“体制内竞争”与“体制外竞争”并举的考试机构管理体制改革

陆建明

（嘉兴学院，浙江嘉兴 314001）

“体制内竞争”与“体制外竞争”并举的考试机构管理体制改革

陆建明

（嘉兴学院，浙江嘉兴 314001）

我国现行的四级教育考试机构管理体制面临着管理职能与业务职能等内外压力的严峻挑战。行政机关定位及完全市场化考试中介的管理体制改革取向，或不符合教育测量与评价专业领域的发展规律，或不适合当下我国国情的现实;“委托-代理”关系观的改革取向宏观上相对合理，但微观上不够深入细化。在遵循现行我国教育招生考试机构管理体制改革原则意见的基础上，本文从兼顾国家必须对教育考试的价值导向、安全性等拥有控制能力，又必须能有效提高专业机构服务能力的角度，提出了“体制内竞争”与“体制外竞争”并举的改革思路，并对两者构架进行了具体分析。

教育考试；考试管理体制；体制内竞争；体制外竞争

科举制发展史给我们的启示之一就是：一个考试制度如果不改革不完善，不顺应时代，必然走向僵化。当前正面临新一轮的事业单位机构改革，抓住机遇，重新审视和定位现行考试机构，是我们的当务之急。相对于我国的经济体制改革，我国现行的教育考试机构管理体制改革则严重滞后。要改革仍以“行政垄断粗放型”为主要特征的我国教育考试机构运行模式，不可能搞拿来主义，也不能照搬以“市场竞争专业型”为根本特征的西方考试机构管理体制。我国教育考试机构管理体制的改革路径，必须坚持立足国情、改革可控、发展有序的基本原则。

1 我国教育考试机构管理体制的基本现状

1.1 初步完备的四级教育考试机构组织体系

审视当前国内教育考试的组织主体，基本上可以归成三类：第一类是国家政府部门的专业机构，如教育部考试中心、各省市县级教育考试机构等；第二类是地方性或学校自主组织的机构，如教研室、教务处等；第三类是专业化的考试中介服务机构，如民营企业深圳海云天科技股份有限公司等。其中，第一类组织主体是我国主要的教育考试服务机构。这些机构主要是20世纪90年代我国政府机构改革的产物，基本由各地原来的招生考试办公室与自学考试办公室等合并而成，机构性质上一般都属于具备一定管理职能的事业类单位，并实行国家和地方分权的管理体制。虽然它们在机构名称上并不统一，如“考试中心”“考试院”“招生考试办公室”等，但不可否认，我们已组建了比较完善的国家、省、市、县四级教育考试机构，多年来为整个国家的教育考试运行提供了有力保障。然而，由于历史原因，我国现行的各级教育考试机构基本上依附于教育行政部门，肩负着代表国家政府的教育考试“管理职能”，同时又肩负着特殊的专业“业务职能”。“20年来，中国教育招生考试机构在命题、组考、招生录取以及服务教育、助推发展等方面都取得了长足进步，发挥了重要作用，但其自身建设特别是机构定位却存在突出问题。”[1]

1.2 面临着管理职能与业务职能双重尴尬的局面

一方面，各级教育考试机构总体上属于事业类单位，管理职能比较有限，表现之一为职能职责不完备，例如，“除对下级教育考试机构具有一定的指导权外，绝大多数也不具有独立的行政执法权、行政处罚权，导致其不能也无权对教育考试事业实施切实有效的管理。”[1]同时，组织协调不顺畅，“国家教育考试报考人数多、参与部门广、涉及事务杂、调配力度大。大多数教育考试机构因性质和级别受限，枷锁阻塞重重，请示汇报极多，甚至连向政府‘发文请示’的资格都没有。”[1]

另一方面，业务职能一直处于教育考试机构运行的从属地位。长期以来，我国各级教育考试机构都以行政管理职能为主，人员队伍中以管理人员为主，专业技术人才匮乏。他们大多习惯于依靠行政命令和经验推动工作，而在“考试产品开发、考试评价服务、考试市场推广、考试科学研究”等核心业务职能方面一直相当疲软。“事实上，考试与评价，选拔与服务，是认识教育考试机构职能与定位的核心问题。”[2]考试具有“指挥棒”的作用，国内教育考试机构基本仍然停留于小作坊式的经验型命题模式，许多地方少数几个教研员的水平不仅决定着地区考试质量，甚至在很大程度上影响着一个地区的教学水平。

