行政机关在举报案件办理中如何正确履行职责

文/王玮娟

行政机关在举报案件办理中如何正确履行职责

文/王玮娟

一、案例背景

近年来，各区市场监管局收到的申诉举报案件逐年激增，由此引发的行政争议也明显增多。上海市质量技监局近三年来受理的行政复议案件中，申诉举报类案件占比达80%以上，且呈现出申请主体专业化、案情复杂化的趋势。本案是一起对举报答复不服提起的行政复议案，市质量技监局做出了撤销原具体行政行为的决定。笔者试图通过对该案的审理过程进行回顾，分析引发争议的焦点问题，为同类案件的处理提供指引。

二、案情内容

2016年7月17日，张某向甲区市场监管局寄送举报信，反映其在D公司的某电子商务官方网站购买的“水族箱灯具”未经强制性产品认证，违反了《强制性产品认证管理规定》等，要求：1.受理并书面回复；2.依法立案查处；3.依法举报奖励；4.书面告知处理结果。

甲区市场监管局收到举报材料后，于2016年7月26日对D公司进行调查，发现涉案产品名称为“炫彩水陆两用灯”，型号ADQ-300，由电源适配器和灯管两部分组成，其中电源适配器型号：BX-1201000，输入：100-240V 50/60Hz，输出：12V-1A，生产企业为注册在乙市的F公司，灯管和外包装上未标注产品的执行标准、厂址等其他信息。甲区市场监管局认为，D公司所销售的涉案产品及其包装物上未标注厂址的行为违反了《产品质量法》第三十六条的规定，依据《产品质量法》第五十四条，于2016年8月3日制发《责令改正通知书》，责令其改正违法行为；对于涉案产品是否需经强制性产品认证的问题，根据国家认监委2014年第45号公告《国家认监委关于发布强制性产品认证目录描述与界定表的公告》，水族箱灯具适用范围的描述或列举未“……使用光源、电源电压高于36V和不超过1000 V的家用水族灯具……”，适用标准为“GB 7000.1、GB 7000.211、GB 17743、GB 17625.1”，因涉案产品标注的输出电压为12V，未标注执行标准，无法判定涉案产品是否属于认证范围。2016年8月8日，甲区市场监管局制作《案件移送函》，将案件移送乙市质监局处理。同日，甲区市场监管局制作《举报答复》，告知张某调查及移送情况，并说明“因该产品生产厂家未标注执行标准，根据目前证据我局无法认定其是否需要3C认证，据此，我局对你的举报诉求不予支持”。

张某收到答复后认为“涉案产品未标注执行标准不影响对强制性产品认证范围的判断，如果甲区市场监管局无法判断，应向上级部门请示，而不是移送处理”，故对《举报答复》不服，于2016年10月16日向市质量技监局申请行政复议，请求撤销。

市质量技监局经审理后认为，在对涉案产品是否需经强制性产品认证的问题仍可作进一步调查的情况下，作出现有证据无法认定涉案产品是否需要3C认证的判断，并据此做出《举报答复》的具体行政行为事实不清。

2017年1月19日，市质量技监局撤销甲区市场监管局于2016年8月8日作出《举报答复》具体行政行为的决定，并责令其在收到行政复议决定书之日起60日内对举报事项重新作出书面回复。

三、案例分析

对本复议案件的处理，出现过两种不同观点。一种观点认为：甲区市场监管局已对举报事项进行调查，对发现的违法行为也做出处理，因涉案产品是否需经强制性产品认证则需作综合性判定，故将案件移送生产企业所在地质监部门处理并无不妥。另一种观点认为：甲区市场监管局作为强制性产品认证的监管部门，应对涉案产品是否需经强制性产品认证进行全面调查，其将案件移送后即作出“对举报人的诉求作出不予支持”的结论，事实不清、证据不足。综观上述两个观点，争议点主要表现在以下几个方面：

1.甲区市场监管局对举报事项处理的法定职责

从法律法规的规定来看，市场监管部门对举报事项处理的法定职责主要有两个方面。

① 程序性规定。根据《强制性产品认证管理规定》第四十八条“任何单位和个人对强制性产品认证活动中的违法违规行为，有权向国家质检总局、国家认监委或者地方质检两局举报，国家质检总局、国家认监委或者地方质检两局应当及时调查处理”和《上海市质量技术监督申诉举报咨询工作管理办法》第二十一条第二款，甲区市场监管局在收到举报后，应当在15日内组织调查、处理，并将处理结果及时答复。

② 实体性规定。根据《认证认可条例》和《强制性产品认证管理规定》，各级质量技术监督部门有权对强制性认证产品的生产、销售、进口和其他经营性活动四个环节进行监督管理。因此，甲区市场监管局在收到举报后，应当及时调查，首先查明被举报企业情况、被举报违法行为的发生地等事实，以明确管辖权及监督管理的职责。本案中，D公司是注册在甲区的经销企业，其销售行为发生在甲区，甲区市场监管局应当依职权对涉案产品进行调查，对其是否需经强制性产品认证作出判断，并对D公司是否存在销售未经强制性认证的产品的行为进行调查。

