论社区矫正工作的风险与防范

舒 晓 余建明 丁寰翔

1.浙江万里学院法学院，浙江 宁波 315100；2.浙江省宁波市鄞州区司法局，浙江 宁波 315100

论社区矫正工作的风险与防范

舒 晓1余建明2丁寰翔1

1.浙江万里学院法学院，浙江 宁波 315100；2.浙江省宁波市鄞州区司法局，浙江 宁波 315100

社区矫正工作是我国进入二十一世纪以来的新型刑罚执行方式和矫正罪犯的方法，由于其受到立法滞后、矫正机构不清晰、队伍建设时间不长、社会力量支持有限等因素的影响，存在一定风险。认识和分析社区矫正工作的风险情况及其环节，是防范社区矫正工作风险的前提，也是推进社区矫正有序发展的必要条件。要做好社区矫正工作风险的防范，必须深化认识、风险预警，规范程序、明确职责，强化监督、健全机制。

社区矫正；工作风险；防范建议

结合社区矫正实践情况，总结已有的经验，发现潜在的问题，特别是涉及社区矫正工作的风险，进行针对性的问题调研和分析，提出针对性的防范对策和建议，有利于推进社区矫正工作的更好发展。真是基于此，笔者进行了以下的探索。

一、社区矫正工作风险的表现

风险通常是指某种危险情况发生的可能性。社区矫正工作风险是指社区矫正的工作人员(包括临聘人员、社工及志愿者)在从事社区矫正的工作中给他人(包括社区矫正服刑人员及其亲属、被害人及其亲属等、第三人、国家或社会)造成损害的可能性或自身或亲属遭受损害的可能性。具体地说，表现为以下几种：

(一)社区矫正工作人员的故意违法犯罪行为导致的风险

此类风险在社区矫正工作风险中占比极高，是应当重点防范的风险。近年来，社区矫正工作人员利用职务之便贪污受贿、玩忽职守、滥用职权等行为时有发生，检察机关查办的一批职务犯罪案件表明，社区矫正工作已成为腐败案件的新领域。这类风险产生的后果是社区矫正工作人员有可能构成犯罪，被追究刑事责任；而工作人员的违法犯罪行为也有可能直接或间接导致服刑人员再犯罪。

如浙江省台州温岭一司法所所长为犯罪分子出具假证明，涉嫌帮助犯罪分子逃避处罚；金华市司法所干部叶某玩忽职守等，江苏、云南、湖北、广东、福建、河北、河南、江西等多地均有此类案例发生①，这给我们敲响了警钟，应当重视此类工作风险，做到防患于未然。

(二)社区矫正工作人员的过失行为导致的风险

社区矫正工作人员因工作中的过失导致他人的损害。如集中劳动过程中，组织管理不力，以致发生服刑人员斗殴事件。此类风险工作人员不存在渎职行为，通常是由于业务不熟练或管理水平有限，或管理力度不够造成的。虽然这种情形下，工作人员不负刑事责任，但有时要负民事责任，或所在单位要负赔偿责任。此类风险发生概率虽不高，但也应给予足够的重视，通过提高管理水平、完善管理环节、培训工作人员等方法来防范此类风险，会让此类风险发生的概率极低。

(三)在工作中他人造成社区矫正工作人员的损害

在工作中，无论社区矫正工作人员是否有过错，他人都有可能给工作人员造成损害，这是社区矫正的工作性质决定的。一是社区矫正的对象是服刑人员，是犯罪之人，相对于守法公民来说，人身危险性及主观恶性均较大。虽然他们目前所犯之罪是轻罪，但并代表人身危险性及主观恶性就低。例如有些人有吸毒、赌博等恶习，有些人有好逸恶劳、不劳而获的不良观念，有些人有仇视社会、抗拒矫正的不良情绪，这些因素导致他们有可能是犯重罪的潜在人群。因此，在矫正过程中他们可能有不冷静，与工作人员发生冲突，造成工作人员的人身伤害或财产损失，或因服刑人员的报复造成工作人员及其亲属的人身伤害或财产损失。二是被害人也有可能因不理解不冷静而情绪激动，与工作人员发生冲突，给工作人员或其亲属造成人身伤害或财产损失。这种风险从目前来看，发案不多，但仍然是社区矫正工作中潜在的风险之一，也应是防范考虑的因素之一。

