加强信息公开确保高校考试招生公平公正

樊本富

（北京教育考试院，北京 100083）

加强信息公开确保高校考试招生公平公正

樊本富

（北京教育考试院，北京 100083）

在当前高速发展的信息化时代，向社会公众公开高校考试招生信息，是维护公众知情权、参与权和监督权的必然要求。目前，受安全保密制度的约束，人们一般被动地作为信息受体获悉有关考试招生的部分信息，及时准确地获取与己相关的考试招生信息的权利尚存在一定障碍和困难。在此背景下，高校考试招生信息公开的理念能否在实践过程中得到真正地落实，主要依赖于它的制度设计与外部环境的合理匹配。只有这样，才能真正确保高校考试招生的公平公正。

高考；高校招生；信息公开；安全保密制度；公平公正

1 构建高校考试招生信息公开制度的现实缘由

当今社会，伴随着信息技术的迅猛发展、互联网应用的广泛普及，伴随着人民群众法律意识的日益增强、维权意识的普遍提高，包含在《世界人权宣言》中的“人人有权寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界”，也就是我们理解的“信息自由”已经成为一项受我国有关法律法规保护的人的基本权利。我国将这一基本人权规范表述为“知情权”，已写入《国家人权行动计划》，并给予了多种政策支持和制度保护。

我国政府作为人民意志的执行者和人民利益的捍卫者，将其所掌握的信息公之于众，帮助人民维护自身权益，为人民服务，是政府的基本性质，也是法治建设的根本要求。2007年4月5日，国务院第492号令颁布了《中华人民共和国政府信息公开条例》（2008年5月1日起正式施行）（以下简称《信息公开条例》）。它是我国第一部国家级的关于信息公开的行政规范。《信息公开条例》颁布以来，取得了明显成效，达到了预期目的，同时也遇到了不少困难与阻力，亟待加以研究和解决。但它的现实意义还是非常重要的，它有利于保障人民群众获取政府信息，实现人民群众对政府工作的知情权、参与权和监督权，有效发挥政府信息对人民群众生产、生活的服务作用[1]，有利于政府部门更好地坚持执政为民，增强政府的公信力。

随着信息技术，特别是网络技术的快速发展，“信息公开”可谓是社会需求的对接和制度供给的保障，实践正在“倒逼”我国各项体制机制作出更深刻的观念更新和制度创新。在颁行《信息公开条例》四年后，2012年5月24日国务院召开首次全国性政府信息公开工作电视电话会议。会议指出，“信息资源作为生产要素、无形资产和社会财富，与能源、材料资源一样，在经济社会资源结构中发挥着不可替代的作用。”会议要求全国各地区各部门要保障人民群众对政府工作的知情权、参与权、表达权和监督权，提高政府的公信力和执行力。

一直以来，我国的高校考试招生工作都是由政府部门进行管理和操作，上到教育部学生司、教育部考试中心，下到各省市自治区考试院和地级市区县考试中心。在实施过程中，高校考试招生一直强调工作的安全性与保密性，却并不注重信息公开工作。这些年来，由于相关信息公开不完整、监督不到位，滋生了一些不规范甚至腐败现象，引发了社会的广泛关注和质疑，极大地影响了高校考试招生工作的社会公信力。前些年发生的湖南的罗彩霞、河南的王娜娜等事件，很大程度上是源于各种招考信息的不透明、不规范，公众缺乏相应的知情权。因此，我国相关教育行政管理部门向社会公开高校考试招生信息必须成为一种常态。为此，近些年来，我国教育行政管理部门出台了一系列政策文件和行政规定，有力地推动了考试招生信息公开向前迈进。

