改革创新 积极稳妥推进不动产统一登记工作

□浙江省国土资源厅不动产登记局 本刊编辑部

□浙江省国土资源厅不动产登记局 本刊编辑部

改革创新 积极稳妥推进不动产统一登记工作

□浙江省国土资源厅不动产登记局 本刊编辑部

一、不动产统一登记的背景

长期以来，我国不动产登记分散在多个部门办理。如：由国土资源部门办理集体土地所有权和建设用地使用权登记；由住建部门办理房屋所有权登记；由林业部门办理林地所有权和使用权登记；由农业部门办理承包经营权登记；由海洋部门办理海域使用权登记。不动产的多部门分散登记，既不利于保护不动产物权，保障不动产交易安全，也不利于提高政府办事效率。

2007年颁布实施的《中华人民共和国物权法》第十条明确规定：国家对不动产实行统一登记制度。实行不动产统一登记制度，是落实《物权法》要求、保护不动产权利人合法财产权、保障不动产交易安全的重要措施，意义十分深远。

2013年3月15日，十二届全国人大一次会议审议通过《国务院机构改革和职能转变方案》，3月26日，国务院办公厅印发《关于实施〈国务院机构改革和职能转变方案〉任务分工的通知》，该通知明确：2013年4月底前由中编办负责完成房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记职责的整合；2014年6月底前由国土资源部、住房城乡建设部会同法制办、税务总局等有关部门负责出台不动产登记条例并实施不动产统一登记制度。

2013年11月20日，李克强主持召开国务院常务会议，决定整合不动产登记职责。一是由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。行业管理和不动产交易监管等职责继续由相关部门承担。各地在中央统一监督指导下，结合本地实际，将不动产登记职责统一到一个部门；二是建立不动产登记信息管理基础平台，实现不动产审批、交易和登记信息在有关部门间依法依规互通共享，消除“信息孤岛”；三是推动建立不动产登记信息依法公开查询系统，保证不动产交易安全，保护群众合法权益。

2013年12月6日，中编办下发了《关于整合不动产登记职责的通知》（中央编办发〔2013〕134号），明确由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记工作，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”。不动产登记职责整合后，适当加强国土资源部相关机构和人员，在国土资源部地籍管理司加挂不动产登记局牌子。

2013年12月29日，国土资源部在南京召开了推进不动产统一登记工作座谈会，要求各直辖市、省会城市及计划单列市在2014年底前实施不动产统一登记，其他地区在2015年底前实施不动产统一登记。

二、浙江省不动产统一登记工作推进情况

根据党中央、国务院部署，浙江省高度重视这项工作，省编办会同省国土资源厅等部门及时调研，经过一年努力，2014年底完成了省级职责整合，明确省国土资源厅负责全省不动产统一登记工作，在省国土资源厅设立不动产登记局（地籍管理处），将原省土地权属管理服务中心更名为省不动产登记服务中心。2015年初，省委将不动产统一登记列入重大改革任务。2015年5月，省政府办公厅专门印发了《关于加快推进全省不动产统一登记工作的通知》，明确市县不动产登记职责统一整合到国土资源部门，并且提出了三年工作目标：2015年底前完成市县职责机构整合；2016年底前全面实施统一登记；2017年底前实现登记信息互联共享。

为了顺利推进这项改革，浙江省国土资源厅加强部门协调、抓好改革试点、制定业务规范、强化技术支撑、做好业务指导，积极稳妥推进全省房地不动产统一登记工作。2015年12月15日，全省11个市、90个县（市、区)全面完成了职责机构整合工作。2016年9月30日，全省全面实施房地不动产统一登记，提前3个月完成任务。同步实现了职责机构人员整合全覆盖、颁发新证停发旧证全覆盖、启用新版信息平台全覆盖、接入国家信息平台全覆盖、启动房屋权属证明网上申请全覆盖等“五项全覆盖”。据统计，全省从事不动产登记人员5526人，设置登记窗口2023个，移交电子数据64.84TB，移交纸质档案1083.5万卷，向国家信息平台汇交信息224万条。至目前，全省已累计颁发不动产权证书240余万本，不动产登记证明160余万份，全省日均办件量约2万件左右。

按照2016年省政府“互联网+政务服务”十项实事安排，全省组织开发部署了“房屋权属证明”网上申请系统，2016年9月26日全面上线运行，群众可以足不出户申请取得房屋权属证明。

与全国情况相比，浙江省不动产统一登记工作推进相对谨慎、部署相对全面、基础相对扎实，从目前情况看，不仅进度达到了国家要求，而且实施比较平稳，得到了国土资源部的肯定。

三、浙江省不动产统一登记主要特点

1.强化工作部署

2016年5月7日，浙江省在全国率先以省政府办公厅名义印发了《关于加快推进全省不动产统一登记工作的通知》，明确全省不动产登记职责统一整合到国土资源部门。同时，建立了由分管副省长担任召集人，省政府办公厅分管领导、省国土资源厅主要领导担任副召集人的全省不动产登记工作联席会议制度。

