江苏新获地方立法权设区市立法能力生成现状研究*——以淮安市为例

陈玉江

淮阴工学院，江苏 淮安 223003

江苏新获地方立法权设区市立法能力生成现状研究*
——以淮安市为例

陈玉江

淮阴工学院，江苏 淮安 223003

随着地方立法权主体的扩容，江苏有九个设区市新获得立法权。新获地方立法权设区市要想有效行使立法权，必须加强立法能力建设。江苏新获地方立法权的设区市主要从党的领导、人大主导、政府依托、社会力量参与、队伍建设以及发挥人大代表主体作用等六个方面进行立法能力建设。

地方立法权；立法能力；生成

“法律是治国之重器，良法是善治之前提”。依法治国，建设社会主义法治国家，必须坚持立法先行。中共十八届四中全会对我国立法体制的完善作出一项重大决定，即依法赋予设区的市地方立法权。2015年3月15日第十二届全国第三次会议审议通过了《全国人民代表大会关于修改<中华人民共和国立法法>的决定》，将过去由49个较大市享有的地方立法权扩大至所有284个设区的市。为贯彻落实新《立法法》的精神，江苏省人大常委会先后分两批批准9个设区市行使地方立法权，连同原本就享有地方立法权的南京、苏州、无锡和徐州，江苏全部13个设区的市现在都享有地方立法权。地方立法主体扩容是全面推进依法治国的客观要求，同时也对地方立法能力提出挑战。江苏新获地方立法权设区市的立法能力如何直接关系到立法质量的高低，进而关乎到法治江苏的建设。经过课题组的深入调研，江苏新获地方立法权的9个设区市立法能力生成现状大同小异，因此本文以淮安市为例加以分析说明。

一、坚持党委领导立法

《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》对党委领导地方立法工作作出明确要求，淮安人大切实增强“四个意识”，自觉把人大地方立法工作置于党委的领导之下。首先，在在编制立法规划与年度立法计划方面，市人大常委会坚决贯彻市委有关地方立法工作的重要决定和重大部署，坚持地方立法坚决服务市委中心工作。立法规划和年度立法计划制定后及时报市委批准后方才对外公布。其次，建立重大立法事项报告制度。淮安人大在地方立法工作中，除编制和调整立法规划、年度立法计划要报经市党委批准之外，还建立立法重大事项报告制度。当地方立法内容涉及到政治敏感性、社会焦点性、主题重大性以及特别复杂性问题时，要及时向市委汇报；当地方立法工作中出现重大立法争议事项时，要及时向市委报告，在市委统一领导下协商解决。最后，市委大力支持人大立法机构建设，市人大法制委和市人大法工委得以迅速建立起来，在人员编制和办公经费上得到充分保障。有了市委的坚强领导，人大立法能力建设才有了政治保证，坚持党委领导立法是立法能力生成的关键。

二、充分发挥人大在立法中的主导作用

按照相关法律规定，设区市行使地方立法权的主体有市人大、市人大常委会和市政府。[1]但按照十八届四中全会的精神要求，地方立法要充分发挥人大的主导作用。立法能力的提升，说到底是人大立法能力的提升，人大主导立法是人大作为权力机关的应有之义，是提升立法能力的主渠道。淮安市在人大主导地方立法工作方面做得很好。

(一)市人大常委会及时制定地方立法规划和立法计划

为了保证地方立法工作的顺利开展，地方立法权的有效行使，淮安市人大常委会通过充分调研和论证，及时制定出《淮安市人大常委会2017-2021年立法规划》和《淮安市人大常委会2017年立法计划》。在制定过程中，市人大常委会广泛听取各方意见，坚持科学立法和民主立法，采取切实可靠措施保证立法质量。