早在2005年，《教育部关于高等学校招生工作实施阳光工程的通知》（教学［2005］4号）指出，“普通高校招生要实施‘阳光工程’，把切实维护广大考生的合法权益作为招生工作的出发点和落脚点，以增强招生工作的透明度，接受舆论监督和群众监督，逐步建立和完善与我国社会发展相适应的、更加公开透明的高校招生工作体系。”2010年，中共中央、国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》中也明确提出要“完善考试招生信息发布制度，实现信息公开透明”。国家不断出台各项政策法律法规来加强和推进高校考试招生的信息公开。但是，招生腐败现象还是时有发生，主要源于公众缺乏相应的知情权、参与权与监督权。因此，广大人民群众强烈要求高校考试招生信息公开常态化。在这种背景下，教育部于2013年10月14日出台了《关于进一步推进高校招生信息公开工作的通知》（教学函［2013］9号），对高校招生信息公开范围作出明确规定：“进一步扩大信息公开范围，规范公开程序和内容，提高信息公开时效，做到高校招生信息‘十公开’。”

近些年来，我国高校考试招生信息公开的相关制度、行政规范和文件不断出台，全国各地的省级教育考试机构对考试招生信息法定的公开职责也逐步明确。社会公众对相关考试招生工作有了解的需求，都可以借助这种公开通道进行信访、诉求、举报等，政府相应的教育考试部门必须及时作出回应，并将调查结果向受访者进行公开说明。有了这种细节化、立体化、法制化的公开，所谓的“招生腐败”也不敢轻易挑战这种教育公平、公开精神[2]。因此，逐步走向现代化的社会正在“倒逼”高校考试招生综合信息进行全方位公开，以推动教育公平、考试公平的有效落实。

2 高校考试招生信息公开的制度困扰

目前，受安全保密制度的约束，我国高校考试招生过程中对外公布的有效信息相对比较匮乏。对于社会上大多数人来说，除了被动地作为信息受体获悉有关考试招生的部分信息外，不能及时准确地获取与己相关的考试招生信息的权利[3]。

一般来说，当前的高校考试招生在信息公开方面主要存在以下困扰。

2.1 信息公开与安全保密之间关系的处理难以把握

就信息公开的外部配套制度而言，安全保密制度无疑是其中最重要、最关键的。任何事务的信息公开，都会涉及安全保密与公开的关系界定和问题处理。在任何国家任何领域，公开与保密都是一对天然共生的矛盾体，保密过宽过滥，公开就必然受到限制。在高校考试招生领域，相关教育考试机构处于尴尬境地，既害怕出现因公开不当导致过失失泄密情况的发生，同时也担心过多的信息公开会影响工作效率，甚至造成极坏的负面影响。因此，各级教育考试机构都对高校考试招生信息公开持消极态度，为了避免失密问责所以能不公开就不公开[4]。

一直以来，保密工作就被当作高校考试招生安全的重要部分，坚持“以保密为原则，以公开为例外”。各级教育行政部门高度重视，在制度建设及人、财、物等方面给予充分保障，建立了相对完善的保密工作管理体制，倾向保密所有信息，但与此同时，对考试招生信息公开的认识不够，投入较少，没有很好地满足考生和社会知情权[5]。怎样正确处理好信息公开与保密的关系，这是高校考试招生工作中十分紧迫且重要的两难问题。

近几年，信息公开力度不够与要求高校公开考试招生相关信息的需求之间的矛盾日益凸显。有关高校考试招生信息公开的行政纠纷日益增多，无论是政府信息公开行政复议，还是诉讼案件数量都逐年增长。如果信息保密过宽过滥，把一切不愿意公开的内容归为保密范围，信息公开就必然受到限制，使大量本应公开的信息被界定为“国家秘密”，无形中增加了信息公开的难度。

