特色小镇对中国新型城镇化建设的影响解析

程 艺 陈 玲 张晓巍

特色小镇对中国新型城镇化建设的影响解析

程 艺 陈 玲 张晓巍

特色小镇担负了缓解大城市病、因地制宜发展新型城镇化的历史使命，通过培育建设特色小镇，探索新型城镇化的新动力、新空间、新模式，进而推进我国新型城镇化健康发展。特色小镇将成为农村人口就地市民化的重要载体；与城市群一起构成新型城镇化的两个不同尺度的建设形态，完善我国城镇体系结构；促进城乡一体化发展，推动美丽乡村建设；提高城镇居民的生活质量，强化自然历史文化遗产保护；激活城镇化建设的市场活力，推动体制机制创新；因地制宜建设特色小城镇，形成区域特色的城镇化模式。然而，并非所有地区都适合建设特色小镇，特色小镇要规划先行，因地制宜，分类施策，创新体制，逐步塑造城镇的内生增长动力，注重特色小镇的自身发展。

特色小镇；新型城镇化；城乡一体化；市民化；体制创新

1 特色小镇的建设背景

中国的城镇发展方针从“抓小控大”大力发展小城镇到“大中小并举”，不同规模城市协调发展，到以城市群为主体，再到目前重新重视小城镇，历经多次演变和调整。改革开放初期，小城镇在我国的城镇化过程中起到了重要作用，由乡镇企业和城市改革双轮驱动，小城镇、小城市的快速发展占主导地位[1]。出现了以温州模式、苏南模式为代表的，产业特色鲜明、发展定位明确的小城镇发展主体，费孝通先生称之为“小城镇，大战略”[2]。然而，进入21世纪，随着城镇化进程速度加快，一方面人口过度向大城市集聚，大城市出现交通拥堵、生态环境质量下降、公共服务资源紧缺等矛盾和问题，很多城市建设缺乏文化传承出现“千城一面”，一方面小城市发展活力也明显下降，资本人才流失严重，产业升级困难，集聚人口能力不足。

面对这一困境，2014年《国家新型城镇化规划(2014－2020年)》提出以人为本、四化同步、集约高效、绿色低碳的发展理念，将发展具有特色资源、区位优势和文化底蕴的小城镇作为新型城镇化的重点任务之一，城镇化模式开始从速度型向质量型转变。随着以浙江省为代表的特色小镇建设成效显著，2016年住建部等三部委发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，指出“因地制宜、突出特色，充分发挥市场主体作用，创新建设理念，转变发展方式，通过培育特色鲜明、产业发展、绿色生态、美丽宜居的特色小镇，探索小镇建设健康发展之路，促进经济转型升级，推动新型城镇化和新农村建设。” 明确提出了将培育特色小镇作为推动新型城镇化建设的重要抓手。之后相关部委又相继出台关于支持和推进特色小镇建设的多项政策意见，特色小镇成为当前新型城镇化进程中我们关注的焦点。

在当前我国经济转型升级，提倡绿色生态理念的背景下，特色小镇担负起了缓解大城市病、因地制宜发展新型城镇化的历史使命。它以信息、环保、健康、旅游、时尚、金融、高端装备制造等产业为基础，打造特色产业生态系统，具备特色鲜明的产业形态、和谐宜居的美丽环境、彰显特色的传统文化、便捷完善的设施服务、充满活力的体制机制5个特点，带动当地与周边的经济社会发展，是区域经济发展的新动力和创新载体。特色小镇与新型城镇化建设相辅相成、紧密配合，在目标与功能上趋于一致[3]。通过培育建设特色小镇，以特取胜、集约用地、生态优先、融合创新，塑造新型城镇化的新动力，开拓新型城镇化的新空间，探索新型城镇化的新模式，特色小镇成为实现包容性健康城镇化的创新性重要举措。

2 特色小镇对我国新型城镇化建设的影响解析

2.1 特色小镇是农村人口就地市民化的重要载体

我国目前正处在城镇化快速发展阶段，1978－2016年，城镇常住人口从1.7亿人增加到7.9亿人，常住人口城镇化率从17.9%提升到53.7%，然而2016年户籍人口城镇化率仅为41.2%，有2.26亿农业转移人口生活工作在城市，却享受不到教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面的基本公共服务，市民化进程滞后。到2030年我国城镇化率将达到70%左右[4]，未来十多年，如此大规模的市民化过程仅靠大城市很难完成，探索就地市民化的新路径显得尤为必要。

