张华飞
中南民族大学法学院,湖北 武汉 430073
北欧少数人权利的司法保护
——以萨米人为例
张华飞
中南民族大学法学院,湖北 武汉 430073
1953年世界上第一个区域性的国际人权保护条约《欧洲人权公约》生效,它规定集体保障和施行《世界人权宣言》中所规定的某些权利及基本自由。经过几十年的发展,《公约》的影响越来越大,真正成为了欧洲的人权宪章。基于《公约》所建立起来的地区性人权保障体系与其他地区相比也是最久、最先进和最有效的。本文将以萨米人为对象,去研究北欧少数人权利的司法保护现状,同我国的相关制度比较,指出我国少数民族类似的权利在司法救济方面的不足,认识到宪法性权利的司法保护对于我国人权的发展具有重要的意义。
少数人;少数民族;萨米人;文化权利;司法保护
(一)少数人的定义
何为少数人?少数人在国际法上并没有明确的定义。在各个公约中只有保护少数人权利的条款及内容,但是并没有对少数人的范围进行界定,对少数人这个概念本身进行阐释。那么要定义少数人,首先要搞清楚少数概念相关的术语“土著民”“少数民族”与“少数人”。
土著民:关于土著民的定义主要源自于两个国际文件。科沃报告是联合国在土著民权利保护方面的重要里程碑。这份报告就土著民作了如下定义:“土著社群(communities)、人民(peoples)和民族(nations)是指那些在其领土上发展起来的与先前被侵占和被殖民的社会具有历史连续性的社群,他们构成现行社会的非主宰性部分,自认为与在这些全部或部分领土上占优势的社会的其他部分不同,并决定依其自己的文化模式,社会组织和法律制度,保护、发展和传承他们祖先的土地和民族认同,并以此为他们作为人民继续存在的基础。”①联合国国际劳工组织的《第169号公约》则把“土著和部落人民”定义为“独立国家中的部落人民是指在社会、文化和经济条件上不同于民族社会中的其他部分的群体,其地位全部或部分地是由他们自己的习俗或传统或依据特别的法律或规章来规定的独立国家中的土著民是那些在被征服、殖民或建立现时的国家疆域时居住在一个国家或某一地理区域内的居民的后裔,无论其法律地位如何,他们还保留着其部分或全部自己的社会、经济、文化和政治制度。”②这两个国际文件虽然都做了定义,但没有真正解决定义问题,这么多年来只是作为一种参考使用。
少数民族:《公民权利和政治权利公约》第27条规定少数民族指“民族、宗教或语言上的少数人”,即“national minority”。主要有两种理解:1.生活在一国相当长的时间并享有该国国籍的公民组成的群体;2.该族群作为多数人有自己的国家,“少数民族”是生活在自己民族国家之外的民族群体,现在讨论的“老移民”和“新移民”问题一般则正是在这种定义下展开的。
少数人:鉴于各个国家关于少数人的处境与国家人权保障的水平不同,国际法上要定义少数人是相当困难的。不同成员国在少数人问题上的利益不同,则对于国际法上的规定的态度也不同。根据周勇所著的《少数人权利的法理》一书中介绍,要定义少数人,则必须要从主客观两类标准展开。客观要素包括1.群体特征;2.数量规模;3.群体的社会地位;4.国籍或公民身份;5.时间。主观要素则是少数人群体主张保护自己特性的主观意愿。③1992年《少数人权利宣言》指出少数人泛指“民族、宗教和语言上的少数人群体及其成员。”在此基础上,我们可以发现土著人也是一种特俗类型的少数人群体。我们不能否认的是少数人他们具有的独特的文化特性以及的高度的认同。在近些年中,对于少数人权利的保护,重点不在于其群体是否属于少数人,更多关注的是他们所主张的权利是否属于少数人权利,能否有法律支撑。
(二)少数人权利的内容
关于少数人权利的保护,联合国有《世界人权宣言》、《公民权利和政治权利公约》《少数人权利宣言》、《世界土著民族权利公约》以及《消除一切形式种族歧视国际公约》。欧洲区域有《欧洲保护人权和基本自由公约》、《欧洲社会宪章》为基本的人权公约,辅之以少数群体权利保护的两个特殊公约《保护国家的少数群体框架公约》和《欧洲地区和少数群体语言宪章》。以及关于保护北欧萨米人权利而制定的《驯鹿放牧公约》、《萨米民族法》等法案。以上法案为少数人权利保护的正当性提供了法律支撑,是少数人权利寻求司法救济的前提。
通过对以上文件的综合,对少数人权利的内容大致可以分为以下两点:一、国家不能用权力去排斥、歧视、同化和灭绝其肉体和文化;同时要通过立法,政策等方式去积极保护,促进其泛指。二、少数人自身的权利:第一,保持特性和维护认同,④1.文化特性的维护;2.宗教信仰自由;3.语言权利。第二、有效参与,1.有广泛参与政治、经济、社会以及文化等公共生活;2.参与生活必须有实际效果;3.参与途径必须是多种多样的。第三、自由与和平的交往。
