康巴什新区城市产业发展现状与对策研究

阿娜力斯，王 敏，张裕凤

（内蒙古师范大学地理科学学院，内蒙古 呼和浩特 010022）

城市是一个国家或地区政治、经济、文化和科技的聚集中心，也是观念、信息、技术、创新的传播中心，城市的发展对国家或地区的经济发展和社会文明进步具有极其重要的意义[1]。中国已进入初级城市型社会，城市发展水平较低，且存在地区发展不平衡，西部地区明显低于东部地区。2000年以来，多城市通过建新区以谋求更大发展空间，然而“摊大饼”式的规划严重超越经济发展实际，甚至一些城市发展规划与当地实际状况不适应，人口、产业、经济等多方面出现了不同程度的问题，导致资源浪费引发地方债务危机[2]。

近年国内研究中，发现城市新区普遍存在以下问题：土地利用粗放、空间规模扩张快，产业缺乏实质性支撑，产城互动效果弱，产业发展后劲不足；人口吸引能力低于预期，职住分离严重；超高速目标设定，发展路径与现状不匹配等。学者们提出政府要加强监管，发展速度理性回归，强化基础设施建设，产城融合，吸引和培育新型产业[3-7]。产城融合要求产业与城市功能融合、与城市空间整合[6]，新区产业与城市功能同步发展，保障城市功能完整；新区选取、布局的产业与城市未来发展定位相适应[8]。未来新区研究的趋势是有关城市新区的演化及其生命周期、基于节约理念的城市新区开发模式研究。国外关于城市新区研究趋向于新区内部问题尤其是社会问题分析、大尺度区域问题视角下的新城研究[9]。美国通过强化基础设施吸引投资，予以税收优惠政策，推进高新技术支撑[10]；澳大利亚通过大力发展旅游业、挖掘城市特色[4,9]；日本东京都地区新宿、银座依托大型基础设施建设，通过编制规划促进城市规模化，形成城市副中心[11]。本文以内蒙古鄂尔多斯市康巴什新区为例，分析产业发展现状、存在问题，以“产城融合”为重要方向，促进产业和经济结构转型，提出合理城市产业发展对策，探索城市新区的健康发展新路径，对中西部城市健康发展具有借鉴意义。

1 康巴什新区城市发展现状

1.1 康巴什新区的建设背景

康巴什新区位于内蒙古自治区鄂尔多斯市东南部，总面积为352.55 km2，建成区面积38.42 km2，2015年总人口为10.3×104人，平均人口密度为293人/km2。康巴什新区建设的功能定位是：鄂尔多斯市政治、文化、金融、科学教育中心和汽车制造业基地。康巴什新区地理位置优越，交通便捷，地处西部能源经济区[12]，在此发展工业能减少运输费用、降低成本，又整合西部能源经济区资源，促进产业集聚，有力促进西部地区工业协调发展；土地资源充足，环境承载能力强；原料能源丰富，位于鄂尔多斯市大型能源重化工产业基地，“一圈一带”大工业板块中心地，准格尔煤田、东胜煤田等保障康巴什工业发展；距离东胜区25 km、伊金霍洛旗阿勒腾席热镇3 km，与东胜区、阿勒腾席热镇共同组成鄂尔多斯市城市核心区。但是，2010年美国《时代周刊》中一篇文章将康巴什新区定义为“鬼城”，是中国房地产泡沫的最佳展示品[13]。一时间，康巴什新区甚至鄂尔多斯成为众矢之的，其发展状况成为人们最关心的话题。

1.2 康巴什新区的城市发展现状

1.2.1 经济发展概况 2016年，康巴什新区地区生产总值完成84×108元，同比增长7%[14]，固定资产投资增长率高于东胜区12.2%；社会消费品零售总额增长率低于东胜区9.4%；公共财政预算收入增长率高于东胜区3%[15-16]，2016年产业结构比为0.01∶19.54∶80.45。各项主要经济指标总体上呈平稳增长态势。

1.2.2 旅游业发展状况 2012年康巴什新区被命名为“国家AAAA级旅游区”，以环境艺术为示范点，景点有7个主题广场、4座主题公园、3个博物馆、6大文化建筑，景区与城市融为一体，独特新颖，具有浓厚的民族文化特色。随着康巴什新区基础设施的日臻完善和人口不断增加，旅游业得到稳定发展。2015年接待游客人次7.1×104人，同比增长133.53%，实现旅游综合收入78×108元，同比增长136.67%[17]，2016年分别增长96.15%和118.31%，被评为国家生态旅游城市等。总体而言，近年康巴什旅游人数及收入都呈较快增长趋势，旅游业健康稳定发展，与相邻伊金霍洛旗相比，旅游总人数是其1/2，这说明康巴什新区旅游人数增长基数低，增速快，具有发展前景。