二、社区矫正工作中各风险点分析

造成社区矫正工作风险的主要因素之一是存在于工作环节中的权力，这是上文中第一种工作风险的根本原因，可以说有权力的地方就有腐败，因此，社区矫正中的腐败渎职而违法犯罪的风险和其他公务职权领域别无二致。《社区矫正实施办法》(以下简称《实施办法》)第38条明确规定了社区矫正工作人员不认真履行职责需承担的法律责任。“在实施社区矫正工作过程中，工作人员有玩忽职守、徇私舞弊、滥用职权等违法违纪行为的，依法给予相应处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”在社区矫正执行过程中，有些工作环节矫正工作人员有较大的自由裁量权，并对最终的结果具有重要的影响。如对服刑人员采取监管的程度；是否收监；帮扶的方式等等。如果对这些权力的监督不到位，就难免出现权力的滥用，或权力的“寻租”，导致腐败渎职及损害公民合法权益的风险后果。近年来实践中也出现了不少此类事例，有的社区矫正工作者还被追究了刑事责任。如上文所举的社区矫正宣传网中所公布的多地发生的案例：2013年江苏连云港市首例社区矫正领域玩忽职守案，2014年四川宜宾市的首例司法助理员玩忽职守案，还有社区矫正服刑人员遭遇乱收费案，司法所所长贪污受贿案等等。②这些被检察机关查处的活生生的例子，就是最好的明证。

下面笔者将对社区矫正工作各环节的风险点进行梳理，分析其风险所在：

(一)适用社区矫正前的调查评估环节

《实施办法》第4条的规定：人民法院、人民检察院、公安机关、监狱对拟适用社区矫正的被告人、罪犯，需要调查其对所居住社区影响的，可以委托县级司法行政机关进行调查评估。受委托的司法行政机关应当根据委托机关的要求，对被告人或者罪犯的居所情况、家庭和社会关系、一贯表现、犯罪行为的后果和影响、居住地村(居)民委员会和被害人意见、拟禁止的事项等进行调查了解，形成评估意见，及时提交委托机关。

该环节中司法行政机关(通常是拟适用社区矫正人员所在地的司法所)出具的调查评估意见对法院的决定有着重要的影响。从全国各地的实践经验看(网络上披露的数字)，成年人刑事案件人民法院对调查评估意见的采信率普遍达到85%以上，未成年人普遍达到90%以上。例如江苏省(2006年以来)社区矫正机构提供的16000余起审前调查评估的采信率统计中，未成年人和成年人刑事案件就分别达到90%和85%。③正因如此，受委托调查评估环节实际隐含着权力，成为工作风险环节之一。在这一环节，容易出现受贿索贿等腐败现象，轻者承担党纪或行政责任，重者承担刑事法律责任。如湖北潜江市一司法所所长丁某，接受山东某监狱的委托，调查服刑人员李某的社会情况，丁某到李某的家中要求收取10000元的好处费，声称如果不交就没有审前调查表，李某就不能假释。李某家中困难，李某父母只有借了3000元给丁某。④

(二)监督管理环节

对服刑人员的监督管理是社区矫正的中心任务，在该环节社区矫正的工作人员有以下职权：接收服刑人员的权力(《实施办法》第6条、第7条，发现服刑人员未按规定时间报到的，应当及时组织查找，并通报决定机关。接收后还应当及时告知权利义务、应遵守的规定、被禁止的事项以及违反规定的法律后果等，这些既是职权也是职责。)；矫正措施的制定落实调整权(《实施办法》第9条)；批准社区矫正服刑人员进入特定区域或场所的权力(《实施办法》第12条)；批准服刑人员离开居住地的权力(《实施办法》第l3条，司法所的准假权只有7天，超过7天的，要报司法局批准，但最长不得超过一个月。请假的理由只限于“就医和家庭重大变故”)；批准社区矫正服刑人员变更居住地的权力(《实施办法》第14条)。此外，还有会见法院禁止令名单中的人的批准权，免除社区服务的批准权，管理等级的调整权等。

在监督管理环节，可能出现的风险点主要有：接收社区矫正服刑人员时，如果出现异常情况是否及时采取了相应措施，是否因没有做好衔接工作导致服刑人员脱管；审批社区矫正服刑人员外出请假申请，能否严格依规定审核；审批社区矫正服刑人员进入特定场所、从事特定行为或会见特定人员的申请时，是否严格依规定审核；是否有编造、伪造社区服刑人员思想汇报、报到记录应付上级检查的行为，从而导致服刑人员长期脱管：对社区矫正人员的违规违法行为进行处理时，是否未及时采取处置措施或徇私包庇，处置时的证据是否充分，程序是否到位；是否存在对脱管、漏管放任不管，不积极查找；是否擅自提前解除社区矫正；对社区矫正人员办理不批准出境报备时，是否不报备或故意延迟报备；是否非法限制社区服刑人员人身自由，是否非法罚没社区服刑人员财产，是否非法搜查社区服刑人员身体、物品、住所等等。⑤在审批各项申请时是否有索贿受贿的行为。