(二)加强制度立法，保证地方立法的规范化

立法本身是一项专业性和技术性很强的工作，对刚获得地方立法权不久的淮安市来说，为了顺利承接地方立法权工作，市人大常委会及时制定了《淮安市人民代表大会常务委员会制定地方性法规办法》，该《办法》基本能够保证地方立法的规范化，但它毕竟不够完善，带有临时性色彩。市人大常委会十分重视立法的规范化工作，积极组织力量着手起草《淮安市制定地方性法规条例》草案，草案已顺利完成，正在抓紧向社会征求意见，预计2017年10月份能进入人大常委会一审程序，通过一审后计划于2018年初提交淮安市八届人大二次会议审议通过，届时淮安市地方立法规范化工作将迈上一个新的台阶。

(三)建立健全人大立法机构

地方立法机构建设是立法主体充分行使地方立法权的组织保障。[2]在市党委和有关部门的大力支持下，淮安市人大依法成立了市人大法制委员会(以下简称法制委)，淮安市人大常委会依法成立了市人大常委会法制工作委员会(以下简称法工委)。法制委设主任委员1人、副主任委员1到2人，委员若干名，主任委员、副主任委员和委员人数维持在9人。法制委的全体委员均来自市人大代表，原则上有群众基础和专业背景，比较重视地方立法工作的人大代表才能当选法制委的委员。在地方立法方面，法制委的主要职责是审议法工委负责起草或者委托起草的地方法规草案，提出审议结果报告和草案修改稿，将修改后的地方立法草案提交市人大审议。法工委的主要职责是组织开展对地方性法规草案中有关问题的调研；进行地方立法调查研究；负责地方性法规案的起草及法律草案征求意见的工作。淮安市法工委依法享有编制8人，在市人大常委会的内设机构中编制人数最多，由此可见市委和市人大对地方立法机构建设工作的重视程度。

三、充分发挥地方政府立法工作中的依托作用

地方立法工作由人大主导，但离不开地方政府的支持。首先，市政府法制办与市人大法工委建立密切的工作联系机制，及时协商沟通有关地方立法事宜；其次，在立法选题、项目论证以及具体地方法规草案的起草等方面要发挥地方政府的作用。地方政府部门多数身处执法第一线，它们对于立法需求有着更准确的把握，自身工作也会产生迫切的立法需求。如《淮安市地下管线管理条例》的顺利出台，就是淮安市规划局、城管局和建设局等政府部门大力推动的结果。最后，地方立法人才队伍建设需要地方政府大力支持。淮安市政府积极支持人大立法工作，从政府各部门中抽调懂法、懂城市管理、懂环境保护的专业人才充实市人大立法工作队伍。

四、加强立法队伍建设

立法工作是要人来完成的，立法队伍的素质直接关系到地方立法质量的高低。淮安市积极采取多种举措，不断加强立法工作人员的培训和学习力度，同时积极寻找社会资源，储备和合理使用立法人才。

(一)立法机构工作人员培训和学习常态化

为了提高淮安市人大立法机构工作人员的政治素质，增强立法能力，淮安市人大常委会十分注重对立法机构工作人员的培训和学习工作。一是参加全国人大常委会组织的立法工作培训班。自从获得地方立法权之后，全国人大常委会组织的历次有关立法工作的培训班，淮安市均派人前去培训和学习；二是参加江苏省人大常委会组织的全省人大立法干部培训班；三是到有行使地方立法权经验的设区市学习。江苏的南京、苏州、无锡和徐州四个市早已享有地方立法权，它们有着比较成熟和丰富的立法经验。淮安市人大常委会组织立法工作人员到南京和徐州学习立法工作经验，不断提高本市立法机构工作人员的立法能力；四是自身经常开展立法工作学习。到外面参加各种立法工作培训固然重要，但更重要的是自身要不断加强政治和业务学习，建立起一套自我组织学习的体制和机制。

