由模糊逐步走向清晰——地方志立法浅识

陈平军

（陕西省紫阳县档案局，陕西 紫阳 725300）

由模糊逐步走向清晰
——地方志立法浅识

陈平军

（陕西省紫阳县档案局，陕西 紫阳 725300）

要实现依法治志，必须清楚认识当前地方志执法的困境与解决途径，促进地方志完善立法，法律条文要有具体可供执行的标准，尽力拓展地方志法的内涵与外延，才能适应地方志发展需要。

地方志；立法；标准

一项工作要想获得可持续性发展，走上健康良性发展的轨道，法律性保障是一个不可或缺的因素。地方志也不例外，地方志工作法制化是地方志事业可持续发展最重要的保障。2006年，国务院颁布第一部地方志工作法规——《地方志工作条例》（以下简称《条例》），迈出了地方志工作法制化的第一步，是地方志工作法制化的第一个里程碑。从《条例》颁布实施以来，地方志事业获得了长足的进步和发展，但是随着社会发展的高速飞跃式跨越，仅仅一个条例已不能满足日新月异的发展需求，也暴露出许多不适应的现象。地方志立法必须作出重大改变，才能适应地方志事业健康发展的需求。

一、条例与法律的区别

条例是各部委或同级人民政府制定的，报国务院批准后，由国务院总理签署执行的，是由国务院审议通过的适用于各领域内不能及时立法的、需要先期、临时解决的（在全国也是通用的）某些具体事项。法律一般由全国人民代表大会讨论通过，具有最高的法律效力，并适用于全国。就法律效力来说法律的效力大于条例。

法制化，指具有较完善的法律法规并以之规范与约束一切社会行为，社会行为有法可依并依法进行，违法必究且执法必严。地方志工作法制化，指具有较完善的地方志法律与地方志工作法规、规章并以之规范地方志工作及与地方志相关的社会行为，地方志工作及与地方志相关的社会行为有法可依并依法进行，违反地方志法律与地方志工作法规、规章的行为被依法纠正、问责与处罚。

二、地方志工作法制化应体现的内容和体现方式

1.应该具有完善的地方志法律。首先要制定全国性地方志法律与地方志工作法规；地方上，有立法权的行政区域制定相应的地方志法律与地方志工作规章。地方志法律与地方志工作法规、规章内容涵盖地方志工作各个方面以及与地方志相关的公民和社会组织行为。对各级政府及其地方志工作机构、部门与单位在地方志工作中的职责，地方志工作的内容与规范、组织与管理、质量与要求，公民、社会组织与地方志相关的权利与义务，违反地方志法律、法规、规章应受的问责与处罚等，均作出明确的规定。

2.地方志法律与地方志工作法规、规章切实得到执行。各级政府及其地方志工作机构依法履行地方志工作职责，各部门、单位、社会组织依法参与地方志工作，公民与社会组织依法履行与地方志相关的义务并使用地方志成果，地方志工作依照法律、法规与规章健康开展。

3.违反地方志法律与法规、规章的行为应该依法纠正与处罚。各级政府及其地方志工作机构、部门、单位与社会组织不依法履行职责，以及公民不依法履行义务，对地方志工作正常开展造成较大影响、损失的，能及时被依法纠正或受到问责与处罚。这也是地方志执法的关键所在。

三、当前地方志工作法制化存在的困境

当前的地方志法制化工作与时代要求相比还有很大差距，与地方志工作法制化的要求相比较，目前存在困境与急需解决的主要问题主要表现在：法律法规不健全；现有的地方志条例执行无力、形同虚设等关键性问题没有得到根本性解决。

地方志法律与地方志工作法规、规章尚不健全。一是尚无全国性地方志法律。客观的说，《条例》实施以来，对规范与推动地方志工作发挥了重大作用。但仅有地方志工作法规而无地方志法律已不能完全适应地方志工作的现状与地方志事业发展的需求。《条例》作为国务院法规，只能规范与约束县级以上地方政府及其地方志工作机构的行为，而无法规范与约束除此之外的社会组织与公民的行为。事实上，当今社会化程度日趋提高，地方志工作参与面日趋广泛，地方志资料来源渠道日趋多元，公民使用地方志成果日趋普遍。地方志书与综合年鉴资料从过去基本来源于政府部门及其企事业单位发展为如今大量来源于媒体、中介机构等非政府组织、外资与私营企业甚至个人；地方志成果从仅为过去的地方志书发展为如今的地方志书、综合年鉴、部门志、专业志与地情书等，地方志成果传播渠道从过去的纸质书籍发展为如今的光盘、互联网等，使用地方志成果的人员从过去的专家学者、政府工作人员发展为如今的广大群众；地方志书从过去仅由县级以上政府组织编修发展为如今大量编修镇志、村志，行业志、部门志，学校志、医院志等，作为企业文化的一部分，一些企业包括外资企业开始编修企业志、企业年鉴。这些都超出地方志工作法规的范围，如果无法规范与约束，难于保证其健康开展。二是《条例》内容尚欠完善。《条例》对地方志工作中的重大问题如政府及其地方志工作机构应履行的职责、地方志编纂的组织与管理、质量要求等作出明确规定，但对一些较为重要的内容尚未作出规定。例如，几乎所有党政部门、企事业单位包括上级驻地部门与单位都参与地方志编纂，《条例》只提到地方志由地方志工作机构组织编纂，却未提及这些部门与单位在地方志编纂中的应履行的职责以及不履行职责的责任追究，而这恰恰是地方志编纂中经常遇到且难于解决的问题，等等。三是部分地区尚未就地方志工作立法。