2.2 高校考试招生信息公开所依据的法律法规不健全

就目前来说，高校考试招生信息公开在制度和政策上的保障日益完善，但是法律明显滞后于制度，在宪法和法律层面均未有明确认定。由于欠缺法律法规的强制性规范，作为考试招生信息主要持有者的省级教育考试机构，通常也会表现出一般行政主体对自身所有信息的保密倾向，缺乏公开考试招生信息的主动性与积极性[6]。而且，我国各省市教育考试机构和各高校对信息公开的执行情况也各不相同，缺乏统一标准和有效监管，对信息公开申请的拖延、推诿，以至处理不当甚至违法作出不予公开决定等诸多问题，应当承担的法律后果没有明确。

由于高校考试招生信息公开没有明确的法律支持，导致高校考试招生信息的不透明，缺乏公开透明的规范程序和相对客观的标准，缺乏有效监督，为权钱交易及其他不正当竞争者提供了机会，使得高校考试招生领域权力寻租空间较大。前些年，教育考试招生领域不断出现的“招生腐败”“点招黑幕”等现象，严重损害了高校考试招生公信力。

2.3 信息公开制度的相关配套执行机制不完善

信息公开制度在本质上是一项保障社会民众知情权、以有效监督政府正确履行职责的制度。由于我国在高校考试招生领域长期以来形成的保密观念和保密做法，导致高校考试招生信息公开在实施过程中，必然会遇到作为执行机关的省级教育考试机构对有关申请的拖延、积压、推诿，以至处理不当甚至违法作出不予公开决定等问题[7]。就当前来看，全国各省市教育考试机构的门户网站上教育考试招生信息公开的力度与范畴不大，很多网站存在公开信息不完整、网页链接错误、文不对题、信息散乱等问题[8]。

举例来说，近年来的高校考试招生中，考生对考试成绩提出质疑的情况屡见不鲜，各省市教育考试机构经常面临考生要求复核分数甚至查阅本人试卷的情况。但是，一直以来教育部相关文件没有明确规定，考生是否有权行使这一权利。各省市对这一问题的具体做法也都不一样。各地出现的诉讼案件中，由于各地依据的相关法律法规不同，法院判决结果也不一样。例如，2005年6月，山西和河北已经允许考生可以查看自己的高考试卷。但随之而来也出现了一些问题，在此项信息公开政策实行后，后续相关配套的政策和制度不明确，如申请查卷是否要付费，收费标准如何确定，如果申请查卷的考生数量很多，如何解决信息公开所需要的大量的人力物力等。可以说，在目前法规政策等相关配套执行机制尚未健全完善的情况下，贸然推行高校考试招生信息公开也可能得不偿失。

3 高校考试招生信息公开的破解之路

信息是宝贵的社会资源，信息公开应该是实现公众公平公正权利的重要手段，将其公开有助于让社会各界充分利用这些资源，减少不同群体对社会资源的信息不对称[9]。当然，信息公开不能仅仅停留在喊口号上。信息公开的理念能否在实践过程中得到真正地落实，主要依赖于它的制度设计和外部环境的合理匹配。如果制度设计与外部环境不能很好地匹配，那么这种制度实践不会取得预期的效果。因此，信息公开制度的实践运行，需要政府和社会的大力支持与配合。

《信息公开条例》第二条规定，只要是行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息，就属于政府信息，就应当成为政府信息公开的对象。从行政方面来说，我国省级教育考试机构作为公共教育机构，是行使国家公共权力的行政组织。尽管我国的省级教育考试机构没有非常明确地归属于行政法所设定的行政主体之列，但其作为行政组织的性质是非常明确的，它是法律法规授权的机构，是独立的教育考试机构公法人。从这个方面来说，我国的省级教育考试机构作为行政组织的一种类型，其行使的高校考试招生权是依据《教育法》的规定而享有的一项法定权利，在性质上属于公权力的范畴。省级教育考试机构在行使高校考试招生权的过程中所持有和获得的各项考试招生信息，适用于《信息公开条例》的规定范畴，也应当主动地向社会公众和相关申请人公开。