新型城镇化提出以人为本的核心内涵，强调绿色协调可持续发展，这与特色小镇的主导思想相一致。小城镇作为连接城市与农村的纽带，把城市的各种生产要素传递到农村，同时把农村的各种生产要素通过小城镇引到城市里面，从而起到引力中心和辐射带动的作用。相对于大城市有限的资源环境承载能力，特色小镇具有产业支撑和就业吸引力，落户条件和生活成本低，生态环境相对大城市更加适宜。因此，通过探索功能特色小镇兼并、转隶和直接转变为建制镇的路径，可以加快农村人口就地市民化，提高人口城镇化率，对于大量农村富余人口进入大城市起到很好的分流作用，是推动“三个1亿人”城镇化的重要途径之一。

2.2 特色小镇是新型城镇化建设的新形态

当前我国城镇体系结构不尽合理，中小城市发育不足。按照2014年出台的我国城市规模划分的新标准，2010年中国超大城市有3个（上海、北京、深圳），特大城市9个，大城市58个，中等城市93个，小城市493个（其中20-50万人口的有238个。小于20万人口的有255个）[5],全国城市规模结构呈现出“中间略大、低端偏小”的金字塔格局[6]，这种格局底座不稳，不利用我国城市体系的长远健康发展。

图1 理想的城镇体系等级规模金字塔格局

城市群是国家经济发展的核心区域和参与全球竞争的重要载体[7]，《国家新型城镇化规划(2014-2020)》中提出了把城市群作为推进新型城镇化的空间主体。而小城镇，因其数量庞大，未来担负着重要的集聚人口和社会稳定器的功能，可以作为推进国家新型城镇化自下而上的另外一个重要形态，从而达到新型城镇化政策设计“自上而下”与“自下而上”的有机结合。从空间上看，小城镇是城市群的重要组成部分，图2是城市群内部大中小城市等级分布的概念示意图，最外围的大圆代表城市群边界，用虚线表示说明该系统是开放的复杂巨系统，内部大小不同的圆圈代表不同规模的城市，中间粗细不等的连线代表城市间的联系强度。一般每个城市群有1-3个特大城市为核心，是该城市群的产业与人口集聚区、交通与信息枢纽、科技与文化中心；同时在城市群内部广泛分布着许多小城市和小城镇，特色小镇以特取胜，在其中扮演着更重要的带动与连接的作用，特色小镇的“点”与城市群的“面”相结合，共同构成了新型城镇化建设的主要形态。

图2 城市群内部大中小城市等级分布概念图

因此，大力培育一批特色小镇作为国家城镇化格局中的特色活力点，逐渐影响更多数量的小城镇发展，进而形成以城市群为区域尺度引领，大中小城市与小城镇协调发展的格局，这对于完善我国“金字塔型”城镇体系具有重要的意义。

2.3 特色小镇是推动城乡一体化发展的重要抓手

长期以来我国存在城乡二元经济结构，导致城乡之间要素交换不平等，城乡隔离与对立现象造成了很大的社会经济矛盾。当前城乡一体化已经是中国现代化和城市化发展的一个重要阶段，实现一体化发展，需要把城市和乡村、工业和农业、城镇居民和农村村民、城市环境和乡村生态作为一个系统整体统筹谋划。为此，我国近几年开始大力推进户籍制度改革，逐步实施居住证制度，不断健全农业转移人口市民化的机制。

特色小镇作为城乡间的纽带，有利于加快城乡基本公共服务均等化，更好的落实户籍制度改革，在规划制定、产业联动、市场流通、劳动力就业、社会保障、基本公共服务等方面促进城乡一体化发展，构建城乡统筹新平台[8]。通过挖掘一些有潜力、有特色的小镇，以特色产业的发展带动小镇经济的增长，使进入小城镇的居民平等享受各项基本权益和公共服务。