2.加强协调沟通

为了有利市县推进工作，省国土资源厅与省编办就市县职责划分与机构设置问题进行多次协商，达成了一致意见，即：职责划分按照国家要求登记职责统一划归国土资源部门，交易职责仍由各部门负责；机构设置按行政和事业两个层面设置，在国土资源部门内设不动产登记局，同时设立不动产登记中心。

3.重视规范制定

在推进职责机构整合的同时，同步开展了6项业务和技术规范的研究制定，包括浙江省不动产权籍调查实施方案、浙江省不动产登记簿及相关工作表单、浙江省不动产登记数据库标准、浙江省不动产登记信息管理平台建设实施意见、浙江省不动产登记数据整合方案、浙江省不动产登记工作规则。

4.统一开发平台

在制定出台相关业务和技术规范的同时，统一开发了集权调成果管理、登记业务管理、登记档案管理、登记信息共享、信息汇交监管“五位一体、统一运维”的不动产登记信息管理平台，由各地根据实际进行流程定义和功能扩展。

5.强调权籍调查

在实施不动产统一登记时，十分强调权籍调查成果审核，对首次登记的，要求房地调查成果必须衔接，确保房屋落宗、图属一致；对变更和转移登记等，要求首先整合房地调查成果，做到房屋落宗、数据关联。强调权籍调查的目的是确保不动产界址、面积和空间关系准确，不动产单元划分正确。

6.注重培训指导

在推进工作过程中，组织举办了多期全省不动产登记业务培训班，系统讲解了不动产统一登记的政策法规、业务规范、技术标准，演示了信息管理平台，达到了预期成效。同时，建立了不动产统一登记实施前和实施后的两次评估制度，确保统一登记平稳实施，确保统一登记质量。

四、面临的困难问题

在全省不动产统一登记推进和实施过程中，面临一些困难和问题。一是由于房屋交易和登记仍由两个部门负责，存在的职责交叉、业务重叠给群众带来了不便，引起了一些群众的不满。二是由于长期分散登记造成了一些历史遗留问题，如房地权利主体发生矛盾、房产证已办理土地证无法办理（土地不合法）、土地房产重复抵押等，这些问题目前很难处理，引起了一些群众和企业的不满。三是统一登记后登记人员严重不足。如杭州市城区，原从事土地、房产登记人员共337人，实施统一登记后只有221人，减少116人（34%）；温州市城区原从事土地、房产登记人员共423人，实施统一登记后只有205人，减少218人（52%）。在登记业务没有减少，登记难度大幅提高的情况下，登记人员大幅减少，势必影响登记效率，目前都是靠加班加点来完成登记任务，但难以长期维持。四是林地、海域还没有实施统一登记，还存在技术上、业务上的问题。农村不动产统一登记也亟待组织实施。

五、主要工作体会

1.认识充分是关键

既要充分认识这项工作的重要性，又要充分认识这项工作的复杂性。在推进工作时，对困难作了充分估计，对前期准备特别重视，虽然影响了进度，但心里相对踏实。

2.理清思路是基础

一是理清各类不动产的权利关系；二是树立以“物”为对象的思路；三是重视不动产单元划分和编号。根据上述思路，十分重视不动产权籍调查工作，强调“空间关系没有整合好、不动产单元没有划分好、权利关系没有处理好”，不得进入登记流程。

3.规范业务是保障

长期的分散登记造成各部门业务规范、技术标准各不相同。在推进职责机构整合的同时，同步开展了6项业务规范和技术标准的制定工作，保障全省不动产登记的规范实施。

4.整合数据是条件

历史登记数据是确保不动产登记准确的必要条件。在开展统一登记前，先后部署了土地登记标准化建设、土地登记档案检查清理等工作，对历史土地登记数据进行全面清理，要求做到图形与属性一致、历史与现状清楚。在实施统一登记时，又强调数据必须移交、房屋必须落宗，确保不动产单元的正确划分。

5.系统支持是手段

全省不动产统一登记后，年登记量将达300万件左右，同时登记时效、信息共享要求都很高，没有信息系统支持是无法实施的。浙江省统一开发了集权调成果管理、登记业务管理、登记档案管理、登记信息共享、信息汇交监管“五位一体、统一运维”的不动产登记信息管理平台，确保了信息系统开发应用的统一和有序。

