浅谈土地污染防治

张四梅 刘凝

中共湖南省委党校研究中心

浅谈土地污染防治

张四梅 刘凝

中共湖南省委党校研究中心

土地是人类赖以生存的物质基础，随着社会经济发展的不断推进，土地利用强度和利用结构发生了显著变化，土地质量和生态安全受到威胁，土地污染问题日渐严重。本文从现实出发，分析当前土地污染防治存在污染防治意识有待提升、污染防治体系有待健全、污染防治管理有待强化等主要问题，并从完善防治体系、构建监督机制和形成防治局面三个方面提出相应对策，以期推进土地污染防治工作。

土地污染 防治 对策

十八届五中全会报告指出：“深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，实施山水林田湖生态保护和修复工程，开展大规模国土绿化行动。”随着社会经济发展的不断推进，土地利用强度和利用结构发生了显著的变化，土地质量和生态安全受到威胁，土地污染问题日渐严重。土地污染是指人类活动造成土地资源的滥用所导致的土地质量恶化丧失正常的承载功能而不再适宜生产生活的现象。第二次全国土地调查公报称，全国每年因为土地污染导致的直接经济损失高达几百亿元。面对日益严重土地污染问题，如何进行防治成为国内学者关注的焦点。通过文献查找，现阶段土地污染防治研究主要集中在政策法规、修复技术、国外经验等方面。但这些研究大都局限于土地污染防治问题的某一方面，较偏重于污染防治的治理。因此，本文分析了当前土地污染防治过程中存在的问题，并提出相应对策建议。

一、当前土地污染防治存在的主要问题

（一）污染防治意识有待提升

目前国家已经开始重视土地污染问题，并启动了污染修复工程，但重治不重防意识较为严重。土地污染治理是在土地受到污染后的一种补救措施，而要真正从源头上解决土地污染问题必须强化对土地保护。目前侧重于污染土地的治理工作，而对保护土地、预防污染的相关措施却相对较少。

（二）污染防治体系有待健全

目前已经出台了一系列防治行动的办法，然而成效却不是十分明显，究其原因是土地污染防治体系存在缺陷，其表现为：一是污染评价体系缺陷。目前对土地损害的评价机制缺乏，未能建立起有效的损害监测、鉴定评估和模型预测技术体系，且缺乏有效的重金属形态污染源解析技术，无法准确判断污染的来源、种类、迁移转化规律及变化趋势，因而导致土地污染损害事件频发，造成了生态环境和生命健康的极大破坏。二是城乡一体规划体系缺陷。在城镇化背景下，很多地方城乡一体化发展规划未能成形，从而导致城市污染有向农村转移的趋势。如对于垃圾处理厂的建设，大多城市污染垃圾处理厂在选址的过程中倾向于设立在城市近郊的农村或者城市间结合部的农村。三是污染物排放权交易体系未能形成。目前区域污染物排放权交易制度还缺乏具体的评判体系和操作规程，使得区域性的防治工作未能形成良好的效果。

（三）污染防治管理有待强化

土地污染防治工作是个综合性较强的工作，不仅需要各方面的协调配合，而且需要管理水平的提高。目前各地污染防治管理中出现的问题主要有：一是污染防治规范缺失。虽然各地相继出台了一系列地方性法规、规章条例和规范性文件，但是没有明确建立土地污染防治制度，不能满足现阶段土地污染治理的实际要求。二是行政监管力度薄弱。目前涉及土地污染管理的部门主要有国土、环境、农业、林业等，相互职能的交叉重叠，难以避免权责不清，多头管理的混乱局面。而且在执法过程中，由于执法人员素质的差异，出现了“有法不依、执法不严、违法不究”的现象。三是污染违法处置不力。违法处理是整个司法程序中十分重要的一环，但是从已发生的多起重金属污染事件的处理结果可以看出，目前针对于污染违法处理存在比较大的问题，没有起到警示作用，不能让政府部门和相关责任人进行深刻反思。四是信息披露制度落后。由于土地污染信息公开意识薄弱，使政府在土地污染治理工作中的责任流于形式。加之公众主体意识不强，很难实现对政府决策和政策执行的有效监督，使得土地污染治理工作中缺乏外部性力量的推动。

二、推进土地污染防治的对策建议

（一）完善防治体系

土地污染应防治工作因从源头开始，因此必须构建土地污染防治框架，具体从以下几个方面展开。

1.强化土地防治意识。首先形成防、治、用的和谐统一理念。开展土地污染防治的宣讲活动，利用媒介传播平台，对土地污染防治形成以用促防、以用促治，达到防、治、用的和谐统一理念。其次转变政府观念。土地污染是因为缺乏保护土地的制度机制而形成的，要解决土地污染问题，首当其冲要形成良好的土地利用保护措施和机制，转变政府重治理轻保护的观念，加大政府对土地利用保护体系的构建，以城乡一体化规划为抓手，划定城市增长边界、生态红线、永久基本农田建设等工作。

2.出台土地污染防治规定。在预防为主、防治结合、综合治理、公众参与、损害担责的原则下，做到防治各种用地类型污染的全面覆盖，在土地污染防控的总体思路下，对工矿废弃物、城乡生活垃圾、化肥农药、污水灌溉等的处理做出统一规范，完善土地污染防控的标准和规划、监督管理、具体措施、重点区域、事故处置、法律责任。