同时，特色小镇有利于进一步推动美丽乡村建设，加快农业现代化步伐。部分已经建设成熟且具有集聚效应的美丽乡村可以进一步申报建设为特色小镇，部分具有特色产业或独特资源禀赋的乡村也可以趁机打造成为特色小镇。特色小镇既能与都市经济融为一体，又能带动农村农业的发展，带动乡村基础设施、村容村貌的改善，成为新型城乡经济和消费发展的纽带。因此，特色小镇建设是破解城乡二元结构，推进美丽乡村建设的重要抓手。

2.4 特色小镇有助于激活城镇化建设的市场活力

以往的城市建设和发展过程中，政府重点扮演了投资和建设的主角，这是很多问题产生的源头。而特色小镇建设上采用“政府引导、企业主体、市场化运作”的机制，其根本立足点在市场化运作，各种资源在市场中得到有效配置，政府权力做减法，市场活力做加法，打造特色小镇的全产业链。具体模式可以是政府和社会资本合作的PPP模式或特许经营权等形式将小镇的建设全面委托民营企业，由政府负责小镇的整体规划设计定位，企业开展小镇的建设招商运营。从而充分发挥市场的力量完成人口、土地与产业的城镇化过程，实现产城一体化同步化发展。这种模式在浙江的一些云计算小镇、电商小镇等科技金融类小镇的建设打造中已经取得很好的经验。

当前大力推动特色小镇的建设本身便是思路的转变与政策的创新。政府角色发生转换，在其中主要扮演引导和管控的作用，并提供最基本的公共服务基础设施，行政权力与公共政策尊重市场规律和当地发展需要。因此城镇化进程中特色小镇的政府职能具有很大的创新空间，包括土地流转机制创新、人力资本引进机制创新、投融资机制创新、农村集体经济组织架构创新、管理服务思维创新等[9]。这些创新一旦在前几批特色小镇实验成功，可逐步在全国范围推广，有力推动在小城镇尺度上激活城镇化建设的市场活力。

2.5 特色小镇有助于三生空间的协调与居民生活质量提高

图3 建设特色小镇的空间约束与基础保障

特色小镇与新型城镇化建设都是坚持以人为本，从一开始培育便注重和谐宜居的环境营造与生态空间的保护。与以往的城镇化老路完全不同，特色小镇的建设以提升居民的获得感和幸福感为目标，由之前的注重土地的城镇化与房地产导向的城镇化转变为人的城镇化，这将有助于从根本上提升城镇化的质量。三生空间（即生态空间、生产空间和生活空间）是党的十八大报告和2013年中央城镇化工作会议明确提出的概念，科学识别和定量刻画“三生”空间功能结构及其组成要素是进行国土空间结构优化调整的基础[10]，特色小镇这一特殊的尺度单元恰恰能够较好协调三种空间，实现土地功能混合利用，产城融合发展，有效低成本的构建绿色基础设施。

如图3所示，围绕人的城镇化，特色小镇将生产空间、生活空间、生态空间进行有机融合、协调配置，严守生态保护红线、永久基本农田红线、水红线、城市开发边界等红线，形成特色小镇建设的必要空间约束体系。通过完善配套特色小镇的教育、医疗、科技、文化、交通等基本公共服务设施，做到产城融合发展，提高城镇居民的居住质量和生活幸福度，有利于打造特色小镇宜居、宜业、宜游、宜商的整体环境。

2.6 特色小镇有助于城镇自然与历史文化遗产的保护

小城镇的自然与历史文化遗产是一个地方的历史见证与文化载体，一定意义上彰显着小城镇的灵魂。过去30多年，中国的“土地城镇化”明显快于人口城镇化，建设用地粗放低效，房地产泡沫风险加剧，很多城市摊大饼现象严重，对于城镇的自然与历史文化遗产保护严重不足[11-12]。针对以往小城镇的建设缺乏特色，特色小镇的培育应更加重视保护自然生态系统，与地形地貌有机结合，融入山水林田湖等自然要素。特别是已经列入中国历史文化名城名镇名录的小城镇要抓住特色小镇的建设机遇，加强特色村镇保护力度，挖掘传承历史文化遗存，将自然历史文化遗产的保护与产业经济紧密结合，建设非遗特色小镇、民俗特色小镇、建筑特色小镇、饮食特色小镇、旅游特色小镇等。将独特的自然禀赋、特色文化、特色民俗转化为特色产业，带动小镇的持续发展。从而在小城镇这一空间尺度上杜绝“千城一面、千镇一面”，探索出中国新型城镇化的新路径。