(一)少数人权利的司法保护的机构设置
欧洲最主要的机构是欧洲人权委员会。为了使公约成员国的责任得到实行,成立了3个机构,即1954年成立的欧洲人权委员会1959年成立的欧洲人权法院和欧洲部长理事会。以及为了处理突发事务而成立的、所属于欧洲安全与合作组织的机构——“少数民族高级专员。
(二)司法保护的一般性程序规则
1.符合条约规定的诉讼主体
欧洲公约主要保护的是个体权利,不是群体权利。欧洲人权法院受理的是少数人群体成员,而不是少数民族整体作为被告去向进行申诉。例如“G和E诉挪威”案中,申诉人是挪威的少数民族萨米人,称挪威政府在他们长期生活的阿尔塔河谷地区建造水电站,将淹没他们作为牧场的2.8平方公里土地,从而影响到了萨米人整体的遗留下来的文化风俗以及生活方式。欧洲人权委员会则认为只能以《欧洲人权公约》第8条第一条规定对私生活、家庭生活或家庭权利提出申诉,修水电站侵害的是他们的私生活和家庭生活权利,而不是从群体的角度考虑挪威政府的这一行为是否侵犯了萨米人的群体权利。
2.申诉的事项必须依据条约的规定限制
这里有两种情况:一是时间的限制,例如,申诉不可就一项成员国接受条约规定的司法管辖时间之前的行为提出,因为在那时成员国尚没有接受个人申诉的义务,但是如果事发于先前而其侵害的后果一直延续至提起申诉时,依据现有的法理,则是可以接受的再如国际条约程序通常要求申诉人在获得国内有关司法机构做出最后决定的一段合理时间内提起申诉,在欧洲公约程序中都将这一时间限制在6个月之内。第二是指申诉所称违反的权利必须是有限公约依据个人申诉程序的规定予以审理的实体权利。
3.穷尽国内救济原则
该原则是指凡是诉称国际公约规定的权利遭受侵害的个人只有在其国内可能运用的救济办法都已用尽之后,方可向国际的组织机构提出申请。这是一项为国际机构进行司法或准司法活动时普遍确认的原则。应当指出的是,“国内救济用尽”并不是绝对要等到国内的所有程序全部走完。
“D·S诉瑞典”:申诉人D·S女士是捷克斯洛伐克裔的瑞典公民。她指控瑞典未能依据《公约》的规定,确保其应聘工作时不受种族歧视的权利。申诉人诉称瑞典政府当局的这项雇佣决定是基于对其族裔和移民身份的歧视的结果,她认为其所申请的招聘空缺职位的广告要求已经依事先确定的人选的条件作了裁剪;雇主在其雇用政策中通常歧视移民,这种歧视具体表现在雇主希望雇佣的通常是出生在瑞典的瑞典公民,而对移民的资历要求要高于瑞典人并且如果一位瑞典人的资历高于一项工作的要求,他会受到聘用,而作为其他族裔的移民资历过高反而不利。
委员会的意见认为:尽管申诉人可以就劳工市场上现行防止种族歧视的法律的有效性保留自己的看法,但她仍然有义务寻求这些可能的救济方式,包括向地方法院起诉。仅仅是对这种救济方式的有效性的怀疑或者对寻求这些方式花费的考虑并不能构成免除寻求这种救济的理由。委员会认为本案的申诉不符合《公约》第14条的规定,决定对本案不予受理。
(一)我国少数民族权利的法律保障
1.《宪法》中有关少数民族权利保护的条款
首先,《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第33条规定:“中华人民共和国公民在法律面前一律平等。”因此,少数民族成员作为中华人民共和国公民,与汉族成员一样,享有同等的权利。
其次,作为少数民族,在宪法上享有不同于汉族的特殊权利。宪法明文规定的少数民族特殊权利表现在三个方面:第一,立法权。民族自治地方人大可以制订自治条例和单行条例以及对上位法的变通规定。第二,管理权。民族自治地方的自治机关自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业,保护和整理民族的文化遗产,发展和繁荣民族文化。第三,语言文字权。各民族都有使用和发展自己的语言文字的自由。民族自治地方的自治机关在执行职务的时候,使用当地通用的语言文字。各民族公民有权利用本民族语言文字进行诉讼。
2.少数民族区域自治法对少数民族权利的规定
1984年立法机关通过了《中华人民共和国民族区域自治法》(以下简称《民族区域自治法》),并于2001年进行了修改。《民族区域自治法》是实施《宪法》规定的民族区域自治制度的基本法律,规范了中央和民族自治地方的关系以及民族自治地方各民族之间的关系。《民族区域自治法》涉及到少数民族权利多个方面:教育、宗教、语言文字使用、自然资源管理等等。
除了《宪法》和《少数民族区域自治法》之外,我国的其他法律法规也有很多与少数民族权利有关的规定,例如《民法通则》、《婚姻法》、《文物保护法》以及《刑法》等。