(二)建立地方立法研究基地

为贯彻全面依法治国基本方略，顺应加强地方立法新形势，适应提高立法质量的新要求，淮安市利用地方人才资源建立地方立法研究基地。2017年5月，淮安市人大常委会与淮阴师范学院签订合作共建协议，联合成立淮安地方立法研究中心。淮安地方立法研究中心充分发挥理论指导、桥梁纽带、创新实践作用，同时积极培养和储备立法人才，为地方立法队伍建设提供理论支持和人才支持。笔者调研中还了解到，淮安市人大常委会下一步还会继续加强地方立法研究基地建设，并计划与淮阴工学院和淮安市律师协会分别合作共建地方立法研究基地，为加强淮安市地方立法队伍建设搭建更多的平台。

五、充分调动社会力量参与地方立法

立法要充分调动社会资源的参与，坚持走民主立法之路，要学会借助社会力量提升地方立法能力。淮安市在调动社会资源参与地方立法，帮助立法机构提升立法能力方面作出了有益尝试。一是建立立法咨询顾问制度。淮安市在行使地方立法权方面确立了“党委领导，人大主导，政府协同，社会各方有序参与”的立法原则，其中社会各方有序参与的重要表现就是建立立法咨询顾问制度，从全市党政机关领导干部、高等院校专家、资深律师以及媒体工作者中聘请立法咨询顾问，让他们充分发挥立法机关的高参和智囊作用。二是强化公开征求社会公众意见制度。立法工作中除了依法不能公开的事项外，其它一切立法事项均向社会公开征求意见。三是建立和完善立法论证和评估制度。对地方立法工作中遇到的专业性很强的问题，需要邀请相关专家进行论证和评估，并认真征求相关政府部门的意见和建议。

六、充分发挥人大代表的主体作用

法律是人民意志的体现，人大代表是代表人民行使国家权力的，人大代表在地方立法中理应居于主体地位，发挥主体作用。首先，地方性法规草案的最终审议和表决是由人大代表来完成的，这是人大代表代表人民行使国家权力的重要体现。其次，在制定立法规划和年度立法计划过程中充分保障人大代表的建议权。实践中，淮安市人大常委会在制定立法规划和年度立法计划时，除了公开向社会征集立法项目建议外，还特别向市县人大代表征求建议。事实上，后来被列入淮安市人大常委会2017—2021年立法规划和2017年立法计划的立法项目有很多均是人大代表建议的。再次，地方性法规在最终提交人大审议表决前要经历多个环节，如草案的起草、修改、论证过程。在上述环节中，淮安市人大常委会多次召开座谈会，邀请市县人大代表参加座谈，充分听取人大代表的意见和建议。最后，对人大代表提出的修改意见，市人大常委会均会组织专门人员对修改建议逐条研究，并且事后做到一一反馈，充分尊重人大代表的主体地位。

淮安市虽然是第二批经省人大常委批准正式获得地方立法权的设区市，但由于淮安市十分重视加强地方立法能力建设，立法能力有了较大提升。市委和市人大在地方立法方面提出了“后授先至”的奋斗目标，即淮安市虽然是第二批获得地方立法权的设区市，但它要争取先于第一批获得地方立法权的设区市制定出地方法规来。2006年1月15日，江苏省十二届人大常委会第二十次会议正式赋予淮安、连云港和宿迁三个设区市地方立法权，仅仅过去了4个多月，淮安市制定的《淮安市永久性绿地保护条例》就获得省人大常委会的批准，淮安市第一部地方法规于2016年5月26日正式诞生，实现了“后授先至”的地方立法目标，这也标志着淮安市立法能力建设取得初步成效。

[1]阎晓磊，杨兴香.论设区市地方立法权行使的规范化[J].山西大同大学学报(社会科学版)，2017，31(4)：12.

[2]王燕玲，李燕凌，杨珍君.设区市地方立法权的取得与行使——以山西省为例[J].中共山西省委党校学报，2015，38(6)：79.

* 江苏教育厅高校哲学社会科学一般项目：“江苏新获地方立法权的设区市立法能力生成研究”(编号2016SJB820025)。

D927

A

2095-4379-(2017)36-0036-02

陈玉江(1972-)，男，江苏淮安人，淮阴工学院，副教授，研究方向：民商法、思政教育。