行政机关不行使职权行为的检察监督

●岚廖芹/文

行政机关不行使职权行为的检察监督

●岚*廖芹*/文

行政机关不行使职权的现象没有得到有效、合理地限制，主要原因是行政检察监督体系的不健全。本文从研究行政检察监督制度的现状和实践困境出发，主要针对行政检察监督权行使的不规范、易受干预、现实行使对象模糊等问题展开研究。同时，分析国外行政检察监督制度的优劣点，从法理的高度加以判断吸收，提出关于完善行政检察监督制度的观点与建议。

行政违法 行政检察监督 行政执法

一、我国检察机关行政检察监督的方式、程序和困境

（一）检察机关行政检察监督的方式

针对行政机关执法中违法行为的方式、损害的对象、后果和造成的社会影响，检察机关主要通过以下方式对行政执法进行监督:1.检察建议。检察机关认为行政主体的行政执法活动在制度和程序上存在问题或缺陷，可能损害国家和社会公共利益的，应当向其发出检察建议，要求行政主体完善制度和规范程序。2.纠正违法通知。检察机关认为行政主体实施的行政违法行为已经损害国家利益和社会公共利益，如果不及时纠正会造成难以弥补的损失，依据职权向行政主体发出书面通知，要求在规定的时限内予以纠正。3.提起行政公益诉讼。检察机关作为国家专门的法律监督机关具有提起行政公益诉讼的法律依据和现实基础。因此，赋予检察机关提起行政公益诉讼的权力，是强化检察机关行政执法监督权的有效途径。

（二）检察机关行政检察监督的程序

一是检察机关行政监督的提起。行政违法行为数量浩大，检察机关只能对损害国家利益和社会公共利益的行政违法行为进行监督。检察机关的监督主要由以下方式引起：行政相对人向人民检察院申请监督，行政相对人以外的公民、法人和其他组织向人民检察院控告、举报，人民检察院依职权发现。二是检察机关的审查。检察机关对行政相对人申请监督或公民、法人和其他组织的控告、举报以及依职权发现的行政违法执法行为应当进行审查。检察机关主要审查行政执法行为的合法性，具体审查行政执法主体是否合格，行政执法行为是否有法律依据等合法性问题。三是检察机关作出决定。检察机关经过审查，认为行政执法主体有下列情形之一的，应当决定进行监督：行政执法主体不合格或行政执法行为缺乏法律依据的，行政执法行为适用法律法规错误或行政执法程序错误的，作出行政执法处理决定缺乏基本证据的，行政主体在行政执法中超越职权、滥用职权或怠于履行职责的。

（三）检察机关对行政执法行为进行法律监督的实践困境

1.行政执法检察监督的效果难以得到保证，监督难度大。当前检察机关开展行政执法检察监督的主要方式是检察建议，但由于法律对此类检察建议的效力并没有明确、具体规定，检察建议缺乏执行强制效力。在办理行政执法检察监督案件中，检察机关向行政机关发出检察建议后往往得不到积极回复。对此，法律并没有赋予检察机关相应的执行手段，影响监督效果。

2.监督渠道不畅。一方面是案源渠道不畅，另一方面是检察机关与行政机关沟通渠道不畅。目前检察机关很少与行政机关达成制度化的协作机制，主要靠个案协调，致使发现相关案件后相互沟通不畅，检察机关想要调阅相关执法卷宗材料需做大量的协调工作。

3.监督定位不准，监督程序不规范。近年来，全国不同地区在开展行政执法检察监督工作，虽然办理了一些成功的监督案件，但总体来说还不普遍，也缺乏全面的总结和指导，许多地方对监督方式、程序等问题还存在模糊认识。由于行政执法检察监督是一项全新的探索性工作，各地在办案中所采取的具体监督方式和程序不统一、不规范，有的采取检察建议，有的采取纠正意见书，还有的采取其他方式，导致监督效果差异较大。

二、域外检察机关监督行政行为的法律分析

对国外检察机关监督制度的分析分成两个部分：一是英美法系国家的检察机关监督制度，代表的国家有英国和美国；二是大陆法系国家的检察机关监督制度，代表的国家有德国和法国。通过学习和借鉴典型代表国家的规定完善我国检察机关对行政机关实施行政行为的法律监督方式。