6.开展试点是方法

不动产统一登记是一项新的工作，缺乏经验。浙江省选择义乌市开展了试点，试点工作取得了预期效果，为全省提供了宝贵经验。

六、下一步工作安排

虽然浙江省不动产统一登记工作取得了一定成效，但仍然任重道远。

1.总结经验、巩固成绩

认真总结经验，查找存在问题，以问题为导向，从融合观念、提升效率、规范登记、强化技术等方面入手，全面完善已经落地的房地统一登记，巩固已经取得的成果。一是抓好不动产登记人员教育管理，努力打造一支高素质的队伍；二是抓好业务培训、流程优化、系统完善等工作，努力提高不动产登记办理速度；三是抓好政策供给、业务指导等工作，努力规范不动产登记行为。

2.纵深推进、扩大成绩

从整个不动产管理角度出发，遵循便民利民原则，继续理顺部门之间关系，努力构建依法、规范、高效、便民的不动产登记机制，真正体现改革初心。认真总结林权、海域使用权统一登记试点经验，继续扩大林权、海域使用权统一登记覆盖面。尽快出台具体意见，推进农村宅基地及房屋统一登记。

3.强化服务、深化成绩

在全面实现不动产统一登记制度落地，全面履行不动产统一登记职责基础上，充分应用现代互联网技术和大数据管理理念，建立更加广泛的网上登记服务、更加顺畅的网上信息交换服务机制，树立良好部门形象，提高优质社会服务。

明确目标 加强统筹有序推进全省不动产登记信息平台建设

□浙江省国土资源厅不动产登记局 本刊编辑部

在推进不动产统一登记工作中，浙江省十分重视信息平台建设，主要基于三点考虑：一是浙江省土地登记、房屋登记信息化基础相对较好，实施不动产统一登记后应当予以继承和发展；二是浙江省土地登记、房屋登记数量很大，年均登记量大约在300万件以上，没有强大的信息平台支撑无法完成登记任务； 三是《不动产登记暂行条例》规定了多层面信息共享要求，没有强大的信息平台支持也无法实现信息共享。基于上述考虑，浙江省国土资源厅在推进不动产登记职责整合的同时，组织力量加强信息平台统一研发，目前已经在统一登记实施中发挥了重要作用。

一、立足现状，明确信息平台建设目标

浙江省土地登记信息化建设起步较早，经过多年努力，目前全省1∶500城镇、村庄地籍调查已经基本完成，土地登记已经全面实现1∶500数字化成果的支撑，全面实现了“图属一体”的管理模式。2013年全省完成了土地登记信息动态监管查询系统建设全国试点任务，目前已经在全省11个市、89个县（市、区)全面部署应用，土地登记实现了全省统一配号、信息实时汇交，即：各市、县（市、区)每办理一件登记，都向省厅申请统一配号，同时在登簿环节自动将登记信息上传省厅。为了配合不动产统一登记的实施，前两年浙江省还组织开展了全省土地登记标准化建设、全省土地登记档案检查清理等工作，有效提高了土地登记规范化水平和土地登记历史数据的质量。从房屋登记方面看，全省房屋登记也实现了“图形管理、信息共享”，虽然房屋登记的图形管理大多数地方还是基于CAD图形，只有少数地方基于GIS图形管理，但基于图形管理基础上的楼盘表管理模式对实施统一登记后实现房地一体管理提供了便利和借鉴。从网络建设方面看，浙江省部、省、市、县四级国土资源业务内网已经全面建成，部分地区已经延伸至乡镇。

浙江省不动产登记信息平台建设确定了“一保持、三强化”的总体目标，即：保持现有工作水平不下降、强化不动产权籍调查成果审核、强化不动产登记信息共享查询、强化不动产信息平台统一运维。具体地讲，“保持现有工作水平不下降”就是要求各地实施不动产统一登记后必须继续实现“图属一体”的管理模式，继续实现全省统一配号、信息实时汇交；“强化不动产权籍调查成果审核”就是要求信息平台设计中要强化权籍调查成果审核功能，支持房屋落宗、不动产单元划分编号、宗地图以及房屋分户图的制作；“强化不动产登记信息共享和查询”就是要求信息平台设计中要加强不动产登记信息共享管理功能的设计，支持部门之间信息横向共享的管理，支持登记信息提供社会查询的管理；“强化不动产信息平台统一运维”就是要求信息平台建设在统一的基础平台上搭建，实现各个应用系统的统一维护，实现各个数据库之间的数据关联。

根据上述总体目标，明确了不动产登记信息平台建设的主要任务：一是通过制定全省统一的业务规范和技术标准，建立标准规范体系；二是通过清理整合各部门历史登记数据，建立数据资源体系；三是通过开发相关应用系统，建立应用服务体系；四是通过完善软硬件环境和网络环境，建立基础保障体系。

二、加强统筹，有序推进信息平台建设

在信息平台建设过程中，浙江省国土资源厅着力加强全省统筹力度。

1.统一标准

在国土资源部制定的相关标准和规范基础上，结合浙江实际，省国土资源厅制定出台了《浙江省不动产登记数据库标准》《浙江省不动产登记信息管理平台建设实施意见》等规范文件，指导全省信息平台和数据库建设。