1.3 面临着国内外交困的双重压力

我国现行的大学招生录取制度是以分数段为主的考生清单划分方式，招生核心决定权还是被各地考试机构所主宰。“从名义上看，招生委员会是学校管理招生事务的最高决策机构，但实际上它却无法实现招生中最根本也是最重要的录取功能，从而演变成了一个协调性的履行程序的‘橡皮机构’。”[3]“从这个意义上说，中国大学的招生是纯粹的行政事务，没有一丝一毫的学术意味蕴含其中。招生只是完成了一项不得不完成的行政工作，对于大学的学术和教学没有任何价值和意义。”[1]不仅如此，基础教育领域方面也不满意。高考变化以及某些或因技术原因造成的试题难度波动等情况令中学苦不堪言。与此同时，党和政府对教育考试改革引导国家创新能力和社会公平等却又寄予迫切的期望。

在以市场化、法制化为基本特征的管理体制之下，西方国家的考试机构主要包括两大类：营利性的考试公司和非营利性的考试机构。政府不主办考试，只购买考试服务[4]。这种专业化的管理模式，再依托WTO国际教育考试服务贸易合作规则，正迅速推动着西方考试机构在全球开拓市场。

随着我国改革开放及全球化浪潮的不断推进，海外考试对我国的渗透突飞猛进。例如，近年来，与教育部考试中心合作的海外语言类考试就多达十几种[5]。又如，随着国内实力阶层对国际教育的渴望，美国大学先修课程（AP课程）考点已覆盖我国4大直辖市及16个省[6]，我国教育考试“与狼共舞”的时代已经到来。

2 我国教育考试机构管理体制改革的不同取向

对于现行我国教育考试机构所面临的这些重大问题，体制内外的观察者都看到了。除了我国政府的政策意见，到目前为止，主要还有其他三种不同的改革取向观。

2.1 行政管理部门的取向观

以邱可为代表的体制内管理者认为，在当前体制下，教育考试机构存在职能职责不完备、组织协调不顺畅等重大问题。在回顾我国考试机构演变史的基础上，他指出：“历朝历代都高度重视考试机构建设，将考试权作为国家权，将考试事务作为国家事务，将考试机构作为国家机构，通过国家权力特别是行政权力来主导，通过政府机构及其行政官员来组织实施。”[1]2011年3月发布的《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》明确提出“对承担行政职能的，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构”的意见。据此，他认为：“教育招生考试机构实际上均承担着相应的且不可划归的行政职能，有的并明文规定承担教育考试行政管理职能。如果继续按照从事公益服务的事业单位予以定位并细分，显然是对国家行政权的弱化甚至放任。”[1]因此，“基于历史传统、现实国情、时代要求，中国教育招生考试离不开行政权力和行政组织，中国的教育招生考试机构理应定位为行政机关。”[1]

2.2 专业技术服务的社会中介组织取向观

以谢小庆为代表的学院派认为，正是由于政府权力的过多介入，才使考试改革缺乏动力，才使考试质量缺乏有效的优化机制。“至今考试的质量与考试的生产者之间基本没有利益关联，至今没有‘下课’和‘退出’机制，至今维持着行政权力垄断的局面。”[7]“考试不一定需要体现国家的意志，考试需要体现的是用户的意志，考试需要体现的是作为用户的国家机关、学校和企业的意志。高考应体现大学的意志，应体现大学校长们的意志。”[8]“在考试领域，政府该管的没管，不该管的又管得太多。政府该管的是考试质量。这些考试机构，都需要接受市场的检验，都需要凭借自己产品的质量立足。”[7]

也有人从法治角度指出，我国的教育考试机构“既是国家教育考试的政策制定者，又是国家教育考试的实施者，这既不符合国家改革‘政事分开’的原则，也不符合现代法治的基本精神”。“从中国社会转型的实际来说，建立专业化的社会教育考试机构，既符合国家‘政事分开’的改革原则，也符合国家教育考试科学化、专业化的发展趋势。将国家教育考试的实施权从政府行政权中剥离出来，交由中介组织实施，也就是从真正意义上实现国家教育考试管理权与实施权的分离。”[9]

2.3 组织优化和创新的“委托-代理”观

以王和军为代表的专业研究者认为，以上两种探讨具有一定的参考意义。但是，“进行教育考试机构专业化建设研究不能脱离我国的基本国情，进行中外教育考试机构专业化的对比，更要透过外在的表现形式向其背后的深层次的体制、机制、观念和思想深入。”[10]他认为：“教育考试机构专业化，其实质是我国政治经济社会教育发展至现阶段的教育考试机构的组织优化和组织创新。这个优化和创新的过程是对我国多年来教育考试管理运行机制的继承和发展，而不是摒弃并另起炉灶，也不能是对欧美国家教育考试机构的简单模仿。”[10]“也许以委托-代理关系为参照，完善现行的模式，框定教育行政部门和考试部门的权限边界，厘清二者之间的各自责任范围，形成专业化考试机构按照行政部门的目标，在其监控下独自承担考试设计、考试实施、信息研发、技术提升甚至是失误等责任，这样的一种模式才是符合我国实际的可行做法。同时审慎地理顺中央级考试机构与地方考试机构之间的联系方式和纽带，包括在专业化进程中地方考试机构的行进方向取舍，这些都是简单的‘中介机构’或‘委托-代理’关系解决不了的。”[10]