对发达国家而言，检察机关对行政行为监督的制度起步比较早，发展的较为成熟，通过比较各国法律来进一步完善我国检察机关对行政机关做出的行政行为的法律监督，有利于我国检察机关法律监督制度的发展和完善，并结合我国的基本国情来加以改进现行法律监督制度。我国的检察机关对行政行为的法律监督制度与多数发达国家的制度存在着许多不同。首先，我国的检察机关是司法机关，代表国家监督法律实施的一个庞大机构，而多数国家的监督权力在检察长手中，检察长有着非常大的权力，各国往往给检察长配备一个强大的支持团队但核心仍是检察长个人。目前，上述国家的检察机关兼具行政性质和司法性质的组织。其次，外国的法律监督制度保护的客体慢慢转向了人权保障，对社会公共利益的保护十分重视。虽然我国的检察机关也有保障人权的职能，但更多的是体现在惩罚犯罪方面，对于其他方面的人权、社会公共利益的保障相对薄弱些。再次，我国检察机关监督制度的实施有的法律规定模糊不清，落到具体实施需要依靠检察机关对职务犯罪调查权的威慑。而上述四个国家监督制度的实施得力于宪法法律的规定，赋予行政检察机关非常强大的权力，且权力细化具体，对行政权的监督有法可依，能够最大化的监督政府的行政权，保护社会公共利益。最后，我国检察机关的法律监督制度的实施主体必须是检察机关，公民、法人或其他社会组织可以向检察机关检举、举报行政机关的具体违法行政行为。有些国家在行使监督权时，如有特殊情况可以由总检察长授权个人，让个人代表社会公共利益来诉行政机关。我国法律体制与国外的法律体制大不相同，但就该权力而言有许多相同之处，可以借鉴、完善我国对行政行为的法律监督制度立法。一是它们都有着高度独立的特征。我国的检察机关是独立办案，不受其他环境因素影响。同时，国外的检察机关虽然有着行政性和司法性双重性质，但在行使监督权力时，也是独立办案，且法律赋予的权利非常大。二是国内外对行政行为法律监督的工作方式。在行使监督权的工作方式上都是独立调查、提出检察建议或提起公诉等。三是国内外的法律监督制度功能基本相同，目的都是为了监督行政机关，规范依法行政，保护公民合法权益和社会公共利益。虽然，国家与国家之间的法律体系、国情不同，各国实施监督权力的范围、方式等不同。但其基本理论都是相同的，都是为了达到权利相互监督、相互制约，在赋予行政机关强大权利的同时，通过检察机关行使法律监督监督行政机关，保障公民合法权益和社会公共利益。因此，我国有必要借鉴国外的法律监督制度来进一步完善我国检察机关对行政机关做出的行政行为监督。

三、我国行政检察监督制度的规则构建

（一）确立行政检察监督的基本原则

一是依法监督原则。行政检察监督制度的价值取向就是监督法律实施，实现法治。那么其监督活动本身更要符合法律的要求。基于检察机关是我国法律监督机关这一基本属性，检察机关承载的基本价值就是法律应当被严格执行、正确实施。那么对于规定其自身活动的一些法律就更应当被执行和实施。如果不能做到这一点，其监督实效必然会得不到保障，监督活动也将得不到其它监督法律关系主体的尊重。二是有限监督原则。有限监督原则基于两个基本要求。一方面是尊重行政机关的自由裁量权。法律赋予行政机关自由裁量权的目的就是让其根据现实需要灵活地作出处理。而且对于一些行政事务，行政机关往往更有经验，所以其判断通常也更为理性。而法院和检察机关缺乏处理行政事务的经验，所以其在进行检察监督时作出法律判断需要更加谨慎。另一方面是尊重法院的司法权威。必须明确检察监督是一种监督，而不能代替法院作出决定。三是权利保障原则。如上文所述，法律之所以授予行政机关权力是因为处理公共事务的需要。但是也仅止于公共利益之必须，如果行政机关超越法律的限度违法作出行政行为，则明显违反了法律授权的宗旨，导致权力的异化。

（二）强化检察建议的法律效力

由于目前我国相关法律法规关于检察建议的规定过于简单，使其在行政执法实践中的具体操作和执行受到了极大的限制，即检察建议相应的法律效力在法律法规的规定中仍处于缺位状态。首先，坚持“惩防并举，注重预防”的监督原则。要想更好的发挥检察建议的作用，防止与减少违法执法行为的发生，我们检察机关要从思想上对检察建议予以高度的重视，坚持党中央所提出的“惩治与预防并举，注重预防”的工作方针作为开展检察建议监督行政执法的指导思想。其次，在法律法规的规定中明确检察建议的法律效力。立法机关在立法或修改相关法律法规时，应当明确规定检察建议的相应法律效力，作出将检察建议作为检察机关对行政执法行为进行检察监督的重要方式的规定。最后，重视检察建议权的具体落实。检察机关应当对被监督行政机关发出的每一份检察建议的实施情况进行全程监督，发挥其应有的作用，得到良好法律效果。

（三）积极探索、建立检察机关提起行政公益诉讼制度

由于行政公益诉讼尚处于试点阶段，目前难以列出其受案范围，可采取如下办法：先列出当下急需加强行政公益诉讼的案件类型，例如：与自然环境和自然资源遭到破坏的相关行政行为等，以及行政规划损坏公共利益的行政行为等，其它暂时还不便列举的案件可采取由最高人民检察院批准的方式，以此逐步扩大，成熟一个推广一个。关于行政公益诉讼的程序问题，可采取由提起诉讼的检察机关所在地的法院管辖的原则，以便于当地检察机关履行监督职责。建立行政公益诉讼前置程序，由检察机关先向相关行政机关提出检察建议，在一定期限内行政机关不作为或作为不力时再提起，以恪守检察权的谦抑性品格，防止监督沦为不当干涉。规定检察机关发现或接到有关案情申诉后提起行政公益诉讼的期限，以督促检察机关尽快履行提起行政公益诉讼的职责。可赋予检察机关发出诉前禁止通知的方式，暂停该违法行政行为的继续，以防止因诉讼程序长导致行政行为损害发生的扩大。在举证方面，即使对损害后果，也应责令被告承担更多的举证责任。

（四）同现有监督体系形成监督合力

以联席会议制度形成监督合力，定期或不定期召开行政执法机关、检察机关、审判机关、人大机关等各监督主体的联席会议，探索建立联席会议制度并形成信息集中反馈机制，加强各监督主体间的协调配合。以行政执法信息共享通报制度形成监督合力。同现有的人大监督、审判监督、行政检察监督、社会公众舆论监督等监督制度探索相互协调的行政执法信息共享通报制度，使得各监督主体及时掌握行政执法情况作为行使监督职权的切入点，各方密切配合，形成监督合力。

*湖北省武汉市汉阳区人民检察院［430050］