1.2.3 康巴什产业园区建设情况 康巴什产业园区是康巴什新区培育产业、提升城市核心竞争力的重要产业基地，位于东胜区与康巴什新区之间，距离康巴什新区7 km，距离东胜区15 km。作为鄂尔多斯市18个重点工业园区之一，康巴什产业园区立足“生态、科技、创新”的发展理念，按照高起点规划、高标准建设、高效能管理的原则，力争将园区打造成为一个具有战略意义的新兴装备制造产业生产研发基地。康巴什产业园区按照“一轴两翼五区”规划建设，即以贯穿南北的东康西线作为景观和交通轴线，东翼8 km2规划为智能制造产业区、新能源产业区和现代服务业产业区，西翼12 km2规划为节能汽车产业基地和零部件配套产业区[18]。

在规划产业园区中，入驻东翼智能制造产业区的南京白云化工环境监测有限公司总投资1.7×108元，于2014年成立，目前建筑主体已基本完工；新能源产业区的奇瑞新能源汽车项目落户装备制造基地，推动中兴特汽、金龙客车、吉利汽车发展[19]。政府通过积极招商引资，康巴什产业园区各项产业项目都在规划建设中。

1.2.4 基础民生建设情况 康巴什新区正在加大基础设施建设的力度，增强城市承载能力。各类管网一次性下地、同步建设，建成城市道路318 km、管网5105 km，供热、供气能力达到1200×104m2和8.2×104m3/h，日供水、污水处理能力达到7.5×104t，基础设施和城市环境承载能力进一步提高[20]。该区适度超前规划公共服务设施，优先发展教育事业。鄂尔多斯市高等教育和职业教育主要集中在康巴什新区，共建成各类学校31所，医疗卫生机构25所。积极开展文化活动，先后承办第十一届亚洲艺术节、第十届全国民族运动会、《联合国防治荒漠化公约》第十三次缔约方大会等大型活动，提升城市文明程度，展示城市建设景观和经济发展成果。

2 康巴什新区城市产业发展存在问题及原因分析

2016年中国三次产业结构比为8.56∶39.81∶51. 63，相比全国平均水平，康巴什二次产业增加值较少，服务业发展水平较快。康巴什十三五规划发展将目标设定为：非煤产业占工业增加值比重达到60%以上，三产占地区生产总值比重达到45%以上，经济增长质量效益持续提升，把鄂尔多斯建设成为中国中西部地区的区域性中心城市[17]，但现实情况并不理想。

2.1 第二产业竞争力弱，工业发展不稳定，产业集聚效益较低

2016年，康巴什新区登记注册工业企业71家，规模以上企业4家，落地企业和项目22个，签约项目130个。2011—2016年康巴什新区的工业总产值呈现波动变化，其中2014—2015年受房地产市场泡沫和煤炭市场波动的影响，工业总产值下降，而2016年有较大增幅，其原因是积极推进产业转型升级，尤其是大力发展装备制造、电子信息等战略性新兴产业。第二产业比重小说明该区产业正处于准备建设或大规模基础建设向经济建设的过渡转型期，没有形成完整的产业体系和多极支撑的产业格局，产业链条短，集聚效益较低，拉动作用较小。新区产业发展趋势较好，但目前产业基础较为薄弱，需要进一步加强集聚。

2.2 项目落地困难，城市房地产业发展不平衡

2.2.1 制定优惠奖励政策，但补贴滞后 康巴什新区设想“先安商气，再聚人气”[21]，引导第三产业持续、健康、快速发展，商务局制定了《康巴什新区扶持第三产业发展优惠政策及奖励办法》。按照政策规定，从2010年开始，政府财政每年投入1×108元专项资金，用于商户水、电、暖的补贴，减免各项费用，小额贴息贷款，奖励先进等。政策实行第一年，根据商铺的规模大小分别给予商户五万、十几万、二十几万元的补贴，但2011—2012年补贴款没有按时发放，2012年底仍没有实质结果，没有政府的更多支持且收益效果较低，大多商户都有搬迁之意。2015年底，政府对仍在经营的商户以各种形式将补贴政策落实到位。

