法国:“温和”的养老金改革冷暖几何

■文／彭姝祎

从上世纪90年代初起，法国陆续开启了几轮大的养老金制度改革。鉴于结构性改革伤筋动骨，阻力巨大，难以推动，最终政府把改革的主调定为调整缴费率、退休年龄、待遇水平等技术参数，希望通过这些比较“温和”的技术手段，达到使养老金制度可持续的目的。法国权威机构的评估表明，改革有望实现在中期内增强养老金制度可持续性的目标，但是长期内也会带来一定程度的负面冲击。改革同时为优化制度结构奠定了基础，开辟了空间，从而有助于法国从根本上解决养老金制度的可持续难题。

改革的内因与外因

法国现行的养老金制度始建于“二战”刚刚结束后的1946年，主要由两大部分组成：基本养老制度和补充养老制度，两者都以“现收现付”为融资模式。基本养老制度是政府主办的公共养老金；补充养老制度是行业协商性质的职业年金。

基本养老制度施行“多轨制”，即依据不同社会职业类别划分为四大制度：一是覆盖私人部门薪金雇员的“总制度”；二是覆盖农业人口的“农业制度”；三是覆盖农业领域以外非薪金雇员即个体从业者的“非薪金雇员非农业人员制度”；四是所谓的“特殊制度”，即早在1946年建立现代养老金制度之前就已经长期存在的行业养老金制度的总称，其中以公务员制度、法国国营铁路公司制度等“公有部门”制度为主。

制度和制度之间待遇不同，特别是“特殊制度”和其他制度相比存在着缴费年限较少、退休年龄偏低、待遇水平较高等福利特权。

法国养老金制度的最大特点是以“现收现付”为主要融资方式。“现收现付”制度是在职人口供养退休人口，对人口结构的变化非常敏感。在养老金制度问世的头30年，即上世纪50至70年代，由于法国经济处在高速发展阶段，增长率高、就业充分，加上人口结构相对合理，因此该制度运转得相当不错，为法国人提供了高质量的养老保障，成为福利国家的典范。然而从上世纪70年代末期起，受两次“石油危机”的影响，法国的经济增长步伐逐步放缓，甚至出现停滞，进入21世纪以来更是持续低迷，失业率也持续高企。与此同时，人口不断地老龄化，在职人口和退休人口之比持续下降。在此双重不利因素的影响下，法国的养老金制度逐步陷入了收支失衡的境地，基本上年年收不抵支，赤字日积月累，亏空越来越大，养老金制度面临崩溃。有关部门经评估指出，必须刻不容缓地进行改革，否则养老金制度将于2030年破产。

养老金赤字还给国家财政带来了十分沉重的负担，使法国财政赤字占国内生产总值（GDP）的比重长期超过欧元区设定的3%的红线，为此法国屡屡受到欧盟的批评。欧盟要求作为创始国和核心成员的法国花大力气削减赤字，带头遵守财政纪律。正是在欧洲一体化的压力下，法国才下决心对养老金制度进行改革。可以说，欧洲一体化是法国改革养老金制度的重要驱动力。

参数改革的主要内容和特点

在改善养老金制度的可持续性和遵守欧盟财政纪律这两方面因素的共同作用下，法国于上世纪90年代初启动了养老金改革，并选择了一条相对“温和”的道路，即只调整技术参数，而不触动养老金制度的整体架构，以免动静过大、引起激烈反对。政府希望通过这种方式实现增收减支、削减赤字的目的。

从1993年起至今，法国政府共对基本养老金制度进行了6次改革（1993年、2003年、2008年、2010年、2012年和2014年），其中前三次改革的内容基本上是一致的，区别只在于目标人群：首次改革（1993年）只面向覆盖私人部门雇员的“总制度”。2003年和2008年的改革则把1993年的改革内容拓展到以公务员和公有部门雇员为主的“特殊制度”。实际上早在1995年，政府就曾尝试把1993年改革拓展到“特殊制度”，但在巨大的反对浪潮中以失败告终，改革者也被迫下台。直到2008年，伴随改革条件的成熟，才重拾改革。所以也可以把1993—2008年的改革视作第一轮改革。

补充养老金制度的赤字更加严重，在短期内就存在难以为续的问题，因此近年也经过了几次改革。基本制度和补充制度的主要改革内容都是调整技术参数，有些重要的参数已经两度上调，具体如下：

一是延长缴费年限。在第一轮改革中，法国逐步将基本养老制度下领取全额养老金的缴费年限从37.5年延长到40年。从2020年起，还要进一步延长到2035年的43年。二是提高缴费水平。基本养老制度的缴费率经过几次调整后，已经从上世纪70年代的8.50%逐步提高到了2017年的17.75%。最近几年，补充养老制度的缴费率也上调了0.3个百分点，并将继续上调。三是调整法定退休年龄。基本养老保险的法定退休年龄从60岁调整到62岁。同时改革还通过减扣或增发养老金的方式来遏制提前退休、鼓励延退，如补充养老制度的改革规定，符合法定62岁退休年龄和领取全额养老金缴费年限（41.5年）的退休者，必须再多工作一年并多缴费一年，否则不能领取全额养老金；如果能够延长到64岁退休，就可以额外获得10%的养老金奖励；如果延长到65岁退休，则获奖20%，依此类推。四是领取全额养老金的年龄从65岁调整到67岁。

