阵痛后的选择——中、基层法院未入额法官“协助办案”模式研究

●陈刚

阵痛后的选择
——中、基层法院未入额法官“协助办案”模式研究

●陈刚

员额制改革由于比例限制，一些具有法官身份的人员将不能进入法官员额。未入额法官是人民法院的宝贵财富，尤其是在立案登记制改革“敞开立案入口”、案多人少结构性矛盾加剧的背景下，如何发挥未入额法官的作用，调动未入额法官执法办案的主动性和积极性，具有非常重要的现实意义。

本文通过分析界定中、基层法院未入额法官的范围入手，分析未入额法官的构成，依据不同类别人员的特点区分不同的层次，在此基础上研究探索不同层次未入额法官办案模式，以调动不同类别、不同层次未入额法官执法办案的主动性和积极性，以期对员额制改革有所裨益。

一、未入额法官的范围

确定未入额法官协助办案模式，首先要明确中、基层法院未入额法官的范围，这是决定未入额法官协助办案模式的前提和基础。

从改革实践来看，真正分流离开人民法院的还属于少数，大部分人员还要在法院工作。如广东汕头法院123名未入额法官中，37人继续协助办案，34人转任法官助理，52人分流到执行局、法警、司技等审判辅助部门和司法行政部门工作。①林平：《司法体制改革试点工作情况的报告》，载汕头人大网，http://www.strd.gov.cn/Article.asp?Action=Show&ID=2234&CTy pe=1&ClassID=10，2016年03月21日访问。除去经过上述途径分流的人员，具有法官身份且仍然在法院工作的人员，在法官助理岗位或者法院综合部门工作的，属于本文研究的未入额法官范畴。

按照改革精神，司法体制改革目标实现后，人民法院人员主要由三部分人员构成，一是入额法官，二是司法辅助人员，三是综合行政人员。从类别归属上看，未入额法官肯定不属于第一类入额法官的范畴；从办案模式上看，也不应当属于第三类综合行政人员，因为该类人员不涉及协助办案的问题，那么从类别归属上看，未入额法官应当属于司法辅助人员范畴。

二、未入额法官人员构成

未入额法官的构成是决定协助办案模式的重要参考依据。确定未入额法官办案模式，首先应当明确，哪些法官属于未入额法官，主要由哪些人员构成，分属几个层次。

司法改革属于顶层设计，中央政法委统一部署，法官、审判辅助人员、行政人员占比分别为39%、46%、15%。②入驻搜狐公众平台：《法官员额制：实现正规化专业化职业化》，载http://mt.sohu.com/20160315/n440457757.shtml，2016年4 月15日访问。根据试点法院做法，法官比例在40%以下，一般在33%左右，辅助人员占到50%左右，行政人员占到15%。③杨凤临、袁国礼、王晓飞：《司法改革半年期探访法院改革先行者破局“案多人少”》，载《京华时报》2015年7月6日。且还要为青年干警进入员额预留一定比例，那么法官入额比例要控制在39%以下。④王烨捷、周凯：《上海司改为留住青年法官开出“药方”》，载《中国青年报》2015年4月20日。上海目前4家试点法院已经完成分类定岗工作，首批入额的法官比例为27.6%。从已经完成员额制改革试点法院的情况来看，未入额法官主要包括以下人员，第一层次是超过55周岁或者55岁左右的资深法官；第二层次是35周岁以下的年轻法官；第三层次是35-55岁之间，一直在综合行政岗位工作、具有法官资格的法官；第四层次是具备法官身份，但由于本人意愿，不愿意加入法官员额，选择从事其他工作。

第一层次人员，大都身居院领导、审判委员会委员或者庭长、副庭长、审判员。特征是大都审判实践经验丰富、群众工作能力强、组织协调能力强等，相比第二层次、第三层次人员，文化程度相对较低，大多第一学历不是法律专业，大多未经过律师资格或者司法考试，而是通过全国法院业余法律大学或者法官中心培训而获取专业证书，由于年龄问题，往往未能入额。但由于大都在55岁左右，年龄偏长，随着司法体制改革的推进，其中大部分人员面临离职或者退休。从管理角度看，如被曾经的下属或者年轻人领导，受“能上不能下”等错误思想影响，管理难度可能加大，其积极性会受到影响。

