基于省情的特色小镇培育对策研究——以江苏省为例

刘宝国

基于省情的特色小镇培育对策研究
——以江苏省为例

刘宝国

对浙江省和国家三部委关于特色小镇的目标与要求进行了比较，指出各省应根据各自省情，针对经济社会发展和城乡建设中存在的突出问题，研究探索特色小镇的培育对策。分析了特色小镇培育视角下江苏的优势与不足，提出了借鉴浙江经验，立足江苏自身实际情况，培育江苏特色小镇的对策。

特色小镇；江苏省情；培育；对策

2015年，浙江省启动了特色小镇创建培育工作，这种新的发展模式和创新形式在贯彻落实“五大发展理念”，推进供给侧结构性改革等方面都具有较强的实践意义，得到了中央的高度重视。2016年7月，住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部（以下简称“三部委”）提出，到2020年全国培育1000个左右特色小镇。在浙江省的典型示范效应和三部委的推动下，特色小镇培育工作逐渐在全国掀起了一股热潮。

解读浙江省人民政府《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》和三部委《关于开展特色小镇培育工作的通知》以及相关配套文件，浙江省和三部委关于特色小镇的概念以及具体要求（以下简称浙江模式和三部委模式）存在较大差异（表1）。

浙江模式的目标导向是以特色产业转型升级为主，其他方面，如空间布局、功能组合、建设内涵、文化旅游、风貌特色、社区建设等等，与其之间是从属关系，都服从、服务于特色产业转型和发展的。三部委模式的目标导向是以引导人口就地就近城镇化为主，特色产业转型升级与空间布局、功能组合、建设内涵、风貌特色、文化旅游、社区建设等等都是在引导人口就地就近城镇化目标统领下的平行关系。

浙江省和三部委关于特色小镇培育的目标和内涵不尽相同。就全国而言，省情也有很大差异，各省如何贯彻落实三部委要求，借鉴浙江经验，充分利用自身优势，针对经济发展和城乡建设中存在的主要问题，研究探索具有自身特色的特色小镇的培育对策是当前必须重视的问题。

1 特色小镇培育视角下的江苏省情

1.1 江苏既有的优势

1.1.1 政府工作推进力度大

江苏省各部门和各级党委、政府组织能力强，工作推进力度大，善于引导和推动重点工作，效率高、见效快。另一方面，江苏政府融资平台多，资金流量大，能够集中资源办大事，也利于重点工程、项目的组织实施。当然，组织能力强、资金流量大是双刃剑，政府越位的风险要远大于缺位的风险。

随着特色小镇培育工作的推进，2016年下半年以来，江苏省发改委、旅游局、农委、体育局分别提出了“十三五”期间培育100个特色小镇、50—100个旅游风情小镇、100个农业特色小镇、20个体育健康特色小镇的目标。除此之外，部分地级市乃至县（市、区）还有自身的创建培育计划。相关工作起步早，势头足（表1）。

1.1.2 经济和城镇化水平高

2016年，江苏全省GDP达7.61万亿元，列全国第2位，人均GDP达1.44万美元，列全国第4位①。江苏省工业企业平均规模相对较大，实体经济基础好。2015年，江苏规上工业企业4.8万家，产值约15万亿元，平均产值达3.1亿元②。

2016年末，江苏城镇化水平已达67.7%，超过全国平均水平10%以上③。从总体上来看，江苏乡镇企业发展带动小城镇繁荣、人口集聚的特征比较鲜明，人口就地就近城镇化和和城乡一体化发展等方面走在全国前列。

1.1.3 科研人才资源多

江苏省在全国各省（市）中普通高校数量最多，达166所，其中本科院校数量77所，占第一位④。江苏拥有各类科研机构700多个，科研人员75万人，在全国名列前茅。2015年，全省拥有院士96人，院士数居全国第3位⑤。

1.1.4 历史文化底蕴深

江苏地处以黄河流域为中心的“大陆文化圈”与以长江流域为中心的“海洋文化圈”的交汇点，“水”文化是江苏文化的基本特征之一，具有交融性和开放性。江苏文化由吴文化、金陵文化、徐淮文化、维扬文化、苏东海洋文化等不同区域文化交织组成，历史悠久、丰富多彩、各具特色、兼融并蓄。