2.2.2 房地产业发展不平衡，规模不经济 房地产业对国民经济发展具有先导作用，通过房地产业的关联效应和扩散效应，能促进相关产业的发展。中国城市房地产业保持着较高的增速[1]，但中国房地产业又表现出另一种发展态势：城市中生活着大量的中低收入阶层，他们没有购买房屋的有效能力；同时，城市中房地产的空置率却只升不降，一些地区出现了“有房子没人住”和“有人没房子住”的矛盾现象。康巴什新区被舆论称作是“鬼城”的原因之一就是因为有这种矛盾的部分存在。康巴什新区暂住人员有各校的住校学生、行政企事业单位工作人员、务工人员，这些人约占新区总人口的79%，本应是消费住房的主力军，但学生大都住在学校宿舍，有陪读的家长也是以租房形式居住；大部分行政企事业单位都是从老城东胜区搬迁过来的，即使单位分配住房，仍有一些人白天在新区上班，晚上回到东胜区住；务工人员迫于经济压力买不起房。2016年至今的去库存、强基础设施和流动人口增加等使此状况有所改观，房价已升到近6000元/m2，说明康巴什房地产市场在经历房地产泡沫及高空置率后，随着政府引导、市场调节正在逐步回温。

2.3 康巴什新区城市吸引能力弱，人口增长缓慢

城市产业集聚效益弱，房地产业发展不平衡，难以形成城市对人口的较强吸引力。康巴什建设初期总人口为0.7×104人；2010年总人口为5.8×104人；2012年总人口为7.2×104人，年均增长率为12.06%；2015年总人口为10.3万人，年均增长率为14.35%。2016年至今随着“加快房地产市场去库存”和市政、绿化、文化娱乐等基础设施的加大投入，康巴什已成为鄂尔多斯市新的政治、文化、教育中心，优越的条件吸引了许多人到康巴什落户，2016年末全区人口增加到15.3×104人，其中多数是从毗邻盟市、旗（县）甚至是陕西等省份搬过来的[17]，但从目前人口增长趋势看，仍然较难达到2020年康巴什新区30万人口的规划目标[22]。

3 推进康巴什新区城市产业发展对策分析

3.1 康巴什新区城市发展路径的定位

通过10多年的规划发展，康巴什新区城市环境不断优化，各项基础设施正在完善，总人口已超过15×104人。综合环境、交通、气候、资源等条件，未来发展应通过继续强化基础设施建设，将产业与城市功能同步发展，促进康巴什城市功能由产业型城市向综合型城市发展；结合城市的发展定位和规划设计，选取与城市未来发展定位相适应的产业，加强会议会展、创意产业建设，推动新区与老城东胜区的有机融合。定位为以文化旅游生态休闲为核心，医疗健康养老与特色教育为双翼，发展特色制造业，重点实施美丽新区战略，强力推进生态文明建设，走一条融合发展的城市新路径，成为鄂尔多斯市的行政、文化、商业服务中心。

3.2 实现康巴什新区城市发展路径的举措

3.2.1 文化发展路径 康巴什新区政府应塑造康巴什新区的旅游形象和品牌，并向消费者进行有效传播。首先，发挥国家AAAA级旅游区的宣传效果，做好旅游景区的品牌营销宣传，强调康巴什新区独具特色的人文景观，打造绿色精品城市。其次，注重利用具有民族特色的文化资源，突出鄂尔多斯民族文化旅游特色。第三，政府应积极主动制定优惠政策，推动旅游业发展，居民应以淳朴民风为旅游业增添动力。第四，推动创新服务业及创意产业发展。注重新技术开发和引进，促进服务和产品协同发展，坚持人文、科技的融合推动发展。

3.2.2 经济发展路径 近年来，鄂尔多斯市大力推进城区整合、商业和金融整合，有效实现了区域联动，康巴什新区、东胜、伊金霍洛旗三地产业一体化发展的雏形已基本形成。康巴什新区应总结经验与不足，抓住机会，研究制定健康的产业发展规划，发挥区位优势，大力发展经济，善用传统产业优势，吸引、培育新型产业，推进康巴什物流园区、装备制造基地的建设；合理布局，提高产业准入门槛，提升产业核心竞争力。