3.完善土地污染数据平台。数据资料是土地污染防控工作的基础，因此，应当集中统计、环保、国土等多部门力量，开展普查和专项检查相结合的土地污染调查工作。全面、系统、准确的掌握土壤环境总体状况，科学评估其质量和环境，划分污染土地等级，确定土地污染防控的重点区域，做好重点防范。在此基础上，结合地区土地状况、生产资料使用情况及污染物排放情况，建立关联模型，探究经济社会发展与土地污染之间的内在作用机制。

（二）构建监督机制

监督机制是避免在土地污染防治问题上出现政府失灵的一种必备手段，应该从以下几个方面开展。

1.健全立法机关政治问责。一方面，要制定完善的法规来指导决策，为决策的科学、合理性提供一个范围，使决策能在法律规定的范围内有效。另一方面，要集中大众的智慧，充分听取和征求部门、行业、群众的意见，这样的决策才具有广泛的群众基础，才能凝聚人心，才能行之有效。

2.加强司法机关法律问责。首先，做到有法必依。严格按照《宪法》、《环境保护法》等法律法规的规定，对造成土地污染的“龙头企业”、“地方权贵”等进行追责，不允许存在凌驾于法律之上的行为和事件发生。其次，坚持违法必究。对于造成土地污染的责任主体，司法机关应按照《中华人民共和国侵权责任法》、《环境保护法》的相关规定对其进行制裁。

3.完善行政机关行政问责。一方面，建立行政机关主要负责人的终身追责制度。落实领导干部环境保护责任离任审计。对于污染企业，追究其立项、审批、监管等各环节的行政责任人的责任。另一方面，建立跨区域的污染防治机关。环保工作实行垂直管理，需要进一步通过法律形式明确各级环保部门职权范围，统一开展工作。

4.落实政府外部社会问责。首先，畅通公众参与途径。政府应当通过媒体和新媒介提高社会公众参与土地污染防治的意识，疏通社会公众参与土地污染防治的渠道。其次，提升非政府组织的问责效力。国外的环境污染治理中非政府组织充当了重要的角色，我国非政府由于对政府依赖性过大等原因，在问责机制中一直处于尴尬的地位。可以通过出台法律法规赋予非政府组织在土地污染防治中的一些职能，提升其问责的效力，从而加强政府社会问责，有利于土地污染防治工作的有效开展。最后，加强民主党派的政府问责能力。加强民主党派的提案、意见等效用来落实民主党派在土地污染防治中的问责能力，对土地污染防治的开展具有重大意义。

（三）形成防治局面

土地污染防治具有公共性、外部性和整体性的特点，因此，需要采取跨区域合作。区域间合作将土地污染防治从“分界”走向多元、协同。只有这样，方能将污染防治工作落到实处。

1.打破跨区防治壁垒。首先，健全跨区防治法规。《环境保护法》第二十条指出：“国家建立跨行政区域的重点区域、流域环境污染和生态破坏联合防治协调机制，实行统一规划、统一标准、统一监测、统一的防治措施。”这为跨区域合作提供了强有力的法律保障，使得跨区域合作能够做到“有法可依”。其次，构建多层次合作防治体系。建立从上而下的指挥监督和自下而上的请示汇报制度。如开展污染土地巡查督导工作等。再次，构建利益补偿机制。以区域土地产权为核心，建立区域间生态补偿机制，弥补地区间相对收益差异。最后，完善区域间沟通互动机制。通过对话、协商、谈判等平台和“互联网+”等科技手段，加强交流沟通，提供区域内土地污染相关信息，建立区域间的互动机制。

2.创新治污整合模式。一是加快地区产业转型。地区政府应给予政策和财政支出加快地区内产业转型发展，鼓励企业与高校、科研院所的合作，并在财政和税收上给予扶持。企业应改变原有粗放发展理念，在技术和工艺上进行改进，加强其社会责任。高校与科研院所应当加快污染技术攻关，突破有色金属清洁生产、含重金属“三废”深度处理与资源化、重金属污染土壤的治理与修复等关键技术。二是创新治污新模型。探索构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作”的治理新模式，鼓励社会资金参与和第三方治理。三是分类推进污染土地治理。编制污染土地治理规划，完善管理体制，建立污染土地评价指标体系，加强土地监测，完善国家土地监测系统。如全面开展采煤沉陷区详细调查，系统查明采煤沉陷区的分布、规模、塌陷程度和危害，提出分类治理对策措施，探索采煤沉陷区治理长效机制。

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[6]中国网，www.china.com.cn，13%土地遭重金属污染 湘江镉超标达1800倍

[7]长沙曙光环保公益中心，www.sggreen. org/index.html，湘江流域重金属污染调查结果

[8]绿色和平:《“有色”米—衡东县稻米重金属污染调查》，www.greenpeace.org/ china/zh /publications/reports/toxics/2014/ heavy－metal/

[9] 欧国良，吴刚. 我国城镇化与工业化进程中的土地污染问题[J]. 社会科学家.2015:（2）

本文系湖南省科技计划一般项目阶段性成果（编号 2015SK20512）。