现有地方志工作法规、规章尚未得到很好执行。如果说国务院颁布《地方志工作条例》前影响地方志工作正常开展的重要原因是无法可依，那么，如今影响地方志工作正常开展的重要原因是有法不依与执法不严。在一些地区和单位，对地方志工作重视与否、重视程度的高低还是取决于领导个人的文化素质与认识水平，加强对地方志工作的领导几乎是一句空话。依法修志未纳入依法行政范畴，地方志工作摆不上政府工作位置，经费列不入政府财政预算，地方志工作机构有名无实、无法履行法规赋予的职责，地方志工作无法正常开展，地方志编纂任务一再拖延等。对此，却往往无法及时纠正，也无法问责。

四、如何进一步推进地方志工作法制化

《条例》的颁布实施可以说是地方志工作法制化的起步，实现地方志工作法制化还有很长的路要走。对进一步推进地方志工作法制化，至少应该从以下几个方面着手。

1.逐步完善地方志立法。一是积极推动《地方志法》的制定。这既有必要也基本具备条件。首先，如上所述，地方志工作发展中遇到的许多新情况与新问题超出了《条例》范畴，需要《地方志法》的出台。其次，在我国，编修地方志不仅具有悠久历史，在当今信息化时代，地方志工作及其成果也正在社会化、大众化，逐渐渗透到社会生活中，越来越被公民所知、所参与、所用，越来越具有广泛的群众基础。制定《地方志法》，有利于规范公民和社会组织与地方志相关的社会行为，保障地方志工作健康开展；有助于增强公民地方志意识乃至历史文化意识，关心并参与地方志工作，发扬与传承优良传统。第三，法律比法规效力更大，更能规范政府、社会组织、公民与地方志相关的行为。第四，《条例》实施十一年，积累了经验、发现了不足，具有制定《地方志法》的基础。因此，“十三五”计划期间，应全面总结《条例》实施过程中的成绩与经验、遇到的问题与存在的薄弱环节，对新时期地方志工作的新发展、新情况、新问题进行深入调研，从地方志事业可持续发展的目标与法律的角度提出应对措施，积极推动全国人大制定《地方志法》，实现从地方志工作法规到地方志法律的跨越，为地方志工作法制化打下更为坚实的法律基础。如果说，国务院颁布《条例》是地方志工作法制化的第一个里程碑，那么，制定《地方志法》将成为地方志工作法制化的第二个里程碑。二是全面推动地方志工作地方立法。省级行政区域均应根据各地实际，依据《地方志法》与《条例》，制定地方志工作的地方法律与政府规章。市县级应该制定切实可行的执行办法。

2.将地方志工作法制化纳入依法行政范畴。有了地方志法律与地方志工作法规、规章不等于实现了地方志工作法制化，更重要的是推动地方志法律与地方志工作法规、规章的贯彻落实。一是积极推动各级政府将地方志工作法制化纳入依法行政范畴。将《条例》的实施、地方志工作法制化与依法行政工作一起规划部署、检查落实、考核奖惩。二是以行政手段依法推动地方志工作。因为地方志工作是政府的基础性工作，地方志事业是公益性社会事业，不直接产生经济效益，不容易引起重视。因此，不能靠经济手段或其他手段而只能靠行政手段推动，才能健康、持续开展地方志工作。首先，地方志工作机构的建设要向行政机构靠拢。明确地方志工作机构作为政府工作部门，履行主管本行政区域地方志工作职责。从有利于全面履行法规赋予的职责、有利于地方志工作健康开展和地方志事业可持续发展出发，在事业单位分类改革中，将地方志工作机构列入行政类。其次，强化地方志工作是政府工作的意识。开展地方志工作紧紧依靠政府，充分利用政府的规划与计划、会议与文件、视察与检查、督查与通报、表彰与问责等手段，部署与推动地方志工作。第三，大胆履行地方志工作机构主管地方志工作的职责。《条例》赋予地方志工作机构主管本行政区域地方志工作，拟定地方志工作规划和编纂方案，组织、指导、督促和检查地方志工作，组织编纂地方志书、综合年鉴等职责，地方志工作机构要理直气壮、大胆地履行法律赋予的职责。