1.2 江苏存在的不足

1.2.1 产业产能结构不合理

江苏虽然经济总量大，但产业结构深层次矛盾也较为突出。2016年，江苏服务业占GDP比重为50.1%，低于全国51.6%的水平③。在工业结构中，2016年，重工业增加值占规上工业比重为71.4%③，在钢铁、水泥、平板玻璃、光伏、风电设备、船舶制造等我国主要产能过剩行业中，江苏的产量占比较高。江苏制造业产能利用率约为70%，与健康的产业产能利用率为85%左右的要求相比，差距较大⑥。

1.2.2 经济发展动力不平衡

2015年，江苏消费对经济增长的贡献率为51.5%，低于全国66.4%的水平⑦。近年来，江苏居民最终消费占GDP的比重虽然有所回升，但总体仍然偏低，投资率长期偏高，经济增长对投资的依赖大，消费份额低，导致经济发展的动力不平衡，可持续发展的后劲不足。

1.2.3 创新创业能力不突出

江苏虽然是制造业大省，但企业自主创新能力不强。制造业以传统产业居多，具有核心技术和知名品牌的偏少，江苏全省大中型企业引进技术与消化吸收经费之比为1∶0.34，而日本、韩国高达1∶8，说明江苏制造业对外技术依存度非常高⑧。

各级政府在推进工作过程中，重视向上争取政策、土地、资金等支持。但是，在如何创造良好的基础条件和政策环境、营造成本洼地、打造宜人环境以引导特色产业发展、支持创新创业、吸引高层次人才等方面，满足于规定动作，立足自身特点和现实条件进行创新的自选动作不多。

江苏人性格整体偏稳，相较于“敢为人先，特别能创业”的浙江人，缺乏闯劲和开拓精神，创业意识和动力不足。

1.2.4 资源环境压力大

江苏人均土地面积、耕地面积均远低于全国平均水平，后备耕地数量少，人均耕地不到0.9亩，仅相当于全国人均水平的2/3。另一方面，江苏的国土开发强度为20.99%，居全国之首。经济发达的苏南部分地区，开发强度已超“30%”的国际警戒线⑨。可用于城乡建设的的土地资源紧缺，生态环境保护形势十分严峻。

2 基于江苏省情的特色小镇培育对策

从江苏的省情来看，特色小镇培育更需要关注的是强化产业转型升级、经济发展动能转换，为推动供给侧结构性改革构建新的载体。因此，在这就需要在贯彻落实三部委相关要求的基础上，借鉴浙江经验，立足江苏自身实际情况，探索具有江苏特色的特色小镇发展路径。

2.1 加强宏观引导，严格落实培育措施

2.1.1 明确各级政府职责

省级层面应明确特色小镇创建培育牵头部门，或建立联席会议制度，统领全省特色小镇培育工作，统一制定创建培育计划、准入门槛和目标要求等，避免政出多门。地级市层面要加强特色小镇培育创建总量控制，弱化创建数量目标，严格落实创建标准要求。县（市、区）层面作为培育创建的责任主体，主要是根据省、市要求，落实特色小镇创建培育的具体工作，不再新增县级特色小镇创建培育计划，以免盲目跟风、低效重复建设，造成浪费。

另一方面，在特色小镇培育过程中，政府重在搭建平台、提供服务。具体建设运营由专业化的企业承担，多数公共服务供给也力求通过政府购买服务来实现。总体上应以市场化的方式，把人、钱、物等要素资源聚集过来，使其成为吸纳社会资本投资的新热土，促进特色小镇可持续发展。

2.1.2 严把准入标准关

特色小镇培育需要以特色产业基础或者特色资源禀赋作为前提，同时也需要一定的交通区位、土地资源、文化底蕴、生态环境等基础条件作为支撑。在特色小镇创建培育名单遴选过程中，应进一步强化对申报地区特色产业的规模、市场份额和发展方向的评估。即使采取宽进严定的方式，也要严格准入标准、宁缺毋滥，不搞地域平衡。

第一批创建培育的特色小镇，更要严格创建培育要求，做到产业特色鲜明、创新成效好，使其成为带动自身及周边地区发展的引擎，并在发展路径和政策创新上探索出成功经验。

2.1.3 制定差别化考核措施

以鼓励特色产业培育、服务创业创新、人才培养引进、政策制度改革为导向实施绩效评价，制定考核办法。对按计划完成创建培育要求的特色小镇，划分优、良、合格等次，按不同系数给予用地和资金奖励，不搞平均主义；对主要指标未达到计划要求的，划为不合格等次，果断予以淘汰。

