我国经营性公路收费标准的法理思考

张旭琴

长安大学政治与行政学院，陕西 西安 710000

我国经营性公路收费标准的法理思考

张旭琴

长安大学政治与行政学院，陕西 西安 710000

经营性公路的建设，为我国公路交通的发展，缓解交通拥堵起到了巨大的推动作用。为了促进我国经营性公路的进一步发展，文章重在从收费标准的角度进行探索。运用文献研究法和法理分析的方法，完善其收费标准提出一些建议。经营性公路制定合理的收费标准，寻求经营性公路收费管理体制规范化的道路。能够加强经营性公路的管理，维护经营管理者和使用者的合法权益，促进经营性公路的良好发展。

经营性公路；收费标准；交通产业法

《收费公路管理条例》自2004年11月1日起施行，我国公路建设经历了飞速发展。2014年底我国经营性公路的通车里程达到11.2万公里，稳居世界第一。同时我国经营性公路的发展，增加了公路的供给能力，运输服务水平不断提高，对中国经济的高增长提供了重要的支撑。经营性经营性公路的发展，使公路网状结构逐步完善。在经营性公路迅速发展的重要时期，经营性公路方方面面暴露出一系列问题，超期收费、延长收费期、违法转让公路经营权等。随着经济不断向前发展，引发交通量持续攀升，公路网完善和交通量增长的双重作用下，经营性经营性公路从初期的状况不佳，变为当前的交通量过饱和甚至拥堵。一方面，经营收益大幅提升，甚至出现了利润过高的个例。经营者凭借当初与政府的协定价格维持高额利润，拒绝通过改扩建来改善通行状况。另一方面，经营性公路面临着偿债压力大、巨额亏损等财务问题。经营性公路的建设与发展，应该兼顾公平与效率，制定合理的收费标准，使得经营性公路产业得以持续发展。

一、我国经营性公路收费存在的问题

(一)经营性公路收费年限长

部分经营性公路收费年限长，不符合我国《公路法》和《经营性公路管理条例》最长收费年限规定。①经营性公路企业通过种种方式延长经营性公路的收费年限。例如某经营性公路87年就投入使用，某公司1999年购买其收费权，之经过重新核定又是20年，远远超过了法律规定的收费年限。除此之外，还有一个延长期限的办法，就是扩充车道数量。我国法律规定经营性公路收费的最长收费期限是30年，但是经营性公路企业想方设法让其超过法定年限。事实上，仍有许多收费年限大于30年的违规收费站点。

(二)经营性公路收费标准不统一

收费标准不统一、不规范、随意性比较大。②经营性公路收费标准未制定一个全国统一的收费标准。经营性公路的收费标准，主要考虑以下几个方面：地方经营管理者参考建设项目规模、建设投入资金的数额、贷款金额和期限、通行车辆的流量、公路使用者的受益情况和经济承受能力等因素影响。在制定收费标准的过程中，由于各地的实际情况大有迥异，影响各地制定标准的因素也各有差异，各地之间就出现了不同的经营性公路收费标准。在这样幅员辽阔的中国，不同价格的地方收费标准的争相出现，因此就带来了相应的混乱；而且，各地方之间相互比较又容易互相借鉴甚至形成攀比，导致一些落后地区收费标准不合理的偏高，这就提高了当地经营性公路通行车辆的运输成本，增加了通行者的经济负担，影响经营性公路的发展。

(三)经营性公路收费目标不均衡

亚当·斯密提出了“使用者付费”的基本经济法则。我国经营性公路收费年限长度，《经营性公路管理条例》中规定东部年限最长为25年，中西部最长年限为30年。经营性公路收费目标不均衡体现在两个方面：其一，经营性收费公路企业往往为了获得最大利益，通常制定比较高的收费标准，以求在收费期限内获得更多利益，但这对经营性公路的使用者来说无疑侵犯了其合法利益。其二，经营性公路在收费期满后，留足一定的保养费、管理费用外，就实施免费通行，后来的使用者完全免费，这对在经营期的付费的使用者来说是不公平的。容易造成代际之间的收费不公现象。