第二层次人员，属于人民法院的未来，是未来入额法官的后备力量。他们大多通过国家司法考试而获取法官资格，大多为审判员或助理审判员，特征是文化层次高，专业素质强，充满活力等，但由于工作资历、工作经验、名额限制等缺憾未能入额。随着时间的推移，部分入额法官要退出法官序列，且顶层设计还为年轻法官预留一定员额制比例，经过实践的磨练，他们中的很多人将脱颖而出，进入法官员额。从管理的角度讲，对于他们，要大胆使用、大胆放权、适当监督、重点培养，优秀者必将进入法官员额，有着良好的职业发展前景。

第三层次人员，虽然未能身居审判执行工作一线，长期从事综合行政岗位，同时大多通过了律师资格或者司法考试而获取法官身份，但办案经历是员额制选拔重要考量指标，他们由于人民法院综合行政工作需要，而未能在一线办案或者未长期在一线办案而未能入额。特征是通过了律师资格或者司法考试，具备较强的法律业务素质，且具备较强的综合协调能力、文字处理能力等行政工作能力。短板是办案经验不足，但经验是在办案过程中积累总结出来的，他们已经具备了良好的职业素质基础，随着在协助办案中的“淘洗”，是金子总会发光的，进入法官员额指日可待。

第四层次人员，往往考虑自身业务能力、身体以及工作责任制等因素，放弃进入员额。他们在改革前，虽然获取了法官身份，但改革过程中未能入额。在今后的实践中，由于工作能力、职业修养以及机制、体制等因素影响，进入法官员额的几率低，对于这部分人员，按照辅助人员管理使用，可以让其适得其所。

三、未入额法官协助办案模式

确定未入额法官协助办案模式，应当按照前文人员构成层次，根据不同人员的不同特点，确定不同的协助办案模式。

(一)让“资深法官”办理员额制改革前的案件

让前文第一层次未入额法官即“资深法官”，办理员额制改革前的未结案件，有利于调动他们的积极性和主动性。

一是有利于最大限度发挥这些“资深法官”的优势。这些“资深法官”，大都审判工作经验、业务能力和群众工作能力等较强，让他们承办员额制改革前的未结案件，一方面不背离中央司法体制改革要求，他们不属于入额法官，不宜审判员额制实施以后受理的案件，而审理员额制改革前未结案件，与改革精神并不相悖；另一方面让入额法官集中精力办理员额制改革后受理的案件，有利于缓解入额法官办案压力和案多人少的结构性矛盾。

二是有利于调动这些“资深法官”的积极性。这些“资深法官”，往往年龄较大、资历较深，很多从事中层正副职、审委会委员甚至院领导，如果让他们作为一般辅助人员协助入额法官办案，尤其是协助年龄比自己小、资历比自己浅甚至曾经是自己下属的入额法官办案，很容易导致心理失衡，让他们独立办理员额制改革前的未结案件，让他们保留法官身份，继续行使“审判权”，有利于调动工作积极性，避免心理失衡带来的负面效应。从管理学上讲，管理要考虑适配性，管理资历深、年龄大甚至曾经是自己领导的人，难度相对较大，让他们独立办理员额制改革前的未结案件，也避免了入额法官的“管理尴尬”。

三是契合司法体制改革精神。按照顶层设计，司法体制改革要设置一定的过渡期，一般为五年以下。上海法院设置过渡期为3-5年，⑤李楠楠：《司法改革：法官的改变和困惑》，载人民网—法治频道，http://legal.people.com.cn/n/2014/1104/c42510-25966822. html，2016年5月4日访问。在过渡期内，年龄较大的法官仍然享有法官的权利和待遇。青海法院是5年，原来具有审判职称的人仍然可以承办案件。⑥许聪、袁有玮：《正视差异 凸显特色》，载《人民法院报》2015年11月30日。上述“资深法官”大多55岁左右，一般在过渡期满时，大多会退休或者临近退休，让他们办理员额制改革前的未结案件，一方面继续行使法官权力，履行法官义务；另一方面降低改革烈度，有利于保持平稳过渡。