2.7 特色小镇有助于促进区域特色城镇化模式的形成

我国幅员辽阔，区域差异显著，东中西部的城镇化处于不同发展阶段，特色小镇的建设可促进形成我国不同区域的特色化的城镇化模式。特色小镇在东部沿海地区可依托于产业基础好、资金来源充裕、基础设施完善的乡镇，甚至依托于资源禀赋先富起来的部分乡村，形成互联网小镇、梦想小镇、基金小镇、电商小镇、特色制造小镇等，疏解大城市过密人口，缓解东部地区严重的环境问题；对于中部地区，重点从合理引导农村人口适度集聚、稳步提升小城镇发展质量、逐步增强基本公共服务体系、加快产城融合等方面制定差异化的发展策略；而在面积广大但人口密度小的西部地区，发展阶段与发展禀赋均落后于东部，特色小镇大部分需要依托县域经济来发展，应充分依托本地特色优势，发展生态旅游小镇、生态农业小镇、民族特色小镇、手工艺小镇等。随着国家“一带一路”倡议的深入推进，中西部地区尤其是西北、西南地区是中国融入世界交通、能源体系的关键节点区域，城镇化发展空间格局会逐渐均衡。通过合理布局中西部地区拥有政策优惠、资源丰富、产业鲜明等优势的特色小镇，有效促进人口集聚，加速城镇化进程，创新西部地区特色发展路径。

3 新型城镇化背景下建设特色小镇的政策建议

特色小镇的建设工作，目前还存在很多问题，包括盲目模仿、缺乏规划、资金短缺、定位不准、脱离地方特色等现象[13]。很多地方政府还是将特色小镇作为政绩工程，容易将特色小镇建成房地产小镇。总体来说，特色小镇对城镇化的影响是积极且正面的，但并非所有地区都适合建设特色小镇，新型城镇化背景下建设特色小镇应该注意一下几点问题。

3.1 坚持规划先行，推动特色小镇的内生增长

规划是特色小镇创新发展的灵魂，通过规划先行深挖资源、找准定位，同时突出特色、形成品牌，塑造特色小镇的内在生长活力。特色小镇规划要在“多规合一”基础上，更加强调产业规划、文化发展、生态管控、项目策划、政策谋划及空间设计有机融合的顶层设计[14]。特色小镇的建设尤其要注意塑造城镇的内生增长动力，不能有“等靠要”的思想，前期的投资与基础建设只是小镇长久发展的启动器，真正的可持续发展依赖的是小镇自身的特色产业、特色文化、特色环境与创新机制等，应尽快由外部力量的推动转变为城镇的自组织生长[15]。

3.2 坚持因地制宜，中西部小城镇要量力而行

从各地实际出发，遵循客观规律，挖掘小镇特色，提倡形态多样性，彰显小镇独特魅力。防止照搬照抄、一哄而上、人为造“镇”，杜绝盲目拆旧城、盖高楼。中国东南地区是特色小镇的先行实践基地，产业资源丰富，应进一步探索特色小镇创新发展模式与机制，发展高新技术产业引导的特色小镇。西部地区建设特色小镇应量力而行，在有条件、有产业孕育能力的地区合理规划，有序引导特色小镇的差异化发展，培育西部地区新的经济增长点，增强特色小镇的人口集聚能力。

3.3 做到分类施策，保持和彰显特色小镇特色

特色小镇的核心在产业发展，不同产业类型的小镇，支持力度和侧重点应不同，绝不能对特色小镇实施一刀切的政策。住建部专门下发通知强调要保持和彰显特色小镇的特色，尊重小镇现有格局，保持小镇宜居尺度，传承小镇传统文化。例如，科创类特色小镇应注重资本市场运营，需要有基金公司的支持和创业的优惠政策，并接近大城市与高端人才集聚地；风情特色小镇的打造需将旅游与特色小镇结合起来，引进企业参与运作，政府加强对历史文化村镇街区的保护；制造类特色小镇的建设需解决传统开发区的土地资源紧缺，融资困难，体制僵化等难题，实现开发区内的升级改革。