五、地方志立法建议

中国地方志指导小组已经着手开始对《条例》的修改，对于下发的修改意见稿来说，在原有的条例的基础上，其内容更加具体，内涵相对更加丰富，由原先的22条增加到25条，规定更加细致，也逐步与日益发展的地方志事业相匹配，但是，实质性、根本性的问题并没有解决，如果还是以《条例》的形式发布，作用与效果并不能发生本质的改变，因此，笔者建议，在现有修改稿基础上再行完善，修改具体执法力度的条款，提请全国人大讨论、论证，力争早日出台《中华人民共和国地方志法》，并颁布实施。具体修改理由及建议为：

1.地方志工作机构的一个最直接的依法行政执法的行为就是提请查处擅自编纂出版地方志。依据《地方志工作条例》第十八条，“违反本条例规定，擅自编纂出版以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴的，由县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构提请本级人民政府出版行政部门依法查处”。县级地方志工作机构可以联合县文化旅游广电局的下设执法部门文化行政执法大队、工商管理部门共同对非法、擅自出版的行业志书进行查处、责令销毁，或者限期改正的方式，整顿地方志的编纂、出版程序和行为，使地方志的编纂完全进入正常健康发展的轨道。这也是完全彰显对《地方志工作条例》等有关法规贯彻执行的强有力的有效行为。另外，还可以向人大等执法监督机关汇报，将地方志法规的执行与其他法律的执法监督纳入有序监督范畴，促进地方志法规行政执法力度。一个地方志行政工作部门只有充分利用法规，依据有关条例、文件等依据，加大执法力度，才能使一个地区的地方志编纂工作健康有序发展，地方志出版物才可以规范达到标准统一，给后人留下一批有价值、合格的志书，减少新编志书由于编纂、出版过程中出现的标准不统一、史实不清楚、歪曲历史史实等带来的历史缺憾。但是，原有的《条例》所规定的内容只是省市县三级志书，没有对行业志、部门志作出具体规定，这恰恰是执法的盲点所在，所以建议将具体的处罚概念转变为具有操作性的全国性法规。主体修改内容为，如何处罚社会各行业、各部门未经地方志工作机构审查批准擅自出版行业志、部门志、乡镇志、村志的违法行为，这才是执法的焦点所在。实际上上级有关部门已经赋予地方志机构有行政执法权，但是缺乏执法依据、执法标准，也就使得这项权利成为一纸空文，难以派上用场，所以必须有具体可供执行的执法标准，可以联合文化执法有关部门对擅自出版的志书进行查封，有关责任人进行行政处罚等作出明文规定，这样，地方志执法才有可操作性，不至于成为一纸空文。

2.要将社会上的家谱编纂行为纳入地方志管理体系，出台评审家谱的制度与行文规范，以使家谱编修走入正规的、合法的渠道，将未经地方志工作机构批准出版家谱的行为写进地方志法条文里，对这类违规行为进行处罚。随着社会经济的迅猛发展，国家日益重视地方志编修，作为特定人群的家族也争先恐后地编修家谱，用以保存家族历史，探溯家族渊源，许多家族无论人口多少、地域分布的宽泛都在尝试续修家谱。同时，也存在家谱编修行为十分不规范，体例随意、文字表述不客观、不尊重历史、编排无章法等问题，许多家谱质量不敢恭维，残次品居多，这属于无管理体制、无管理行为的具体体现。俗语说，国家有史、地方有志、家族有谱，这是史志的一个序列。笔者认为，家谱也属于地方志行业的一个细小的构成要件，家族作为一个特定人群，其历史渊源、迁徙发展、人口演变，也属于史志的范畴，不应该排除在地方志事业之外，理应纳入地方志范畴进行管理。更何况，地方志有许多资料来源于家谱，所以，地方志机构不能无视家谱的存在，要对家谱的编纂行为进行科学化管理。纵观地方志所属的管理权限与职能，志书、年鉴都有质量规范、评审办法，笔者认为，地方志机构应该责无旁贷地承担起家谱编修的监管职责，把家谱编修纳入监管范围，出台家谱编修质量规范和评审办法，使流行于社会基层的家谱编修行为纳入科学化、法制化、制度化的轨道。这当引起地方志工作者的足够重视。这样，一旦扩大了地方志法规涵盖的内涵与外延，将家谱编修纳入地方志工作范畴并出台可供操作的管理处罚措施，便可考虑将具体处罚措施写进地方志法的条文里。

总之，只有使地方志条例尽快转换为地方志法，有可供执行的执法标准，有丰富的法律内涵与外延，才能促进地方志执法和法治化的进程。这已到了刻不容缓的地步，应该引起高度重视。

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