除这四大主要参数外，一些小的参数也悉数受到调整。比如：逐步把私人部门养老金的计发参照标准从参照职业生涯中工资水平最高的10年改为最高的25年；逐步把养老金与收入脱钩，与物价挂钩；从2019年起补充养老金的调整时间从每年的4月1日延后到10月1日，从2017年起到2019年，按照低于实际通胀率一个百分点的指数来调整补充养老金。

参数调整的直接目的是增收减支，这意味着养老福利的缩减，势必会遭到民众的反对。因此，为确保改革的顺利启动和推进，政府在改革的方式上也动了脑筋，尽可能减少改革的阻力。首先改革采取“循序渐进”“从易到难”的方法，小步推进。这一点主要体现在两个方面，一是从比较容易改革、不大容易为人所觉察的“参数”着手，而把容易引起激烈反对的参数譬如调整退休年龄等放在后面，等时机更加成熟后再说；二是从阻力较小的群体着手，比如第一轮改革在启动阶段（1993年）只动了“总制度”，而撇开了以公务员、国企等为代表的“特殊制度”。因为后者拥有一些福利特权且工会参与率高，动员能力强，改革起来阻力巨大，容易导致整个改革流产。把他们排除在外后，极大地降低了改革的阻力，使首轮改革一举成功。

其次对多轨制“养老金”制度进行适当并轨。尽管公务员和国有部门等“特殊制度”改革不易，但并不意味着不改，特别是1993年改革了“总制度”后，更加凸显了“特殊制度”的特殊性。因此，在时机成熟之后，国家逐步把公务员和国企等公共部门的养老金制度和私人部门拉齐，取消前者的部分养老特权，从而提高改革的合法性，赢得民众的理解和支持，为进一步的改革铺平道路。

最后在削减福利的同时兼顾公平。比如遵循“新人新办法、老人老办法”的原则，从而在一定程度上保障代际公平。再如适当照顾特殊群体和弱势群体，允许艰苦部门的从业人员、不到20岁就进入职场的人提前退休。

可持续性增强、保障水平降低

法国养老金制度面临的最大问题是对人口结构的变动十分敏感，在人口老龄化面前相当脆弱，所以法国始终把参数改革的目标明确定义为增收减支、削减赤字，使养老制度至少在中期内可持续。那么参数改革能否实现这个目标呢？近期法国几所权威的统计与研究机构专门对2012年以后的参数改革效果进行了评估。结果表明，参数改革能够显著降低养老金赤字，改善养老金制度的财政可持续性，实现中期可持续的预期目标。至于第一轮改革（1993—2008年）的效果，在2009年的有关统计中就得出了结论：得益于第一轮改革，2008年法国养老金赤字降低了三分之二。

对2012年以后参数改革的研究报告表明，四大主要技术参数缴费年限、缴费率、法定退休年龄和领取全额养老金年龄的调整能够带来显著的增收减支效果，其中减支效果主要来自退休年龄和领取全额养老金年龄的双双延长。这两项措施会带来立竿见影的效果，即短期内就能降低支出，不过随着时间的推移，效果将逐步减弱。提高领取全额养老金的缴费年限在短期内没有什么效果，但是从2020年起会逐步降低参保人的养老金收益，换言之，其减支效果将在中长期内逐步显现。

整体而言，在2010年以来的所有参数改革的综合作用下，法国的养老金支出将显著下降，到2040年，养老金占GDP的比重将下降1.04个百分点。其中延长领取全额养老金缴费年限的减支作用最明显，对减支的贡献为28%；延长退休年龄的效果次之，减支贡献为25%；延长领取全额养老金年龄的效果相对最小，减支贡献为9%。与此同时，调整法定退休年龄、奖励延退以及提高缴费率等参数调整将带来显著的增收效果：到2020、2030和2040年，这些措施都将带来相当于GDP的0.6个百分点的额外缴费。

在增收和减支的共同作用下，法国在中期内能够显著改善养老金的财政状况，确保养老金制度至少在中期内可持续。

与上述四大主要技术参数相比，改变养老金的计发参照标准（从参照职业生涯中工资水平最高的10年延长到最高的25年），把养老金与收入挂钩改为与物价挂钩，把补充养老金的调整时间延后6个月，按照低于实际通胀率一个百分点的指数来调整补充养老金等这几项措施，虽然比较隐蔽，不容易为人所觉察，但实际上减支效果也不容小觑。评估表明，预计到2020年，按低于实际通胀率一个百分点的指数调整补充养老金这一项，能为补充养老保险节省21亿欧元；延后半年调整补充养老金将节省13亿欧元。