3.我国少数民族权利的国际保护
在我国少数群体权利的国际保护方面,我国已经批准了一些国际人权条约,参与了人权国际保护的法律体系。
自1980年起,我国已陆续参加25项国际人权条约,其中包括《经济、社会和文化权利国际公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《消除一切形式种族歧视国际公约》、《禁止酷刑公约》、《儿童权利公约》、《残疾人权利公约》六大核心人权条约。⑤
(二)我国关于少数民族权利保护存在的问题
1.《宪法》对少数民族权利保护规定之不足
《宪法》中有关少数民族区域自治的规定,大多是关于少数民族政治制度的规定,对少数民族成员文化认同的规定仅有语言文字的使用一个方面。然而,少数民族权利保护的内容不仅包括少数民族学习和使用语言文字的权利,还包括文化选择权、受教育权、文化遗产权、宗教信仰自由等多个方面。由于我国并没有加入《公民权利和政治权利公约》等国际公约,例如《公约》规定的第27条相关的文化权利,我国宪法是没有规定的。上文所讲的萨米人养殖驯鹿相关的权利保护,在我国则不可能以文化权利受到侵害为由,寻求司法救济。⑥
2.《民族区域自治法》缺乏权利的救济途径
没有救济的权利是不完整的权利,少数民族权利一旦受到侵害,应该有救济的途径。但是《民族区域自治法》多为概括性的条款,制度性和程序性较强,并没有权利义务规则以及救济措施。少数民族权利受到侵犯,需按照一般民事权利或者其他权利受到侵犯时的途径进行救济。如果该项权利没有规定在一般的民事法律或者其他法律中,就有可能无法得到救济。
3.宪法不能直接作为审判的依据
在我国的司法审判中,宪法是不能直接作为审判的依据。在我国,宪法性权利受到侵害时是通过一般的刑事、民事或者行政途径进行救济,即将宪法性权利具体化为民法、刑法、行政法保护的权利,通过这些传统的救济方式进行救济。我们并能像北欧一样,直接对宪法性权利进行救济,大部分宪法性权利是不可诉的。
(三)我国关于少数民族权利保障的建议
1.完善立法,扩大保护少数民族的权利内容
第一,扩大《宪法》保护的对象,增加对少数群体权利的专门保护条款,我们可以吸收国际公约中对于少数人权利保护的内容,例如更加注重平等,增强对特殊权利的保护。第二,与国际接轨,加入《公民权利和政治权利公约》等重要的国际公约,明确国际人权条约与国内法之间的关系。⑦第三,完善《民族区域自治法》的相关规定,例如,内容上需要减少与《宪法》重复规定的地方,增设专章规定少数民族权利,增强可操作性,要有法律救济的依据。
2.扩大宪法权利的救济途径,进行司法保护
上文已经陈述过,我国大多的宪法性权利是不可诉的。加速司法改革,推动宪法权利的司法救济。世界上有两种模式:一是宪法司法化,即在一般的民事、刑事或行政诉讼中,宪法可以在普通的诉讼程序中直接适用,从而使宪法权利获得救济。二是专门建立宪法法院,公民在自己的宪法权利受到侵犯时,可以向宪法法院起诉,要求法院进行司法救济。⑧
3.提高少数民族的公民意识与权利保护意识
由于历代统治阶级对少数民族采取歧视、奴役、剥削政策,造成少数民族一直处于我国的边远地区,消息闭塞、交通运输不便、科技落后、人的观念陈旧等,导致少数民族地区经济和社会发展长期滞后。我国的少数民族与欧洲萨米人相比,还处在解决衣食住行等生存权的问题,受到物质条件的制约,不可能重视文化权利的保障。我国政府需要注重自身少数民族发展的状况,大力发展经济,来进一步提高公民意识和权利保护意识。在国际人权发展的大背景下,注重人权,推动社会的和谐与稳定。
[ 注 释 ]
①周勇.少数人权利的法理[M].北京:社会科学文献出版社,2002.8.
②Convention NO.169.Article1.
③周勇.少数人权利的法理[M].北京:社会科学文献出版社,2002:11-15.
④<少数人权利宣言>第2条第1款.
⑤中国政府<根据人权理事会第5/1号决议附件第15(a)段提交的国家报告>(UN Doc.A/HRC/WG.6/4/CHN/1)第11段.国际人权法视野下.
⑥张慧霞.国际人权视野下少数群体权利保护研究[D].中国社科院博士研究生论文,2011.
⑦白桂梅.〈公民权利和政治权利国际盟约〉与中国国内立法:少数民族的权利保护问题[J].北大国际法与比较法评论,2005(2).
⑧文正邦,文波.论人权及其宪法保障[J].中国律师和法学家,2007(1).
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2095-4379-(2017)15-0028-03