四是符合办理员额制改革前未结案件的现实需要。受立案登记制改革、行政诉讼法修改等的影响，中、基层法院案多人少矛盾更加突出，未结案件存量大，并且还存在大量的超过18个月甚至3年的长期未结案件，许多法院开展“集中清理长期未结案件活动”等，如2014年以来，青海省高级人民法院把长期未结诉讼案件专项清理工作作为巩固和扩大党的群众路线教育实践活动成果的重要实践载体，全面清查，逐个清理长期未结案件。⑦管却：《青海高院下大力气解决长期未结案件》，载中国法院网http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/01/id/1533728. shtml，2015年1月14日访问。执行案件还存在大量终结本次执行程序案件，这些案件实际上属于“结而未结”，因此清理未结案件是一项艰巨而繁重的任务，不是一蹴而就的，让这些“资深法官”办理员额制前未结案件，符合审判工作的实际需要。

(二)设置限权法官

所谓限权法官，一方面，行使一定的裁判权，但同时接受入额法官的指导和监督，不享有完全的审判权。所谓限权，主要是限制其裁判文书签发权，限权法官形成的裁判文书，要经入额法官审批和监督。主要职责是按照入额法官的授权和委托，办理一定范围内的案件，或者从事一些业务性较强的审判事务。一方面，让限权法官保持一定的独立性和工作空间，调动其工作主动性和积极性；另一方面，接受入额法官一定范围的监督指导，保障办案质量和效率，确保司法公正。对于前文第二、第三层次人员，可以择优选拔部分未入额法官担任限权法官。限权法官的主要职责是办理适用简易程序、小额诉讼程序审理的案件，担任法院专职调解员，立案审查、诉讼辅导法官，信访法官等。

一是根据入额法官授权或者委托，办理适用简易程序、小额诉讼程序审理的案件。有人担心限权法官办理简易程序、小额诉讼程序案件与改革精神相冲突。笔者认为，这契合了司法改革的导向和精神实质。员额制改革的目的，是建立职业化和专业化的法官队伍。让限权法官办理适用简易程序、小额诉讼程序案件，正是顺应了职业化和专业化的要求。首先，不同难度的案件对法官的素质、能力和水平提出了不同的要求。对于矛盾纠纷，法律法规和司法解释也设置了相应的处理程序，既有普通程序、也有简易程序，还有小额诉讼程序，既有诉讼成本的考量，也有诉讼效率的因素，更是依据纠纷的难易程度。让限权法官适用简易程序、小额诉讼程序审理简单案件，有利于入额法官集中精力审理其他案件，有利于提升职业化和专业化水平。其次，让限权法官适用简易程序、小额诉讼程序审理简单案件，符合纠纷繁简分流的要求，繁简分流符合诉讼经济原则和审理运行规律，目的是实现“简案快审、难案精审”。如果所有的案件均由入额法官来审理，既不符合诉讼经济原则，也加重了入额法官的负担，更是一种资源浪费，不利于审判资源的优化配置。让这部分未入额法官审理适用简易程序、小额诉讼程序审理简单案件，有利于案件繁简分流，有利于让入额法官集中精力、集中资源去审理化解疑难、复杂和新类型案件，更体现入额法官的职业化和专业化。再次，也有利于缓解入额法官案多人少的办案压力。去年以来，由于立案登记制改革的实施，人民法院敞开了诉讼进口，各种矛盾纠纷大量涌入法院，2015 年5月以来，全国法院各类纠纷增幅达30%左右，案多人少的矛盾更加突出，且随着司法体制改革的推进，部分法院出现人才流失尤其是青年法官流失现象，更是加重了案多人少的矛盾。⑧参见前引④。2014年，上海法院有105人离职，其中86人为法官，同比2013年上升91.1%。流失的法官呈现“高学历、年轻化”倾向，且多为审判一线的业务骨干。员额制改革，必将审判权集中到相对数量更加集中的入额法官手中，案多人少的矛盾短期内会更加加剧，让入额法官通过授权或者委托，让渡一部分审判权，让限权法官办理适用简易程序、小额诉讼程序审理简单案件，有利于减轻入额法官办案压力，缓解案多人少的矛盾。

