浅析行政诉讼中的司法建议制度

汤小玲

上海市锦天城(南京)律师事务所，江苏 南京 210000

浅析行政诉讼中的司法建议制度

汤小玲

上海市锦天城(南京)律师事务所，江苏 南京 210000

当下，随着我国司法改革的不断深入，行政诉讼中的司法建议制度的内涵及功能也被一再拓展。从原先的审判执行职能被拓展到更为宽泛的功能性审查作用。对着我国社会结构的不断调整，在地方政府发展的过程当中越来越多的行政行为对其他社会群体造成了一定影响，行政诉讼的数量也呈逐年上升态势，而行政诉讼的司法建议制度需求也不断扩张，笔者在学习研究的过程中，关注到了该问题的现实性，因而就此展开了简要剖析，以期对我国的法制事业发展有所贡献。

行政诉讼；司法建议；行政诉讼法

2005年之后，我国推动司法改革的步伐不断加快，行政诉讼制度的改革亦成为了其中的重中之重，行政诉讼中的司法建议制度改革也是在这一背景下被提上日程。近年来，行政诉讼中的司法建议制度越来越多地发挥着合法性审查的功能，因而在2014年行政诉讼法的修订过程中，行政诉讼的司法建议制度作为针对规范性文件的审查制度被正式确立下来。

一、我国行政诉讼司法建议制度存在的不足

(一)缺乏合法性

随着社会的不断发展，我国当下面临着深化社会结构改革的重大目标。但与此同时，社会矛盾也不断暴露凸显。虽然行政诉讼的司法建议制度能够在一定程度上化解社会矛盾，但由于其是一种新型的司法实践方式，而在行政诉讼法当中，关于此种制度的规范过于简略，缺乏足够的司法实践经验和相应的司法解释加以辅助，这就使得法院所出具的司法建议书往往难以统一标准，在内容方面也容易流于形式。无论从法理角度来分析，还是从实践角度来分析都缺乏合法性和实践操作性。学术界关于行政诉讼中司法建议制度的性质也存在着诸多争议，司法建议制度的法律约束力和法律效力没有得到明确的认可。而现行的行政诉讼法当中在规定的司法建议制度的法律强制力也仅限于在行政裁判的执行过程当中，范围过于狭窄。①从另一个角度来讲，当下我国司法独立的事业尚且未完成，法院在司法工作当中面临着许多阻碍和束缚，在向行政机关提供司法建议的过程当中也往往面临着一定的困难，而行政机关在面对法院所提出的司法建议时也没有给予足够的重视使得这一政策不能够有效地推广。

(二)缺乏合理性

我国行政机关的功能极为庞杂，作为司法机关往往难以全面正确地理解和把握行政机关的工作职能和业务类别。行政机关所提出的司法建议书当中的内容不是流于形式，就是由于对行政机关业务认识不足导致出现种种纰漏。虽然在这一过程当中司法机关也能对行政机关的工作职能发挥给予一定的帮助，但这种效果往往不尽如人意。②从另一方面来讲。我国的基层法院数目众多，法官的素质也存在着层次不齐的现象。并不是所有的法官都能够做出逻辑严密、内容完善、条理清晰的司法建议书，因而在对行政机关问题的探讨和建议的方面也存在着一定的缺陷。

(三)规范性不足

虽然当下部分法院已经针对行政诉讼司法建议书的规范性问题作出了一定规定。但在全国范围内并没有形成一个统一的规范化形式，甚至有许多法院将司法建议书通过信件的方式发往行政机关，这与司法建议书权威性规范化要求有所不符，甚至有法院通过口头通知的非书面形式向行政机关提供司法建议，这也在一定程度上有损司法建议的实际功能。③

二、完善我国行政诉讼司法建议制度的对策

(一)加强行政诉讼司法建议制度的立法工作

首先应当在宪法层面明确规定人民法院的司法建议权，除此之外在行政诉讼法以及相关司法建议的修订过程当中也应当明确规定法院在何时应当向行政机关提出司法建议，同时明确规定了建议的内容以及形式程序等方面的要求。明确行政诉讼司法建议的法律基础，保障行政诉讼司法建议的法律效力。

(二)提升行政诉讼司法建议的合理性

首先应当着力提升法官在行政诉讼当中的司法建议意识，明确司法建议的目的、性质以及价值等，克服在司法建议过程当中所遇到的种种困难，努力弥补提出司法建议的不足之处，明确自身的职责和义务。借此促进行政机关职能的有效发挥，弥补其工作的漏洞和不足。同时司法系统也应当为法官提供系统的司法建议职能培训，从整体层面来提升司法建议的质量和规范性。制作专业的、高水平的司法建议书促使行政机关来接受并采纳司法建议。

(三)提升行政诉讼司法建议的规范化水平

首先应当建立健全行政诉讼司法建议的公开机制，除了涉及国家秘密之外，司法建议的内容应当向社会公开，尤其是与社会公众的利益息息相关的内容。司法建议必须提升其自身的透明度才能使得社会公众更加了解行政诉讼司法建议的作用和内容。第二，应当建立健全司法建议工作的管理机制。应当由办案法官来负责司法建议书的实际起草工作，并且结合其中的内容，需要与相关专业人员进行商讨和共同起草，并且交由专门的机关进行审核和备案，同时应当建立司法建议的监督和管理机制。第三，应当建立健全司法建议的考核和激励机制，增强法官在发现行政机关所出现的纰漏时提出司法建议的责任心，并形成一种长效的机制，对自己提出科学有效的司法建议的法官应当予以奖励，而对懈怠工作的法官予以一定的惩处和批评。

[注释]

①马荣，韩俊.论司法建议的法律效力[J].人民司法，2011(2).

②汪庆华.政治中的司法：中国行政诉讼的法律社会学考察[M].北京：清华大学出版社，2011.

③肖源.司法建议陷入“石沉大海”窘境[N].人民法院报，2010(7).

D925.3

A

2095-4379-(2017)30-0201-01