3.4 推进体制创新，强化金融和基础设施保障

坚持市场主导，政府引导，多元主体参与。在建设机制上以创建制代替审批制，加强动态调整；创新制度供给，扶持政策有奖有罚；提高融资效率，构筑创新平台。借助“千企千镇工程”，加强政企银合作，拓宽城镇建设投融资渠道。通过引入社会资本，运用PPP等新型融资模式，吸引民间资金参与特色小镇基础设施和公共服务设施建设。鼓励政策性金融、商业贷款和各种基金、债券等运营，营造具有活力的创新环境。完善道路、水电、通信、污水垃圾处理等基础设施建设，优化配置教育和医疗等资源，加强对基础公共服务的保障。通过不断优化人居环境和基础公共服务设施，推进农村人口就地城镇化的进程。

[1]吴康,方创琳.新中国60年来小城镇的发展历程与新态势[J].经济地理,2009,29(10):1605-1611.

[2]费孝通.农村、小城镇、区域发展──我的社区研究历程的再回顾[J].北京大学学报(哲学社会科学版),1995(2):4-14.

[3]卫龙宝,史新杰.浙江特色小镇建设的若干思考与建议[J].浙江社会科学,2016(3):28-32.

[4]Sun Dongqi,Zhou Liang,Li Yu,et al.New-type urbanization in China:Predicted trends and investment demand for 2015-2030[J].Journal of Geographical Sciences,2017,27(8):943-966.

[5]戚伟,刘盛和,金浩然.中国城市规模划分新标准的适用性研究[J].地理科学进展,2016,35(1):47-56.

[6]方创琳,毛汉英,叶大年,等.中国城市发展空间格局优化理论与方法[M].北京：科学出版社,2016:185-208.

[7]方创琳.中国城市群研究取得的重要进展与未来发展方向[J].地理学报,2014,69(8):1130-1144.

[8]陈炎兵.特色小镇建设与城乡发展一体化[J].中国经贸导刊,2016(19):44-46.

[9]冯奎,黄曦颖.准确把握推进特色小镇发展的政策重点——浙江等地推进特色小镇发展的启示[J].中国发展观察,2016(18):15-18.

[10]白如山,姜玉培,江进德.江淮城市群“三生”空间结构的多尺度分析[J].中国名城,2016(10):21-28.

[11]刘海猛,石培基,潘竟虎,等.中国城镇房价收入比时空演变的多尺度分析[J].地理科学,2015,35(10):1280-1287.

[12]姚士谋,张艳会,陆大道,等.我国新型城镇化的几个关键问题——对李克强总理新思路的解读[J].城市观察,2013(5):5-13.

[13]张鸿雁.论特色小镇建设的理论与实践创新[J].中国名城,2017(1):4-10.

[14]刘力元.浙江特色小镇创建实践[J].小城镇建设,2016(3):18-21.

[15]刘海猛,方创琳,毛汉英,等.基于复杂性科学的绿洲城镇化演进理论探讨[J].地理研究,2016,35(2):242-255.

Characteristic town supports the historic mission of alleviating the big city diseases and developing the new type of urbanization.We will explore new driving force,new space and new mode of new urbanization through cultivating characteristic towns,and then promote the healthy development of new urbanization in China.The characteristic town will become the important carrier of local citizenization; Together with urban agglomeration,the characteristic town is another construction form of China’s new urbanization,which will improve China’s urban system; It will promote the integration development of urban and rural regions,and promote the construction of beautiful countryside; It will improve the quality of life of urban residents and build an ecological living environment; It will activate the market vitality of urbanization and promote institutional innovation; we should build characteristic town base on local conditions,and form the regional characteristics of the urbanization models.However,not all regions are suitable for the construction of characteristic town,and the town planning should be done first.According to local conditions,classification policy,innovation system,the endogenous growth momentum of the characteristic town will gradually shape,and attach importance to the self-organizing growth of featured towns.

characteristic town ; new-type urbanization ;urban-rural integration ; institutional innovation

K902

A

1674-4144（2017）-10-04（5）

程 艺，中国建筑设计研究院城镇规划设计研究院规划师。

陈 玲，中国建筑设计研究院城镇规划设计研究院村镇所所长，高级规划师。

张晓巍，中国建筑设计研究院城镇规划设计研究院城镇所所长，高级规划师。

责任编辑：王凌宇