二是担任法院专职调解员，符合矛盾纠纷多元化解的要求。中央办公厅、国务院办公厅《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》(以下简称《意见》)规定，“建立法院专职调解员制度。探索调解与裁判适当分离，让擅长调解的法官和辅助人员从事调解指导工作和立案后的专职调解工作，缓解审判压力。”上述第二、第三层次人员，由于员额制比例限制未能入额，但具备法律资格和法官身份，具备较高的法律素养和实践经验，可让这部分未入额法官，担任人民法院专职调解员，一方面有利于发挥他们的业务优势，担任专职调解员调解案件，实现矛盾多元化解，满足群众纠纷解决多元化需求；另一方面为下一步入额法官更新储备人才。担任专职调解员调解案件的过程，是运用法律知识依法办案的过程，也是服务人民群众和积累群众工作经验的过程，更是强化与诉讼外调解组织、人民调解员沟通协调提高综合协调能力的过程，通过这个过程的积累和锻炼，部分未入额法官司法能力显著提高，会脱颖而出，为下一次的入额法官遴选夯实基础，也为这部分未入额法官的职业发展前景畅通了渠道。

三是担任立案审查、诉讼辅导法官，是顺应立案登记制改革、适应诉调对接工作的要求。2015年立案登记制的实施，变案件立案审查制为立案登记制，但立案登记制并不是不予审查，还是要进行一定程度上的形式审查。立案登记并非是简单的登记，立案法官需要对立案材料进行审查、不符合条件的进行释明和告知，不符合法律规定的依法裁决不予受理或者不予立案，并载明理由，同时要有火眼金睛，防止诉讼欺诈和虚假诉讼。按照中央办公厅、国务院办公厅《意见》的要求，“法院应当在登记立案前对矛盾纠纷进行评估，提供非诉讼方式解决纠纷的建议，引导当事人自愿选择适当的方式化解矛盾纠纷。”按照该《意见》要求，当事人到法院起诉，立案法官首先要对矛盾纠纷进行评估，发挥引导、释明作用，引导当事人选择合适的纠纷解决方式。因此立案登记制改革和矛盾纠纷多元化解机制建设，均对立案法官的政治素质、专业素养提出了较高的要求，让未入额法官担任立案法官，有利于保障当事人起诉权利，有利于诉调对接实现矛盾多元化解，有利于调动这部分未入额法官的积极性。

四是担任信访法官，顺应信访治理法治化的要求。党的十八届三中、四中全会，均对加强信访法治化提出了要求。党的十八届三中全会《决定》提出，“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。”党的十八届四中全会《决定》提出，“把信访纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。”当前，群众通过信访渠道反映问题的意愿仍很强烈，“信访不信法”“以访压法”等现象依然存在，涉诉信访是人民法院工作的“晴雨表”，化解各类涉诉信访已经成为困扰法院工作的主要难题之一。

涉诉信访涉及法院审判执行案件、司法作风等工作的方方面面，但主要集中在反映办案不公上，涉及刑事、民事、行政、执行等各个领域。按照信访法治化的要求，要把诉讼权利救济的控告、申诉案件与普通信访相分离，严格按照法律的管辖规定和诉求性质审查分流，对于人民法院已经穷尽司法程序的，纳入普通信访救济渠道；对属于“诉”范畴的，依法启动申诉复查程序进行审查，分别情况决定是否启动再审程序。之所以将申诉复查交由未入额法官行使，第一，该类审查是一项程序审查，看生效裁判有无存在启动再审事项，是一项程序性的判断，不是实体上的裁判，如果启动再审程序进行再审，应当由入额法官依法进行裁判；第二，行使该项程序审查权，必须以一定的专业法律素养为基础；第三，处理涉诉信访是专业性较强的活动，法律素养之外还需要群众工作能力、说服教育能力等实践经验，因此可以让未入额法官作为限权法官化解信访难题，为入额法官集中精力专司审判创造良好的条件。

(三)担任其他司法辅助人员

除了上述资深法官、限权法官等未入额法官协助办案途径以外，其他未入额法官，包括第四层次未入额法官，可以担任法官助理或者其他辅助人员，按照1(法官)+N(法官助理)+1(书记员)或者3(法官)+N(法官)+1(书记员)模式。红花当需绿叶扶，如果说法官是红花，法官助理的辅助人员就是绿叶，二者密切配合、互相协作，与书记员一道构成一个系统的审判组织。从已经完成改革的法院经验来看，未入额法官转任法官助理是一个成功的实践。

(作者单位：莱芜市钢城区人民法院)

责任编校：范岱岳