(四)经营性公路制定收费标准缺乏公平性

经营性公路公司制定收费标准过程中，主要由地方经营管理者按照相关法律规定与建设成本等来确定，缺乏经营性公路使用者的参与其中。经营性公路制定收费标准实行交通主管部门和物价部门共同审批决定价格机制，形式上兼顾了经济效益和社会效益。实际经营性公路收费标准的决策过程中，有代表企业利益的内部管理机构参与，同时也有代表国家利益的政府部门参与。但是法律法规的制定过程中，应当广泛征求社会大众的建议，实现科学立法、民主立法，尤其关于社会公众自身利益的事项。经营性公路收费标准的制定时，既有企业方参与又有政府部门涉足，但是没有广大使用者的参与，明显有失公平原则。

(五)经营性公路收费缺乏法律监督

信息不对称和信息公布的法律不完善，部分经营性公路企业所掌握的信息甚至多于政府，导致监管缺乏可靠的信息支持。③因此容易导致法律监管出现漏洞。也可能部分不法企业正是利用自身拥有的信息优势，恶意虚报成本，提高经营性公路的收费价格。经营性公路企业本身的收费定价方法也有问题，通常采用成本加成方法，也就是各个经营性公路企业都是依据自己的成本确定定价，再加上企业自己想获得的可观利润，结果经营性企业投入成本越大，制定的收费价格就越高。一些经营性公路企业没有降低成本意识，可能在一定的范围内“做高”其成本，使其“高”收费合法化、合理化。因此导致相关法律法规不能对经营性公路企业收费尽到监督职责。

二、我国经营性公路收费标准问题的法理分析

(一)坚持公平与效益统一

坚持公平原则，即收费标准应当公平合理、客观公正，调整收费标准能体现各车型对公路的损伤和占用程度。④效益原则主要包括使用者效益和经营者效益。经营性公路收费标准越高，行驶在经营性公路上的交通量越小，相应地经营性公路的经济效益就会减少。一方面，经营性公路的使用者，通过利用经营性公路可以获得相应的社会效益与经济效益，最大可能地发挥经营性公路经济促增作用；另一方面，对经营性公路使用者在使用的同时收取合理费用，经营性公路经营者既可以获得相应的收益，又可以保障经营性公路的正常运营。

(二)保持收费标准统一性原则

法律实施需要具备规范统一的标准，以确保其良好、合理地运行。经营性公路的收费标准也需要统一规范，把经营者的收费行为纳入法律规范中。在法律层面对经营性公路收费标准的统一规范，而不再由经营者掌握主导权，有助于形成合理的价格机制，同时保护使用者的合法权益。

(三)坚持收费目标均衡原则

使用者付费原则，是指建设经营性公路在为特定对象服务的同时，向经营性公路的使用者征收合理费用，以此补偿经营者投资付出与运营费用，符合“使用者付费”的经济法则。经营性公路基础设施建设具有极强的社会性和公益性，投资渠道多元化，通过中外合资合作、中中合资合作、BOT、股份有限公司等方式吸引了不少国内外的民间资本，成为了一种经营型基础设施。经营性公路作为一项资产，相应地要求保值增值，这是经营性公路收费的现实要求。经营性公路的日常维修养护所产生的费用，经营者也应当把其作为要考虑的因素。但是经营者也应当考虑代际收费这一重要问题，即当代人使用公路不应该为下一代人缴费。

(四)实现法律的有效实施

法律要得到有效实施，必须进行监督。经营性公路的收费标准作为一项法律规定，对其进行监督是必然的。其中包括对经营性公路企业建设成本进行有效监督，是非常重要的。同时，要对经营性公路企业收费标准制定过程进行有效监督。最大可能发挥法律监督，形成合理的收费标准机制。

三、我国经营性公路收费标准问题的完善对策

(一)取消经营性公路收费年限

取消经营性公路收费年限，经营性公路的经营期限根据经营性企业收回投资成本并有合理回报的原则确定。⑤取消现有法律规定的具体收费期限。按照用收费偿还债务的方法，以该经营性公路实际偿债期为准确定收费期限。也就是说，当经营性公路企业实际偿还完债务，并且按照其各种各样的费用支出赋予合理回报的权利，不再规定具体收费期限，有利于避免过长时间收费损害使用者的权益，时间过短损害经营性公路企业的利益。