2.统筹开发

省国土资源厅统一开发了浙江省不动产登记信息管理平台（基本功能版），作为各地信息平台建设的模板，明确了全省信息平台设计的总体思路是“一个基础平台、五大应用系统、八大类数据库”组成。“一个基础平台”就是要求在统一的基础平台上搭建，并且由基础平台提供用户统一管理、系统统一运维等相关服务。“五大应用系统”分别为“权调成果管理系统”用于支持处理不动产之间关系、划分不动产单元和编号、管理图形数据和楼盘表、制作宗地图和房屋图等功能。“登记业务管理系统”用于支持登记业务流管理、登记簿管理、申请配号、数据上报、数据推送、查询统计等功能。“信息汇交监管系统”用于支持全省统一配号、信息监管、数据上报、数据推送、证书管理、查询统计等功能。“登记档案管理系统”用于支持档案整理、扫描、归档、查询、统计、备份等功能。“信息共享管理系统”用于支持共享用户管理、共享规则管理、共享内容管理等功能。“八大类数据库”分别为调查数据库、登记数据库、登记簿数据库、汇交数据库、共享数据库、证书管理数据库、档案数据库、备份数据库，各个数据库之间要求做到数据互通。

3.统筹力量

在不动产登记信息平台建设中，始终坚持“一个指挥棒、一曲和谐音”，即整个建设过程由省厅不动产登记局牵头，厅信息中心等相关事业单位全程参与，共同完成业务规范和技术标准制定，以及信息平台开发建设。在信息平台建设过程中，先后组织了30多次研讨会、审查会，研究业务规则和技术方案，确保信息平台与业务规则相吻合，形成了业务指导系统、系统支撑业务的良性机制。

4.统一上报

基于浙江省土地登记信息动态监管查询系统已经在全省全面部署应用，土地登记已经实现全省统一配号、信息实时上报的工作基础，在不动产登记信息平台建设中，将土地登记信息动态监管查询系统改造成不动产登记信息汇交与监管系统，随同整个信息平台一并在全省部署应用，通过该系统，全省每办理一件不动产登记，在登簿环节系统将自动完成全省统一配号，同时，将登记信息自动上报省厅，并通过交换设备自动将信息汇交到国土资源部。从登记人员完成登簿工作这一时点起，半小时内信息自动上报到国土资源部，基本做到了实时上报。截至目前，全省共上报信息408万条。

三、整用结合，强化历史登记数据支撑

历史登记数据是实施统一登记的重要支撑，据初步估算，全省土地、房屋历史登记数据达5000万条以上，加上1∶500地籍调查空间数据，数据总量达200T以上，整合历史数据任务十分繁重。

1.采用“整用结合”的模式

由于整合历史登记数据难度大、周期长，为了不影响统一登记的实施，浙江采用了“整用结合”的模式。具体流程是：移交收集各类历史登记数据；对各类历史登记数据分别开展检查整理，补充完善数据；对各类历史登记数据分别进行标准化映射转换，生成不动产登记信息平台能够识别的数据结构；对各类历史登记数据进行挂接整合，建立新的不动产登记数据库。由于海量历史数据无法在实施统一登记前全面整合完成，为了确保按时实施统一登记，在上述整合流程中增加了“对各类历史数据分别进行标准化映射转换，生成不动产登记信息平台能够识别的数据结构”这一环节，目的是为了在数据还没整合完成，但需要进行变更、转移登记的情况下，可以完全脱离原有土地登记系统、房屋登记系统，通过新的不动产登记信息平台，逐件提取原有土地登记和房屋登记数据进行挂接，建立不动产单元并编号，从而支撑登记业务，并且在登记业务办理中生成房地合一的不动产登记数据。

2.坚持权籍调查前置原则

在实施不动产统一登记时，坚持不动产权籍调查前置，同时强化权籍调查成果审核力度，做到“房屋没有落宗、单元没有划分、权利没有落单元”的，不得进入登记办理环节，有效保障了不动产调查、登记数据库的完整、准确，实现了数据库的有效更新。

3.建立数据动态更新机制

在信息平台设计中，重点强调权调数据库、登记数据库、汇交数据库等各类数据库的数据关联，确保各类数据库之间数据互通、同步更新。

浙江省对不动产登记信息平台建设进行了积极探索，从目前应用情况看，信息平台能够较好地支撑不动产登记各项业务的需求，并且平台运行基本稳定。在不动产登记信息平台研发、部署过程中有几点体会：一是权籍调查成果管理系统是整个平台设计的重点，它是确保空间关系、权属关系以及不动产单元划分准确，从而确保登记行为准确的关键；二是登记信息共享管理系统是平台设计的亮点，它能有效提高信息服务水平，从而提升登记机构的形象。