从另一个角度来说，高校考试招生信息公开得到落实，也是对高校考试招生制度改革的有力支持和推动。加大高校考试招生信息公开的力度，才能有效促进教育公平和社会公平。但是，我们也应当清醒地认识到，高校考试招生信息公开化进程的向前推进，很大程度上需要借助于法律法规对信息拥有者所形成的强制约束力[10]。因此，如果要真正使高校考试招生信息公开落到实处，就需要抓紧完善政府信息公开实施机制，包括更细化主动公开和依申请公开有关信息的规则程序；加强对依申请公开信息的受理与答复行为的规范要求与监督；全面推进并规范政府信息公开工作年度报告制度；依法落实信息公开问责制度等[11]。只有这样，才能真正形成保证社会公众对高校考试招生信息知情权与落实政府教育部门信息公开的有效执行机制。

就当前的高校考试招生工作的具体实施情况来看，信息公开还有很长的一段路要走，这需要我们综合考虑多方面因素，共同找出一条有效可行的破解之路。具体来说，高校考试招生信息公开的破解之路主要在于：（1）注重方式方法创新，特别是注重运用科技手段，通过使用网络服务平台、微信、微博、QQ、短信、咨询电话等互动性更强的公开方式，使相关高校考试招生信息能够产生较大的社会效益；（2）健全完善各项规章制度，提高信息公开的科学化、规范化、制度化水平；（3）不断增强服务意识，使为考生、为社会服务的意识贯穿于高校考试招生信息公开的始终；（4）积极与社会主动交流沟通，社会和公众的认同度提高了，招生考试机构的社会形象才能更加改善。

[1]王敬波.政府信息公开中的公共利益衡量[J].中国社会科学,2014（9）.

[2]雷泓霈.让高招阳光政策在阳光下落实[N].山西日报,2013-12-16.

[3]刘颖斐.我国教育信息公开存在的突出问题及其对策[J].文教论坛,2007（1）.

[4]莫于川,雷振.中国的行政执法信息公开制度实践考察——一项基于知情权保护视角的实证研究[J].南开学报（哲学社会科学版）,2012（4）.

[5]郭宇箫.英国信息公开制度分析及对我国的借鉴[J].赤子,2014（23）.

[6]尹晓敏.高校公权力规制——信息公开的视角[J].教育发展研究,2010（7）.

[7]赵正群,胡锦光,王锡锌,等.政府信息公开法制比较研究[M].天津:南开大学出版社,2013.

[8]张天雪,高莎.我国教育门户网站教育信息公开情况的调查[J].宁波大学学报（教育科学版）,2014（2）.

[9]王锡锌.信息公开的制度实践及其外部环境——以政府信息公开的制度环境为视角的观察[J].南开学报（哲学社会科学版）,2011（2）.

[10]尹晓敏.我国高校信息公开法律制度研究[J].现代教育科学,2011（5）.

[11]黄佳宇.行政信息公开研究[D].长春:吉林大学,2015.

Improving Information Disclosure to Help Ensure Fairness and Justice in the College Entrance Examination and Admission

FAN Benfu
（Beijing Education Examinations Authority,Beijing 100083,China）

In the current era of rapid development of information technology,information disclosure of the College Entrance Examination to the public is an inevitable requirement to protect the public’s right to know,to participate and to supervise.At present,restricted by the confidentiality system,people,as information receivers,are passively informed of partial not whole examination information.However,for them to access relevant examination information timely and accurately,there are still some obstacles and difficulties.In this background,the implementation of the concept of College Entrance Examination information disclosure depends on a fit between the system design and the external environment.Only when it is truly implemented can fairness and justice be ensured for the examination.

College Entrance Examination；College Admission；Information Disclosure；Security and Confidentiality System；Fairness and Justice

G405

A

1005-8427（2017）06-0039-5

10.19360/j.cnki.11-3303/g4.2017.06.006

（责任编辑：张瀛天）

樊本富（1979—），男，博士，北京教育考试院，副研究员。