2.4 招考分离、专业机构组织实施、政府宏观管理的国家政策取向

《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确提出“探索招生与考试相对分离的办法，政府宏观管理，专业机构组织实施，学校依法自主招生，学生多次选择，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。加强考试管理，完善专业考试机构功能，提高服务能力和水平”的目标任务[11]。党的十八届三中全会重申要探索“招生和考试相对分离、学生考试多次选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制”[12]。

如此看来，我国的教育考试机构管理体制改革的问题似乎已经得到解决。然而，这只不过是一个总体上的原则思路，如果没有更加深入的细化操作路径，则改革仍只能是原地踏步。因此，如果没有战略发展上的前瞻规划，没有实际措施的部署与支持，我国的考试行业很可能就是我国汽车工业发展的翻版。一批缺乏考试产品研发实力、缺乏考试自主品牌、缺乏优良服务品质、缺乏科研实力与智力支持的教育考试机构，就极有可能演变成为典型的“中外考试合资公司”，实则为国外考试机构在中国的工作网点。若真到此时，则无论是从经济、教育科学，还是从社会文化价值观等层面而言，我国的国家利益将受到严重损害。

3 “体制内竞争”与“体制外竞争”并举的考试机构管理体制改革

3.1 面向未来与立足国情的改革思路

定位于行政机关的取向，机构的管理职能无疑能得到进一步的强化，但教育测量与评价是一个拥有自身内在规律的高度专业化的技术领域。英美等西方非官方的专业化社会中介组织机构模式，确实给我国体制改革提供了一个可以借鉴的样本。然而，教育考试机构改革作为现代中国宏大改革工程的一个子系统，不可能脱离这个现实大环境而独立运作。中国的发展离不开世界，但历史发展的阶段也不能超越。如果不顾国情、不顾当下中国社会的客观现实，盲目追求教育考试机构的变革转型，则必然会损害整个国家的教育培养与人才选拔体系。立足国情，我国教育考试机构管理体制的改革路径，可以从现行单一的国家主考模式，向“体制内竞争”与“体制外竞争”并举的方向发展。

3.2 现行教育考试机构的“体制内竞争”改革

按照党中央国务院关于“招生和考试相对分离、学生考试多次选择、学校依法自主招生、专业机构组织实施、政府宏观管理、社会参与监督的运行机制”的要求，一方面，从国家政治的高度，我们不能放弃对教育考试产品“价值观导向”及“安全公平性”的监管；另一方面，我们也必须引入新的活力元素，提高考试产品的科学性及其服务评价能力。借鉴近年来我国在经济领域中混合所有制的改革经验，体制内竞争办法可以PPP（Public-Private-Partnership，即“公共部门-私人企业-合作”）模式为改革取向[13]，通过适当引进社会资本和国内外高级专业人才，由政府充分控股与监管，机构内部主要以职能分离思想为指导，分别成立肩负“管理职能”的国家教育考试质量管理办公室及肩负教育考试“业务职能”的教育考试评价机构，两者的工作紧密联系。前者主要行使国家教育考试的管理职能，如制定与宣传教育考试的原则、方针、政策，督管考试的信度与效度、安全性、市场规范性、公平性等，而后者主要承担考试机构业务职能，如各类考试产品的开发、考试与评价服务、考试科学研究等。

鉴于国内考试机构“业务职能”水平普遍偏低及考试专业化高级人才严重短缺等因素，从效率优先的角度，大部分现行的省市级及所有地市级以下考试机构可实施改革分流，分别建立地方教育考试质量管理办公室及地方教育考试服务机构。国家也可以考虑分别在北部（如北京）、南部（如上海）、中西部等改制几家基础较好的现行省市级教育考试机构，让它们先发展壮大起来，并且形成相互间“体制内竞争”的关系。这些国家核心教育考试机构必须以产品质量及评价服务能力立足市场。

3.3 发展专业类考试服务中介机构的“体制外竞争”

发展专业类考试服务中介组织，既是国际社会的普遍做法，也是优化与繁荣教育测量与评价事业的客观需要。具体而言，“体制外竞争”即国家应适度允许教育考试中介机构的建立与发展，它们可以承接国家教育考试质量管理办公室发布的“负面清单”之外的非高利害性质的考试与评价服务，如日常的各种阶段性测验、诊断评估性考试等。个人、学校或其他有需要的单位，可以从自身实际情况出发，选择考试中介机构提供的考试产品或评价服务。不同的教育考试中介机构，凭借其产品的质量及服务水平，在市场上形成相互竞争的关系，优胜劣汰。国家教育考试质量管理办公室、各地教育行政机构及其他社会力量对其实行监督。这些考试评价服务机构不能以营利为主要目标，而应以社会效益、公共服务为根本使命。