首先，以吸引人口为方向，将现有制造业、高新技术产业和现代服务业做精做强，要加强康巴什物流园区、装备制造基地建设和发展，带动人口就业，加强人口集聚，推动经济发展。鄂尔多斯市乌兰煤炭（集团）有限责任公司对煤炭进行加工，热电、化工、餐饮住宿、酒业一体化发展，产业由鄂尔多斯市延伸到包头、呼和浩特、兴安盟、北京等地。其次，推进品牌建设，盘活存量房地产。内蒙古鄂尔多斯羊绒制品股份有限公司以羊绒纺织为主业，是国内首屈一指的羊绒深加工企业，既与当地发展环境相适应，又促进就业。在房地产方面，康巴什新区应严格控制房地产的开发，调控中高档商品住宅的供应，满足不同收入层次的居民及外来人口的住房需求，鼓励二手房交易，减少一人多房。通过实地调查，康巴什新区的满世尚都小区入住率为43%；兴泰·揽晴苑小区入住率为50%；馨泰苑等相邻三个小区入住已达60%；康城·康泽苑小区入住率达70%；华莹馨城小区入住率达80%；神华康城一期E区、F区入住率高达90%。这说明康巴什新区的房产正在被消费，康巴什新区的人口也在慢慢增加，不论从哪方面说，它都不是一座“鬼城”。第三，优化与西部能源区城市的衔接，发挥系统协调功能，增强辐射带动作用。推动“多元化”创业就业项目与包头市的合作，提升康巴什区酒店餐饮、商贸流通行业服务能力和水平[8]；推进与银川市合作，借鉴银川市在宣传、旅游、民族经济等方面的良好实践；大力发展与东部产业承接，并发挥西部能源经济区各区域互补优势，推进区域一体化建设。

3.2.3 制度发展路径 （1）制定吸引和培养人才政策。第一，政府应健全社会服务体系，为人才营造良好的生活环境。出台各项优惠政策，比如降低户口迁移政策门槛，方便人才流入；制定引进高层次人才的鼓励和管理服务政策，为人才提供优质服务和良好发展平台。第二，制定扶持年轻人创业的优惠政策，吸引更多人才，获得人力资本，为园区的发展壮大实力。在教育方面，康巴什新区学校的硬件基础设备齐全，但软件师资队伍的综合素质更重要；高等院校基础能力较弱，综合实力较低，康巴什新区应提供专项资金用于加强特色学科的建设，加强高等职业教育与产学研的结合；提高本科教育教学质量，增强院校实力水平，吸引人才流入。（2）财政大力支持产业发展。财政优惠政策一直都是发展康巴什新区吸引商家和人口的重要手段，财政部门应运用多种资金投入方式，利用鄂尔多斯特有煤炭资源，制定优惠政策来招商引资或利用土地资源充足优势，吸引大型产业入驻产业园区，或对于缺少资金但发展前景好的产业项目，提供直接资金补助，支持产业项目发展等。同时，相关部门要时刻监督相关政策的执行力。

4 研究结论

本文依据前人对城市新区土地规模、产业问题、发展路径等方面的研究，分析康巴什新区产业发展现状，以“产城融合”为重要方向，得出存在问题及原因，尤其在康巴什新区已取得相对成功经验的基础上，定位整体发展路径，从文化、经济、制度三个视角分别提出促进产业健康发展的举措，对城市新区未来发展提供具体可行的方向。

（1）康巴什城市产业发展存在的问题主要有：由于缺少多极支撑的产业格局，工业发展不稳定，产业集聚效益较低，缺乏核心竞争力；优惠奖励政策补贴的滞后导致项目落地困难；职住分离和经济压力使得城市房地产业发展不平衡；造成城市对人口缺乏较强吸引力，人口增长缓慢。

（2）造成以上问题的主要原因有：康巴什新区产业基础较为薄弱，产业结构单一，易受市场波动影响；急于快速发展，产业引入门槛较低，缺乏市场核心竞争力；市场需求量较小或产品推广力度小，面临产业过剩经济压力；城市产业集聚效益弱，房地产业发展不平衡，难以形成城市对人口的较强吸引力。

（3）康巴什新区产业发展对策建议：产业与城市功能应同步发展，产业选取要与城市未来发展定位相适应，形成产业集聚区，使新区与老城东胜区有机融合，促进康巴什由产业型城市向综合型城市发展；以发展民族文化旅游业为核心，因地制宜地发展产业经济、完善产业结构；提高产业准入门槛，推进品牌建设，继续推进房地产去库存；制定优惠政策吸引高层次人才，加大对高等教育事业的投入，加强高等职业教育与产学研的结合。

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