没有必要再另行制定一部物权法。

我认为上述温州建设用地使用权续期的问题就给了这一提议一个很好的回答，房地产管理法在保护公民的合法权益方面力度仍然不够。且不说物权法不仅仅调整房地产关系，还调整对动产的占有和适用所形成的关系，是以有体物为中心的对财产归属、利用、流转秩序的一般规范。并且从两部法律的立法精神和原则来看，也是不能混同的。物权法作为民法不可分离的一部分，拥有系统的价值观念、基本原则以及一套行之有效的基本制度，体现了权利本位的价值取向。虽然受到社会本位思潮的冲击，至今物权法仍不失为民法的重要基石。特别是我国长达数千年的义务本位法制传统，个人观念、权力观念十分薄弱，这已严重阻碍了我国社会主义市场经济的进一步发展，有必要以民法的理念强化对市场经济主体权利的保障。作为民法的物权制度可以设定权利人必要的自由空间，排除他人非法干涉，通过确立物权请求权制度，强化对物权的保护。物权制度的建立有利于以权利制约权力，促进我国社会主义民主法治的建设。现行的房地产法则无论如何都很难充分体现这些民法的基本精神。

随着《物权法》在2007年的颁布，我国的房地产法体系更显现出其不合理之处，温州建设用地使用权续期事件只是初步显现了这两个法律体系之间的冲突。实际上物权法是以权利本位为中心，希望能够最大限度保护公民的所有权和建设用地使用权，我们可以从对149条“自动续期”的产生过程看到民法学者们的努力，而房地产管理法作为行政法体系的一部分，是一部管理法，其主要立法目的并不是为了实现公民的居住权，是用来约束公权力的法律。在基本法律体系还不够系统和完善的情况下，私法这种努力会被现实所打败。这就是虽有“自动续期”，但是不可以理所当然的解释为自动免费续期的现象发生的原因。

三、在宪法层面进行权力划分

现有的房地产法律、法规在清理之后应当围绕着房地产纵向管理关系展开，回归其本来面目，醇化为房地产管理法。其内容主要包括对土地的适用和利用、出让和转让的管理监督；对城市房地产的开发和销售的管理调控；对城市规划、设计以及对居民住宅的质量管理等。而其他涉及平等民事主体间的和体现私人利益的物权关系，则应当悉数由物权法调整。这是内容上的分类，而要解决它们之间的问题，还要将在宪法的层面上进行分权。

(一)完善宪法关于国有土地使用权的规定

关于与土地利用权有关的土地制度，现行《宪法》作出如下规定：1、土地的归属。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。2、其他自然资源的归属。矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。3、农村经营体制。农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。参加集体组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留山、自留地、家庭副业和饲养自留畜。4、土地征收或征用。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。5、权利限制和义务。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地。

《宪法》对土地权利的规定是我们制定具体土地制度的根本要求和基本原则。除第十条第四款提到的“土地使用权”外，《宪法》没有出现土地使用权、土地承包经营权、宅基地使用权等用益物权概念，这明显表现了在土地制度问题上，《宪法》是“以土地所有权为中心”的立法倾向。正是由于《宪法》对土地用益物权规定的缺失，才导致基本法律的冲突适用。

(二)用立法解释来分配权力

《物权法》的制定过程便为现实发展留足了空间，这一功能需要立法解释去实现。立法解释的作用体现在：一是完善法律。通过对法律的解释，可以将条文准确化，充分阐明法律条文的意义，明确行为界限，将原则性的东西具体化，弥补不周全的地方，从而使法律具有操作性，保证法律准确良好地实施。针对法律在实践中暴露的问题，通过立法解释手段，使之不断完善。二是补充法律。法律是在一定的社会客观条件下制定的，不免带有时空的局限性，所以，有些法律规定本来就可能不很周全，有些可能有遗漏，有的法律会随新的社会关系出现而变得残缺甚至过时。通过法律解释，使不周全的法律得以周全，有遗漏的法律得以填补，并可以根据新的社会关系，对法律条文作比立法原意更广的扩充解释或转义解释，使某些词语和句子更富有包容性，而不用正式补充修改法律，使之适应形势发展的需要。立法解释虽然主要针对的是法律的适用问题的，但是不能忽视其完善法律体系的重要作用。在宪法稳定的情况下，立法解释是较为灵活的方式来分配国家权力。

[1]孙宪忠.论物权法[M].北京：法律出版社，2008.

[2]汪军民.土地权利配置论[M].北京：中国社会科学出版社，2008.

[3]王利明.物权法论[M].北京：中国政法大学出版社，2003.

D

A

2095-4379-(2017)16-0128-02

张靖(1994-)，女，汉族，河南信阳人，广东财经大学，法学硕士，研究方向：中国宪法与中国行政法。