2.2 突出产业引领，助推经济转型升级

2.2.1 发挥江苏产业优势

利用江苏制造业良好的发展基础，充分发挥乡镇企业集群的作用和龙头企业的带动作用，以特色产业培育为契机，促进制造业转型升级和智能制造创新发展。尤其是苏南地区，对定位高端制造业产业发展的特色小镇要优先纳入创建培育名单，力争通过特色小镇创建培育，打造一批具有国际竞争力的高端制造业基地。

2.2.2 助力破解发展难题

鼓励特色小镇在产业发展方向选择过程中，针对江苏经济社会发展中的问题，落实供给侧结构性改革要求，推动经济发展动能转换。比如，针对重工业比例高、产能过剩等问题，以消费者需求和市场反馈为导向，发展高端生活消费品制造业；针对食品安全问题，发展生态农业和农产品加工业；针对人口老龄化突出的问题，发展健康养老业，积极探索养老新模式；针对消费不足的问题，充分利用文化、自然资源，发展文化旅游和休闲度假产品，拉动消费。

2.2.3 找准产业发展方向

各实施主体应充分认识特色产业在特色小镇创建培育过程中的龙头和核心地位，以自身的特色产业基础或者特色资源禀赋为基础，按照市场经济规律、产业发展规律，科学研究特色产业的发展方向，在凸显特色、放大特色的基础上，不求“大而全”，只求“精而强”，在差异定位和领域细分中努力构建小镇大产业的格局。

2.3 激励创新创业，构建创业富民载体

2.3.1 打造成本洼地

从国内外相关经验来看，相对于大城市更为完善的配套设施环境而言，创业成本低是特色小镇成功的主要因素，甚至是决定性因素。充分利用特色小镇规划范围内现有的厂房、民宅等空间资源，减少政策规矩约束，千方百计降低创业者的房租成本、运营成本、用工成本和税费成本，以成本洼地激活创新创业激情，形成集聚效应，构建创业富民的载体。

2.3.2 提供精准服务

在软环境方面，一方面，对特色小镇的附加优惠政策以及省、市、县各级政策进行梳理，形成目录清单，指导入驻企业对号入座。更为重要的是，针对企业面临的实际问题，创新思维，形成独特的政策优势和服务优势，尤其是针对创业企业运营、市场、人才、资金等方面，提供项目路演、创意分享、创业指导、财务托管、法律咨询、金融贷款、基金支持以及知识产权、专利、优惠政策申报等系列服务，为创新创业营造良好的软环境。

在硬环境方面，为创新创业的人才营造良好的生活居住环境，既要环境好、配套全，又要价格低、服务好。特色小镇和城市相比，优势在于成本低，空间尺度宜人；和乡村比，优势在于环境好，配套设施齐全。因此，特色小镇空间布局不追求规模大，着重在有限的空间内，打造满足工作、生活需要的10分钟便捷服务圈。特色小镇风貌特色也不追求新奇怪，着重集中体现特色小镇的地域文化特色和产业特色，具有鲜明的可识别性，能够使人产生归属感。

此外，在政府和运营企业为创新创业者量身定制，提供各类服务的基础上。创新创业者也要充分发挥主人翁意识，对服务情况提出反馈意见，促使特色小镇的硬件条件和软件环境不断优化，走上互动发展的良性循环轨道。

2.3.3 建设众创空间

把众创空间作为特色小镇的“标配”。以创业需求为导向，打造创业工作空间、生活服务空间、信息交流空间、教育培训空间、商务洽谈空间和创意展示空间。同时，搭建科技交流平台、金融服务平台和企业托管平台，为创业者提供各类专业服务，使创业者能够专注于业务发展。

众创空间应有鲜明的创业文化，特色产业在形成发展过程中，所积淀的产业文化，创业者创业、兴业过程中所创造的精神财富，也是特色文化。众创空间可以挖掘、展示和利用这些特色文化。

特色小镇应通过众创空间及其特色文化引导和激励专业技术人员、大学毕业生等各类群体勇敢闯入市场，投身创新创业大潮，促进使文化与产业深度融合。

2.4 整合人才资源，提供优质科技支撑

2.4.1 提供科技咨询

充分利用江苏高校科研院所多、科技人才多的优势，省和地级市层面要组成专家服务团，组织经济、产业、旅游、规划、建设等方面的专家，针对特色小镇创建培育各个阶段所遇到的问题，为各实施主体提供技术咨询。尤其是在产业特色研判、文化旅游发展、特色风貌打造等方面，为特色小镇创建培育提供技术支撑。