2.甲区市场监管局的处理是否正确履行了法定职责

行政机关是否正确履职是审查复议案件的重点，涉及行政机关对事实的调查、证据的收集、违法行为的处理等内容。本案中，甲区市场监管局经调查，收集了D公司的营业执照、涉案产品图片、电源适配器的认证证书、产品销售授权书、购货发票等，用于证明其已对D公司及其涉案产品进行了调查；同时提供了其制作的《责令改正通知书》《案卷移送函》《举报答复》等材料以证明已对发现的违法行为作出处理，并在法定期限内反馈举报人。审查上述证据，甲区市场监督管理局已履行了法定职责中的程序性规定。

但根据法定职责中的实体性规定要求，被举报企业的销售行为发生在甲区，甲区市场监督管理局在涉案产品未标注执行标准无法判定的情况下，应根据《质量技术监督行政处罚程序》第七条第二款，对涉案产品生产企业F公司进行调查，或根据《质量技术监督行政处罚程序》第四条的规定，向涉案产品生产企业所在地乙市质量技监局提出协查请求，待查清执行标准后作出是否属于认证范围的判断，最后根据调查情况向举报人作出答复。但本案中，甲区市场监管局仅将案件移送生产企业所在地的乙市质量技监局这一处理决定即作出“对举报人的诉求作出不予支持”的结论，并未履行完对销售企业进行监督管理的法定职责，其据此作出对举报人诉求不予支持的答复，明显主要事实不清、证据不足。

3.关于案件移送

执法人员称，其将案件移送乙市质量技监局的处理是基于以下考虑：一是为了进一步调查案情，待移送回复后再做处理；二是如果乙市质量技监局不配合调查，其已对举报人答复并无不妥。在实践中，很多行政机关将移送作为一个“口袋”，把不愿办理、不好办理的案件都先移送。如此办理，“移送”案件极易陷入被举报人“纠缠不休”的尴尬境地。

本案中与涉案产品相关的涉嫌违法行为有两个：一个是D公司涉嫌销售未经强制性认证的产品，该行为发生在甲区；另外一个是F公司涉嫌将未经强制性认证的产品出厂销售，该行为发生在乙市。甲区市场监管局将F公司涉嫌出厂销售未经强制性认证的产品案件移送乙市质监局，并不能替代自己对D公司涉嫌销售未经强制性认证的产品的案件调查。因此，质量技术监督部门在案件办理中，不可将二者混为一谈。具体到办案中发现不属于本部门管辖范围的违法行为，应依据规定分情况作出处理。

① 在案件核查阶段。《质量技术监督行政处罚程序》第十二条规定“质量技术监督部门对依据监督检查职权或者通过举报、投诉、其他部门移送、上级部门交办等途径发现的违法行为线索，应当自发现之日起15日内组织核查，并决定是否立案”。在核查阶段，如发现举报事项不属于本机关管辖的，则应当不予立案，并将不予立案的处理结果告知举报人。对于质监部门接到的举报的线索，审查后认为不属于本部门职责的，则按《上海市产品质量条例》第三十四条第二款规定，在五个工作日内移交有权处理的部门，并告知举报人。

② 在案件办理阶段。根据《质量技术监督行政处罚程序》第十条、第十一条的规定，质量技术监督部门发现办理的案件不属于本机关管辖的，应当将案件移送有管辖权的质量技术监督部门；质量技术监督部门发现办理的案件属于其他行政管理部门管辖的，应当依法移送其他有关部门。根据该规定，质量技监部门对依据进入立案程序的案件，发现本机关没有管辖权的，应当及时移送。如果是有明确联系方式的举报案件，则应当将移送处理的情况告知举报人。

具体到本案，甲区市场监管局在案件核查阶段应当对D公司和涉案产品进行调查，有证据证明涉案产品需经强制性产品认证的，应当在对D公司销售未经强制性认证产品的行为进行立案调查的同时，将F公司生产未经强制性认证产品的行为移送乙市质量技监局处理。

涉案条款

1.《强制性产品认证管理规定》

第二条 为保护国家安全、防止欺诈行为、保护人体健康或者安全、保护动植物生命或者健康、保护环境，国家规定的相关产品必须经过认证，并标注认证标志后，方可出厂、销售、进口或者在其他经营活动中使用。

第四十八条 任何单位和个人对强制性产品认证活动中的违法违规行为，有权向国家质检总局、国家认监委或者地方质检两局举报，国家质检总局、国家认监委或者地方质检两局应当及时调查处理，并为举报人保密。

2.《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第三项

（三）具体行政行为有下列情形之一的，决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法；决定撤销或者确认该具体行政行为违法的，可以责令被申请人在一定期限内重新作出具体行政行为：

1.主要事实不清、证据不足的；

2.适用依据错误的；

3.违反法定程序的；

4.超越或者滥用职权的；

5.具体行政行为明显不当的。

（支持单位：上海市质量技术监督局政策法规处）