(二)统一经营性公路收费标准

我国经营性公路的收费标准还没有形成统一的定价公式，各地区独立有自己的收费标准，造成了收费标准混乱的局面。⑥要想摆脱随意、混乱的收费标准，必须制定一个科学的统一标准。制定经营性公路收费标准要考虑的因素很多，主要包括投资额、车流量、贷款数额、贷款利息、经营成本等。科学性的统一标准，应当是经过经验数据的反复测算，准确地将相互关联的各因素通过关联系数表示出来。建立计算公式即定价公式，作为经营性公路收费定价的基础工具，得出各经营性公路收费标准的理论值。⑦这样的统一定价公式，是科学计算的结果，收费标准的确定更加的便利和科学。确定全国统一的经营性公路的收费标准，指导经营性公路的收费价格。

(三)均衡经营性公路的收费目标

如上所述，根据使用者付费的原则，经营性公路收费应当考虑代际收费，主要指当代人使用公路不应该为下一代人缴费。这样一来，在取消经营性公路收费年限，坚持合理回报原则的同时，在制定经营性公路收费标准的过程中，应当大幅度降低收费标准的金额数。以此努力平衡代际之间的差距。使得当代人和下一代人都纳入经营性公路收费机制中。

(四)公平制定经营性公路收费标准

经营性公路公司制定收费标准过程中，应当让使用者的参与进来，因为他们才是付费者，同时他们享有知情权与决策权。注重使用者的利益，实行严格的听证制度，听取使用者的提议，规范经营性公路收费标准的制定程序。经营性企业制定收费标准时，交通主管部门、物价部门、使用者代表共同参与制定，实现公平合理原则。

(五)加强经营性公路收费标准法律监督

加强经营性公路的相关信息监督，主要包括投资额、车流量、贷款数额、贷款利息、经营成本等信息。按照经营性公路企业建设费用制定收费标准。因此，应当对经营性公路企业的信息进行监督，属于企业应当公开的信息依法要求其公开，并对其真实性进行监督管理。避免经营性公路企业制定过高的收费标准，损害使用者的合法权益。让经营性公路的收费标准能够公开、透明化。促进经营性公路的良好发展。

四、结语

我国经营性公路收费标准问题众多，究其根本原因在于经营性公路收费管理的法律法规缺失。高位阶法律法规只有《公路法》和《收费公路管理条例》，但是其对收费标准的规定涉及甚少，收费标准由各地根据实际情况自行制定。在全国范围内尚未形成统一的经营性公路收费标准，阻碍经营性公路的发展。因此，我们要完善和规范经营性公路收费管理的相关法律法规，为经营性公路收费标准提供强有力的法律依据。从立法、执法、监督三方面进行规范，在原有《收费公路管理条例》基础上，加强经营性公路收费标准的制定，经营性公路收费的各项阻碍、问题可以通过法律规制顺利解决。维护经营性公路经营者和使用者的合法权益，促进经营性公路的发展。

[注释]

①陈可人.论我国高速公路收费的法律规制[D].西南政法宪法与行政法院，2013：29.

②唐美丽.我国收费公路问题及对策研究[D].浙江大学法学院，2013：35.

③王锐.我国公路收费研究理论阐释与对策选择[D].东北大学，2015：54.

④燕超.经营性高速公路收费定价标准调整研究[D].长安大学交通工程学院，2014：48.

⑤刘佳丽.自然垄断行业政府监管机制体制制度功能耦合研究[D].吉林大学，2013：112.

⑥邓燕.公路养护的政府财政责任分析[Z].财政部财政科学研究所，2014：55.

⑦韩骥.广东省高速公路收费管理体制研究[D].华南理工大学，公共政策与区域发展论文，2015：45.

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F542

A

2095-4379-(2017)36-0052-03

张旭琴(1992-)，女，汉族，山西晋中人，长安大学政治与行政学院，2016级硕士研究生，研究方向：环境与资源法。