2.4.2 组织技术攻关

省、市科技部门应要搭建科技创新服务平台，即时、双向提供信息，组织各特色小镇、企业与高校科研院所对接科技需求，以需求为导向，切实提高科技成果的转化率。高校科研院所要针对特色小镇产业发展需要，有针对性地对产业发展中的技术难题进行技术攻关，为特色产业发展提供科技服务。

2.4.3 培养专业人才

鼓励和引导高校科研院所和职业教育培训单位，采取多种形式为特色小镇创建培育工作培养科技和创业人才。尤其是要突出特色产业发展所需的技能人才和技术工人的培训教育工作，以人才支撑产业的发展和特色小镇培育。

3 结论

浙江省和三部委关于特色小镇培育的目标和内涵不尽相同，浙江模式的目标导向重点是特色产业转型升级，三部委模式的目标导向重点是引导人口就地就近城镇化。中国各省在经济、社会、文化、城乡建设等方面存在很大差异，应根据各自省情，针对经济社会发展和城乡建设中存在的突出问题，研究探索具有自身特色的特色小镇的培育对策。

江苏省城镇化水平高，在新型城镇化和城乡一体化发展方面走在全国前列，相对引导人口就地就近城镇化而言，更为突出的问题是特色产业转型升级和经济发展动能转换。因此，江苏在特色小镇培育方面，应借鉴浙江模式，充分利用政府工作推进力度大、经济和城镇化水平高、科研人才资源多、历史文化底蕴深等优势，推动特色产业转型升级和经济发展动能转换，把特色小镇打造成为推进供给侧结构性改革的重要抓手和落实“聚力创新、聚焦富民”的重要载体。

注释:

①数据来源：据2016年地方经济年报整理。

②数据来源：《江苏统计年鉴2016》。

③数据来源：《2016年江苏省国民经济和社会发展统计公报》和《中华人民共和国2016年国民经济和社会发展统计公报》。

④数据来源：据教育部官方网站2016年全国高等学校名单整理。

⑤数据来源：《2015年江苏省科技进步统计监测结果与科技统计公报》。

⑥数据来源：陈建清.十三五”江苏经济发展面临的挑战与解决思路[J].唯实，2015（12）54-57.

⑦数据来源：吉强,杭春燕.2015年江苏消费对经济增长贡献率达51.5%，成第一拉动力[N].新华日报，2016-03-01.

⑧数据来源：孟涛.制造大省，重塑“智造”新形象[N].新华日报，2016-10-27.

⑨数据来源：张可.江苏国土开发强度居全国之首，将划定城市开发边界[N].扬子晚报，2016-02-26.

[1]徐梦周，王祖强.创新生态系统视角下特色小镇的培育策略—基于梦想小镇的案例探索[J]，中共浙江省委党校报，2016（5）33-38.

[2]厉华笑，杨飞，裘国平.基于目标导向的特色小镇规划创新思考——结合浙江省特色小镇规划实践[J].小城镇建设，2016（3）,42-48.

[3]霍伟，李超，王梦然.浙江省创新创业驱动的特色小镇规划思考——结合特色小镇调研总结[J].中国名城，2017（2）：16-21.

[4]李强.用改革创新精神推进特色小镇建设[J].今日浙江，2015（13）.

[5]张鸿雁.论特色小镇建设的理论与实践创新[J].中国名城，2017（1）：4-10.

Compared the targets and requirements of characteristic towns,which instituted by Zhejiang province with three ministries and commissions of the state.Provinces should be based on their respective provincial conditions,in view of the prominent problems existing in the economic and social development as well as urban and rural construction,research and explore the create cultivation strategies of characteristic towns.This paper analyzes the advantages and disadvantages of Jiangsu province from the perspective of characteristic town cultivation,put forward drawing lessons from Zhejiang experience,based on the actual situation in Jiangsu province,create cultivation strategies of characteristic towns in Jiangsu province.

characteristic town ; provincial conditions of Jiangsu ; create cultivation ; strategy

F292

A

1674-4144（2017）-10-35（5）

刘宝国，江苏省泰州市规划局姜堰分局副局长，注册规划师，工学硕士。

责任编辑：于向凤