不过也要看到，财政可持续性固然十分重要，但它并不是衡量一国养老金制度健康、合适与否的唯一标准。除财政可持续性外，养老保障的水平，养老保障的公平性、可靠性以及预防和减少老年贫困的作用等，都是十分重要的指标。那么以增收减支为目的的改革是否对这几项指标带来了冲击呢？

研究与评估表明：首先，参数改革将导致一定程度的代际差异，影响代际公平，具体而言，就是未来人们将缴费多而受益少，养老金的替代率将在代际之间递减。其次，改革将使退休者的生活水平持续下降。评估表明，到2060年，退休者的生活水平将依据经济增长率的不同而降至目前的94%（经济增长率为1%）或74%（经济增长率为2%）。最后，由于退休年龄以及领取全额养老金年龄的延长，未来领取全额养老金的难度将越来越大。一方面，如果不能把职业生涯保持到最后一刻，就不能拿到全额养老金。另一方面，退休年龄的延长又增加了在职者特别是老年在职者把职业生涯保持到最后一刻的难度（企业裁员时老年劳动者首当其冲）。这意味着有越来越多的人不能拿到全额养老金，致贫风险将增大，这进而意味着国家必须采取额外的补救措施。事实也证明了这一点：2010年的养老金改革措施共节省了140亿欧元，其中15%被用在了额外增加的各种养老救助上。

拓宽了结构性改革空间

法国养老金制度之所以不可持续，主要就在于养老金结构严重失衡，“现收现付”的公共养老金占据着压倒性的优势，将法国和其邻国相比更能说明问题。统计表明，2005年，公共养老金占个人养老总收入的比重，法国为87%，德国约为70%，英国更少，不足50%。反过来，法国基金制的占比只有区区3%。换言之，在法国的养老金制度架构中，养老责任几乎全部压在国家的头上，市场的作用非常小，无法有效分散、化解养老风险。所以在人口结构逐步失衡的压力下，法国的养老金制度表现得最为脆弱，法国一直是主要福利国家中财政危机最为严重的一个。

法国也想仿效其他国家，对养老金进行结构性改革，适当扩建基金制的支柱，使制度架构更为均衡、合理。但是由于法国公共养老金的替代率高达70%—75%，保障水平很好，所以民众不觉得有发展基金制的必要；此外，结构性改革意味着个人责任的增加和国家责任的削弱，这是民众所不乐见的；还意味着工会作用的削弱，这也是工会不能接受的。所以，在以工会为主的各方力量的强烈反对下，法国的结构性改革始终裹足不前，也成了欧洲国家养老金制度结构性改革最为保守的一个。

但是，随着参数改革的逐步和全面铺开，法国的公共养老金不断缩水，未来退休者的生活水平也将不可避免地下降。有关机构明确指出，自2015年起，受公共养老金不断改革的影响，法国退休者的平均养老金水平首次低于全国就业收入的平均水平，与其他群体相比，他们的生活水平将长期下降，这种情况会一直持续到2060年。民众也逐步感受到了这一变化。另外，伴随着养老金参数的调整，公共养老金对缴费年限的要求越来越严格，这使得养老保障发生了分化：今后，只有有稳定就业的人群才能够获得相对较好的保障，从事非正规工作的人群，比如临时工、小时工、合同工等，则有可能因缴费年限不足、失业等而中断缴费、收入过低，从而难以得到充分保障或者根本就得不到保障。概言之，未来法国公共养老保障网的安全性和可靠性将降低，这就凸显了基金制的重要性，也就是说未来有必要通过适当发展基金制来弥补公共养老保障水平的下降或者不足。实际上，在参数改革导致保障水平降低的压力下，人们的养老观念已经在发生变化，年轻一代对基金制的认可程度大大高于他们的父辈；法国媒体曾采访指出，在10个法国劳动人口中，有8个表示担心未来养老金不足，认为有必要通过额外的财源来进行补充。由此可见，参数改革在客观上拓宽了结构性改变的空间。

总之，在人口老龄化压力下，法国政府对养老金制度进行了持续的、以参数调整为主要内容的改革，权威部门对改革结果的评估表明，在法国经济保持合理增速的前提下，养老金中期可持续的预期目标有望实现。但是改革同时对公共养老保障网形成了一定程度的负面冲击。不过，这种冲击也有一定的积极作用，即拓宽了养老金结构改革的空间，而对法国而言，进行结构性改革、适当增建基金制的养老支柱，方能从根本上解决养老金制度的不可持续难题。此外还应注意的是，法国公共养老金制度的基础相当好，其保障水平、保障的可靠性和公平性在西方主要福利国家中一直名列前茅，因此尽管参数改革对这些指标带来了一定程度的负面冲击，但都在可接受的范围内。法国政府一直十分注意统筹考虑养老金制度的经济可持续性和社会可持续性，缺了哪一个，都构不成真正健康的养老金制度。■