推进教育考试中介服务机构的发展，必然要有一个行政部门放权、市场培育、学校逐步认可的过程。有研究者认为：“可考虑从临时性向常设机构逐渐过渡，先由教育部门或人事部门建立半官方的中介机构，其人员由政府官员、学校教授、社会知名人士组成，然后再逐步建立民间的中介机构。”[14]其实，国家教育人事部门不应插手市场行为。现行各级地方教育考试机构在改制过程中，可以成立以考务为核心的考试服务中心，体制外的专业类考试中介机构，则可按发达国家教育考试发展的经验，由社会有识之士和专业人员经法律授权组成非营利组织董事会，主导我国教育考试中介组织“体制外竞争”的建设与发展。

4 结语

如何面向未来又立足国情，创造性地贯彻落实《国务院关于深化考试招生制度改革的实施意见》，全面推进教育招生考试机构的法制化和专业化进程，行政机关定位与完全市场化的中介机构改革取向或不符合教育测量与评价专业领域的发展规律，或不适合当下我国国情的现实；“委托-代理”关系观的改革思路，宏观方向上相对合理，但微观上不够深入细化，也忽视了发展我国考试中介组织的积极意义。改革有风险但没有退路。在现行我国四级教育招生考试机构的基础上，有序推动“体制内竞争”与“体制外竞争”的改革发展，应该是建设有中国特色现代教育考试机构管理体制值得探索的道路。

[1]邱可.试论国家考试机构定位[J].考试研究,2013,35（6）.

[2]戴家干.教育考试机构的职能与定位[J].教育与考试,2007（1）: 4-6.

[3]秦春华.大学招生:实现行政权力与学术权力的统一[EB/OL].（2016-04-17）[2017-09-12].http://mp.weixin.qq.com/s/5Xys-7T8V634SRll5M0WEQ.

[4]齐森.美国教育考试与评价现状[C]//考试研究文集（2）.北京:经济科学出版社,2004:318-321.

[5]中国教育考试网.海外考试[EB/OL].[2017-09-12].http://www. neea.edu.cn/html1/folder/16103/1271-1.htm.

[6]College Board.AP在中国[EB/OL].[2017-09-12].https://international.collegeboard.org/prepare-to-study-in-the-us/ap-in-chinamandarin.

[7]谢小庆.必须认真清理教育考试领域中不合理的行政许可—再谈考试应体现谁的意志[J].湖北招生考试,2004,124（12）:49.

[8]谢小庆.考试应该体现谁的意志[J].湖北招生考试,2003,96（10）:11.

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[10]王和军.教育考试机构专业化建设比较及其路径的思考[J].中国考试,2011（4）:8-10.

[11]国务院.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）[EB/OL].（2010-07-29）[2017-09-12].http://www.gov.cn/jrzg/ 2010-07/29/content_1667143.htm.

[12]中共中央.关于全面深化改革若干重大问题的决定[EB/OL].（2013-11-15）[2017-09-12].http://www.gov.cn/jrzg/2013-11/15/ content_2528179.htm.

[13]胡志强.我国推行PPP模式面临的问题与建议[J].人民公仆, 2015,41（11）:42-45.

[14]唐蓉.关于考试产业化的几点思考[J].教育探索,2003,149（11）:45.

Internal Competition and External Competition:A Combined Approach to Reforming the Examination Institution Management System

LU Jianming
（Jiaxing College,Jiaxing 314001,China）

The four-level management system of education examination institutions in China is facing severe challenges of internal and external pressure in terms of their managerial functions and business functions.The reform orientation,such as administrative department positioning and complete market-orientedness,either does not conform to the law of educational measurement and evaluation,or is less suitable for the present reality of China.The reform orientation of the principal-agent view,in the macro sense,is relatively reasonable,but in the micro sense,lacks further elaboration.Following the principles of the reform of the management system of education examination institutions in China,and taking into account the need for the country to have control of education examinations in terms of their value orientation and security,and to effectively improve the professional business service capability of the institutions,this paper suggests and analyzes a combined approach of internal competition along with external competition to reforming the examination institution management system in China.

Education Examination;Examination Management System;Internal Competition;External Competition

陈宁）

G405

A

1005-8427（2017）10-0064-6

10.19360/j.cnki.11-3303/g4.2017.10.010

本文系2015年教育部人文社会科学研究一般项目“国家教育考试机构的管理体制变革及其专业化建设研究”（项目编号：15YJAZH048）的研究成果。

陆建明（1964—），男，嘉兴学院，副教授。