社会信用立法须遵守立法权限与技术规范

党的十九大报告指出，要推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促善治。当下各地正在推行的社会信用立法，均应以此作为总遵循。

社会信用立法，首先必须回答“什么是社会信用”这一基础问题。时下国务院关于信用建设的诸多文件，并没有对“社会信用”进行界定，这并非因为社会信用是个不言自明的概念，而是因为文件本身只负责指引方向，并不设定具体的权利与义务。文件语言的精确性、规范性与可操作性较弱。信用立法则以设定权利与义务为己任，务须追求语言的精准与规范。其中最为紧要的，就是对“信用”进行法律界定。

从法律上对信用进行界定，必须依循法律规范的基本构成要件，即一个完整的法律规范必定由三个要素组成：假定、处理和制裁。假定是适用规范的必要条件，即实施什么行为可适用哪些法律规范。处理是行为规范本身的基本要求，即以权利和义务的形式规范人们的行为。制裁是规定主体违反法律规定时应当承担何种法律责任。

假定、处理和制裁三要素密切联系、缺一不可，否则就不能构成法律规范。

依此逻辑，可以将社会信用界定为：具有完全行为能力的自然人、法人和非法人组织（统称为信息主体）遵守法定义务或者履行约定义务的状况，政府可以依据该状况依法实施联动奖惩。

上述概念，可以分解如下：

其一，社会信用的主体

社会信用主体为具有完全行为能力的自然人、法人和非法人组织。为什么不具有完全行为能力的自然人不构成信用主体？从心理学的角度看，青少年的前额叶皮层发育不完全，不能正确理解规则，也无法清晰地辨识自己行为的后果。这一心理现象在法律上的投射即为，不具有完全行为能力的自然人，因心智不全，权利能力与行为能力受到诸多限制，责任能力也不健全。社会应为未成年人提供更多的修正错误的成长空间，故不宜将其纳入法律的调整范围。否则，一些中学生将可能因为考试作弊而遭受惩罚，对其身心健康及成长发育均属不利。

我国《民法总则》第17条规定，十八周岁以上的自然人为成年人。不满十八周岁的自然人为未成年人。第18条规定，成年人为完全民事行为能力人，可以独立实施民事法律行为。十六周岁以上的未成年人，以自己的劳动收入为主要生活来源的，视为完全民事行为能力人。社会信用立法应与此衔接，可以理解为“十八周岁以上、或者十六周岁以上不满十八周岁但以自己的劳动收入为主要生活来源的，是自然人信用主体”。

因此，有些校长建议，“诚信从娃娃抓起，要把中学、甚至小学阶段的学生考试作弊行为记录在案，并把学生信用档案交给用人单位，实现学校育人的延伸功能。此外还建议向信用平台归集信息，实行联动惩戒……”。此种观点不仅有违法理，而且极度危险，果真实施，将扼杀未成年人的心智成长空间，戕害无数莘莘学子。故而，立法必须将未成年人考试作弊信息完全排除在法律适用范围之外。当然，成年人参加国家司法资格考试、注册会计师考试等全国性的考试，一旦作弊被发现，则可被记入信用平台。

其二，社会信用的客体

社会信用是指履行法定或约定义务的客观状态，而不是对该状况的主观评价。只有在信用需求方（包括存在履职需要的政府部门）按照自己的标准，对该客观信息运用一定的算法进行评价时，才可能得出关于信用的评价结果，该结果既可能是信用良好，也可能是信用不良。这也就解释着为什么有些地方立法设置了中性信息的概念，即把“获得表彰奖励，进行慈善捐赠等信息”视为“其他信息”，该信息能否增强信息主体的信用，由用信主体自行判断。因而，各地在进行信用立法时，宜以归集信息为导向，不宜直接对信息主体做出正面或者负面的评价，而政府更不宜对市场主体进行信用背书。

另外，在界定信用信息的范围时，必须明确放弃考虑动机的考量。举例来说，有观点认为，有人愿意履行缴纳水电燃气费用的义务，但囿于财力而无法缴纳，不能说其信用不好。但就立法技术而言，因为无法区分不履行义务是意愿问题还是能力问题，或者说区分起来难度过大，故立法时无须考虑行为的动机，无须区分意愿和能力。而且，在履行义务时无论是有心无力，还是有力无心，或者无心亦无力，均属失信行为，须一体记载，这恰恰印记了信用信息记载的是客观状况而不是主观评价的立场。举例来说，张三因搬迁住宅而忘记缴纳水电燃气等费用，被有关部门记入信用信息平台。张三在对外交易时，如果能够澄清原委，对方或许不会将此情形视为信用不良从而拒绝与其开展交易。

其三，社会信用立法的权限

信用的激励与约束，直接涉及相对人的权益，务须依法进行。首当其冲的，必须注重立法权限，尤其遵循《立法法》的相关规定。

（一）遵循我国《立法法》第8条关于立法权限的规定。我国《立法法》对于立法的国家保留事权做出了明确的规定。例如，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚只能制定法律，民事基本制度只能由法律来设定。因而，地方信用立法无权规定，遇到路人病急倒地，好意者上前施救却致人伤亡，如果施救者信用良好，可豁免其侵权赔偿责任，因为损害赔偿请求权为基本民事权利，只有法律才可以做出规定，地方无权僭越。当然，国家层面的法律可以对权利配置做出安排，例如，《中华人民共和国民法总则》第184条规定，因自愿实施紧急救助行为造成受助人损害的，救助人不承担民事责任。另外，基本经济制度以及财政、海关、金融和外贸的基本制度，也属于国家事权。例如，地方信用立法无权规定，对于信用良好的企业和个人，予以税收减免。当然，国家层面的立法则可以做出相应的安排。

（二）遵循我国《立法法》第82条的规定。也就是说，没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。例如，地方立法无权规定，信用状况不好的自然人不得出租或出卖房屋，因为所有权的处分属于基本民事权利。但这里很重要的一点是，区分效力性规范与管理性规范，所有的地方立法，无论是地方性法规或政府规章，都会对民事权利进行一定的限缩，但只要不触及根本权利，不涉及对民事行为效力的评价，应属合法。

例如，在针对单用途预付卡设定管理规则时，为保护消费者权利，地方性法规规定，凡是被司法机关确定为失信被执行人，或者在市场经营中存在严重失信行为的，不得发行单用途预付卡，因为这些主体的信用非常低下，其发卡行为存在较大道德风险和经营风险。如果一些失信被执行人违背该规定，仍然发卡，其行为并不因此无效，发卡人所收到的资金仍然归其所有，政府部门不能强行要求其将资金退回，但可以处以罚款等行政处罚。换言之，地方立法不触碰所有权、合同自由等民事基本制度，该发卡行为属于民事合法、行政违法行为。总之，行政机关在将信用信息嵌入到行政管理和公共服务的各个环节和各个领域时，务须谨记以上限制性规定，避免陷入违法行政的泥淖。

另外，《征信业管理条例》第6条规定“设立经营个人征信业务的征信机构，应当符合《中华人民共和国公司法》规定的公司设立条件和下列条件，并经国务院征信业监督管理部门批准”。根据这项规定，设立经营个人征信业务的征信机构，必须经国务院征信业监督管理部门批准，地方立法不得规定本市相关部门具有批准权，否则即与上位法相抵触。

总之，社会信用立法，务须在价值衡量与技术规范方面，下足工夫，这样才不会因为侵犯私益而面临合法性质疑。