(三)考核奖惩环节

在考核奖惩环节社区矫正机构的权力有：1.考核权。考核权是指矫正工作人员对社区矫正服刑人员接受监督管理、参加教育学习和社区服务等表现情况定期进行考核的权力，并根据考核结果，对服刑人员实施分类管理(《实施办法》第21条)。2.警告权。《实施办法》第23条规定了出现警告的事由，县级司法行政机关应当给予警告。3.建议权。包括治安管理处罚建议权(第24条)，撤销缓刑、假释的建议权(第25条)，对暂予监外执行的收监执行建议权(第26条)。

在考核奖惩环节矫正工作人员可能出现的风险点主要有：对社区服刑人员考核奖惩时，是否存在帮助社区服刑人员骗取奖励或者减轻、逃避处罚；或者以考核奖惩为由存在受贿索贿的行为。⑥

(四)教育帮扶环节

《实施办法》的第14、15条规定了服刑人员每月参加教育学习和社区服务的时间分别不少于8小时，实践中由于要兼顾社区服刑人员的工作、生活安排，加之少数服刑人员故意迟到、拖延等原因，落实该条规定确实存在困难。该环节中容易出现没有保质保量完成集中矫正的情况。风险点主要表现在，落实两个“八小时”可能存在弄虚作假，编造、伪造社区矫正服刑人员参加集中教育和社区服务的记录应付上级检查，导致社区矫正效果及质量不高。

对社区服刑人员进行帮扶慰问时，存在将慰问款项扣留或据为己有的风险。该行为符合贪污罪的构成要件，(国家工作人员利用职务上的便利，侵吞，窃取、骗取或者其他手段非法占有公共财物的行为构成贪污罪。)因此，如果数额较大，该行为就构成贪污罪。

综上所述，社区矫正工作风险的环节不少，实践中也出现了不少的事例，足以让我们重视起对社区矫正工作风险的防范。2015年4月，最高人民检察院开展了为期3个月的社区服刑人员脱管(社区服刑人员擅自脱离执行机关的监督管理)、漏管(社区服刑人员交付执行脱节，执行机关未将服刑人员列入监督管理)专项检察活动，专项整治和纠正“社区服刑人员又犯罪”、矫正工作脱管漏管等失职渎职行为。在2015年4月16日最高检召开的新闻发布会上，新闻发言人详细列举了司法实践中导致社区服刑人员脱管、漏管的12种主要情形，有8项跟司法行政机关是否履职尽责有关⑦；同时，通报了4起社区服刑人员脱管漏管又犯罪的典型案例，有2起负责其社区矫正工作的司法所干部被追究刑责⑧。最高检的新闻发言人特别强调，“在开展核查纠正社区服刑人员脱管、漏管以及刑罚变更执行监督工作中，检察机关要注意发现有关人员徇私舞弊、权钱交易、失职渎职线索，既要办理社区服刑人员再犯罪案件，也要深挖背后可能存在的职务犯罪”。⑨与其等到违法犯罪以后再来追究刑事责任，不如防范在先。

三、社区矫正工作风险的防范

(一)深化认识、风险预警

提高社区矫正工作人员(包括社会工作者、社区矫正志愿者、临聘人员)廉洁自律的法律意识，是有效防范工作风险的策略之一。可考虑采取以下措施：

1.针对上文中分析的社区矫正工作的风险点，制定《社区矫正工作风险防控实施意见》，可制作发放社区矫正工作风险预警卡或手册，用“十个不准”“十个必须”等用语提醒社区矫正工作人员廉洁执法、履职到位。

2.定期举办学习培训。在司法行政系统召开社区矫正预警会，结合社区矫正领域渎职案件的“反面典型”，开展警示教育，让所有的工作人员充分认识到工作中的法纪风险，在思想上绷紧风险防控这根弦，达到杜绝矫正工作中不规范行为，从而避免玩忽职守及滥用职权和贪污贿赂行为的发生。同时，定期的学习培训可以提高工作人员的业务水平及执法合规意识，在工作中可尽量减少因过失带来的风险。而让工作人员懂一些心理学这样的辅助知识也可以减少执法过程中的冲突，从而减少来自他人的伤害风险。

