审查起诉阶段“两法衔接”机制探析

张翠然

天津市武清区人民检察院，天津 300170

审查起诉阶段“两法衔接”机制探析

张翠然

天津市武清区人民检察院，天津 300170

研究两法衔接，首先应树立正确的基本原则，立足办案实践中的常见问题，针对性地探索健全良策。

两法衔接；双向性；证据转化；逆向移送

一、应树立的两个基本观念

探讨任何关于行政执法与刑事司法衔接的问题，都应当围绕以下两个基本原则展开，否则难免以偏概全。

(一)两法衔接应强调“双向性”

无论从法规范角度，还是从实践操作层面看，两法衔接都不仅仅包括行政执法机关将涉嫌犯罪的案件移送公安机关、检察机关处理的情形，还应当包括最初由刑事司法机关依司法程序处理的案件，经查不构成涉嫌犯罪，但需承担行政责任的，依照一定规则和程序移交至行政执法机关作出相应处理的情况。案件最初展开调查时，其究竟为一般违法案件还是构成犯罪，并不清楚，而是随着案件调查的进展情况逐渐明晰、确定。无论案件源于检举、举报、控告，还是主动发现线索，最初展开调查的机关都有可能是刑事司法侦查机关，势必存在不适合给予刑事制裁的违法案件，刑事司法机关既不能“以刑代罚”拔高处罚级别，也不能视而不见，必须移送相应的行政执法机关依法处理。

(二)重在“衔接”和相互制约

从处罚内容看，刑罚主要为人身自由刑和财产刑，而行政处罚除行政拘留和罚款外，还包括警告，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照等内容。行政处理分为对外的行政处罚和对内的行政处分，将行政相对人的违法行为和国家工作人员的一般违法违纪行为都纳入到了处理范围。可见，两法共同织就了打击违法行为的严密法网，缺一不可。

二、审查起诉阶段两法衔接常见问题

(一)证据转化问题

一是法律依据不足。关于在行政执法过程中产生的证据材料在刑事诉讼中的效力问题，目前的法律规定很少。新修改的《刑事诉讼法》第五十二条第二款吸收了司法解释中的部分内容，但没有明确言辞证据的转化问题，而且关于审查的标准、采信的规则都没有细化规定。例如刑事证据中的制作笔录类证据强调见证人在场，以保证笔录制作的客观中立性，而环境执法时的采样记录一般没有见证人或其他在场人签字。是否需要补正或要求作出解释？不能补正时能否作为刑事证据使用？如果不能作为行政证据，依据采样所做的监测数据是否有效？又如言辞证据也可能存在不可重新调取的可能性，关键言辞证据缺失情况下，行政执法机关调取的言辞证据能否作为刑事证据使用？这些问题将直接导致罪与非罪的认定。

二是两法专业性之差异增加审查证据的难度。涉及两法衔接的案件主要包括工商、税务、质监、环境保护、食品安全、产品质量等领域，都需要较强的专业性知识，执法检查所遵循的法律规范、国家标准等规则是审查证据前必须熟知的内容。公诉部门承办人多系法学专业人员，跨知识领域人才较少，需要不断与执法机关沟通、协调，无形中延长了审查期限。

三是取证思维的差异性降低证据采信率。行政执法机关的取证标准往往低于刑事证据。关于刑事证据的审查有刑事诉讼法、两个“证据规定”和公检法各自办案规则等，形成了较为完备的证据审查标准和采信规则。但若依据这套规则来审视行政执法机关调取的证据材料，大部分材料都需要不同程度的补正和解释。

(二)“逆向移送”问题——过于强调检察机关的监督权

法律规定更多地强调检察机关对行政执法机关移送案件的监督，这集中体现在《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》中，既包括对公安机关接收行政执法机关移送案件的立案监督，也包括对行政执法机关的移送监督。而“逆向移送”的相关规定很少，不移送的法律后果和监督规定更是缺位。

三、完善建议——立法与实践

(一)完善证据转化立法，介入侦查、联系会议双管齐下

一是应以司法解释的形式尽快出台相应的两法衔接证据规则，明确规定不同类型证据的转化衔接方式、相关案件的移送标准以及证明标准，为两法证据衔接提出指引，从而进一步保证行政执法和刑事司法衔接渠道的畅顺。既要包括行政执法证据向刑事证据的转化问题，又要确定刑事证据在行政执法中的效力。二是公诉提前介入引导取证，提高证据采信率。借鉴检察机关针对公安机关的介入侦查制度，在信息畅通前提下，对行政执法机关将要移送的案件，鉴于检察工作人员在审查证据、事实认定，案件定性方面的优势，可以提前指派一或两名业务熟练的检察官提前介入，依据“适当、适时、适度”的引导取证原则，指导案件证据的搜集和固定，将大大降低审查证据的难度，提高证据采信率。三是针对多发案件召开联系会议，形成纪要。待时机成熟，可由检察公诉部门牵头，针对当地某些多发案件的执法领域，联系执法机关、公安机关共同召开联系会议，就同类案件的取证、法律适用等问题达成统一意见，形成会议纪要共同遵守。

(二)建立健全“逆向移送”工作机制

“逆向移送”包括两方面内容：一是检察机关监督公安机关的“逆向移送”；对公安机关拟作出撤销刑事立案的案件，在退回案件同时，以检察意见、检察建议等手段监督公安机关移送同级行政执法机关依法处理。二是检察机关向行政执法机关的“逆向移送”。可借鉴北京市丰台区检察院的做法，经过充分论证以及与执法部门座谈，提前告知行政执法机关并协助调查取证，规范不起诉案件涉案款物的处理。

[1]谢石飞，项勉.行政执法与刑事司法衔接机制的完善[J].法学，2007(10).

[2]唐光诚.行政执法与刑事司法衔接之检察监督[J].人民检察，2010(13).

D922.1；D924

A

2095-4379-(2017)36-0138-01