(二)规范程序、明确职责

根据《社区矫正实施办法》、《浙江省社区服刑人员档案管理办法(试行)》、《浙江省社区矫正审前社会调查实施办法(试行)》、《浙江省社区矫正实施细则(试行)》、《浙江省社区矫正人员考核奖惩办法(试行)》等行政规范性文件的规定，制定一整套《社区矫正操作规程》，操作规程应覆盖所有的社区矫正工作环节，每个程序应符合所有规范性文件的要求，每个步骤应明确责任主体及管理权限，且标注风险点，做到将执法流程细化且无一遗漏。这样，每个环节的工作人员只要根据操作规程指示的步骤具体实施即可，并且每个步骤的注意事项也一目了然，不仅能让复杂的程序变得简单明了，也省去了工作人员查阅文件的烦琐。同时，操作规程也能让每个工作人员的职责及权限了然于胸，可杜绝超越职权和互相推诿的现象，不失为风险防范的一个好方法。

(三)强化监督、健全机制

通过健全考核奖惩、过错追究机制来强化监督是风险防范的有效措施。强化监督可以从二个方面入手：

一是司法行政机关内部的自我监督。司法行政机关可通过健全考核奖惩、过错追究机制来强化内部监督。用定期自查、阶段检查、群众评议的方式，将社区矫正风险防控纳入社区矫正工作考核中。对风险防控做得好的单位及个人给予奖励，而对风险防控做得不到位的单位及个人给予批评乃至处罚。对社区矫正机构及其工作人员在行使职权、履行法定义务过程中出现的故意违法或失职行为严厉追责，决不姑息。情节严重，构成犯罪的，依法移交有关部门追究刑事责任。考核奖惩与过错追究机制结合起来，会大大增强社区矫正工作人员的执法意识和责任意识，规范社区矫正执法行为，从而预防社区矫正工作人员职务犯罪和执法风险。

二是强化检察院的法律监督。《实施办法》明确规定了人民检察院的法律监督权力(第2条第3款：人民检察院对社区矫正各执法环节依法实行法律监督。)，我们觉得检察院若能充分发挥法律监督的作用，则能够最大限度地防控社区矫正中的执法风险。2015年4月，最高人民检察院开展的为期3个月的社区服刑人员脱管、漏管专项检察活动就非常好。但依靠为数不多的运动式的专项检察显然还不够，也不能达到防患于未然的目的。我们建议检察院可以设立社区矫正检察(科)室，定期与不定期地对社区矫正成员单位开展走访监察活动。查找社区矫正工作中的薄弱环节及管理漏洞，了解社区矫正单位的风险防控做得是否到位，工作人员在各执法环节是否存在贪污受贿、滥用职权、玩忽职守和徇私舞弊的情形。一旦发现违法违规情形或错误的思想苗头，立即纠正，“惩前毖后”，避免社区矫正工作人员发展到受到刑事责任追究的严重后果。

[注释]

①社区矫正工作人员贪污受贿渎职类案例及警示教育活动案例选编五十二例[EB/OL].http：//www.chjzxc.com/index.php/Article/info/id/6337.html，2017-9-2.

②社区矫正工作人员贪污受贿渎职类案例及警示教育活动案例选编五十二例[EB/OL].http：//www.chjzxc.com/index.php/Article/info/id/6337.html，2017-9-2.

③新阶段如何做好社区矫正审前调查[EB/OL].http：//www.zzsf.gov.cn/articles/ch00009/201410/0bdfc464-28f3-4929-b54b-3f09e34e3b00.shtml，2017-9-2.

④社区矫正成为腐败案件新领域[EB/OL].http：//www.heyuansfj.gov.cn/shownews-5182.aspx，2017-9-2.

⑤郑艳.社区矫正工作风险及防控策略[J].河南司法警官职业学院学报，2016(2)：33.

⑥同上.

⑦关于这12种具体情形参见高鑫.最高检：12种情形造成社区服刑人员脱管漏管[EB/OL].http：//gjwft.jcrb.com/2015/4y/fxryzxjc/zbzy/201504/t20150416_1497060.shtml，2017-9-12.

⑧关于典型案例的详细情况参见高鑫.最高检通报4起社区服刑人员脱管漏管又犯罪典型案例[EB/OL].http：//gjwft.jcrb.com/2015/4y/fxryzxjc/zbzy/201504/t20150416_1497029.shtml，2017-9-12.

⑨查耀煌，黄丹.基层社区矫正工作法纪风险防范研究[EB/OL].http：//www.sohu.com/a/141689677_660595，2017-9-12.

D926.8

A

2095-4379-(2017)30-0022-03