贵州省环境公益诉讼相关法律问题——《贵州省高级人民法院关于推进环境公益诉讼审判工作若干意见》评析

谢国昌

（550001 贵州师范大学法学院 贵州 贵阳）

贵州省环境公益诉讼相关法律问题
——《贵州省高级人民法院关于推进环境公益诉讼审判工作若干意见》评析

谢国昌

（550001 贵州师范大学法学院 贵州 贵阳）

最高人民法院下发指导意见将我省选定为大力推进环境民事公益诉讼的五个省份之一，在结合我省生态环境保护工作及司法实践经验的基础上，颁布《贵州省高级人民法院关于推进环境公益诉讼审判工作若干意见》（以下简称《意见》），其进步之处应该给予肯定和实践，而对于其仍然存在的不足，尤其是环境公益诉讼提起难、环境损坏赔偿归属问题应进行理性分析，完善我省环境公益诉讼。

环境公益诉讼；损害赔偿；司法实践

贵州省高级人民法院、国家二级大法官孙潮表示，新环保法下的环境公益诉讼制度在实践中发挥作用不大的原因，不是环境公害得到彻底治理和解决，而主要在于环境公益诉讼作为一种纯公益行为，在诉讼难、取证不易、成本高、耗时长的前提下，还缺乏应有的奖励机制①。针对目前环境公益诉讼面临的困境，贵州省各法院大胆开展环境公益诉讼，但环境公益诉讼还有许多问题亟待解决，在这些问题中，环境公益诉讼提起难、环境损坏赔偿归属等问题特别重要，需要引起足够的重视。

一、环境公益诉讼发起难

2015年1月1日，在新修订的《环境保护法》正式实施的当天，一起由民间组织提起的首例环境公益诉讼在福建省南平市中级人民法院立案受理，该案件之所以受到社会的广泛关注，主要是因为提起环境公益诉讼太难，据不完全统计，我国从2000年到2012年，全国环境公益诉讼案件总计不足60件，而其中提起的主体大都以行政机关和地方检察院等公权力机关为主②；此外，号称贵州环保公益诉讼的第一案，也是在环保人士与污染企业历时3个月对簿公堂的情况之下，最终以握手共同治理环境污染的调解告终。从这些案件的司法实践中，我们不难发现环境公益诉讼难的窘境，而针对环境公益诉讼难的原因，笔者不揣陋见，首先，法律对环境公益诉讼主体缺乏明确规定；其次，环境公益诉讼存在“打不起官司”的问题。

（一）法律对环境公益诉讼的主体缺乏明确规定

随着新《环境保护法》的实施，近些年来社会关注的环境公益诉讼主体问题落定，根据新《环境保护法》第57条：公民、法人和其他组织发现任何单位和个人有污染环境和破坏生态行为的，有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报，公民、法人和其他组织发现地方各级人民政府、县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门不依法履行职责的，有权向其上级机关或者监察机关举报，接受举报的机关应当对举报人的相关信息予以保密，保护举报人的合法权益；第58条：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。

（1）法律对于“有关机关”规定不明确③。如有权向环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门举报、可向法律规定的机关起诉等，这些表述模糊不清。在笔者看来，应该明确检察机关、行政机关及司法机关环境公益诉讼的相关职责，避免司法实践冲突，解决状告无门的窘境。

（2）新《环境保护法》规定向人民法院提起环境公益诉讼的组织相对狭窄，该法律规定依法在设区的市级人民部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上及无违法记录，符合前款规定的社会组织有权向人民法院提起诉讼，从此处不难看出法律对提起环境公益诉讼组织的严格限制。当然这样的法律规定有利于提高环境公益诉讼的质量，避免滥诉、浪费司法资源，但在司法实践中我们不难发现，民间环保组织在民政部门登记的较少，且同时要满足设区市级以上政府登记和专门从事环境公益诉讼活动连续5年以上，这样来看符合要求的社会组织可谓是凤毛麟角。

（3）不管是新《环境保护法》还是我省颁布的《意见》书，对于个人成为环境公益诉讼的主体资格都没有明确承认。随着社会经济的发展，许多新型环境问题的出现，以及各种各样的环境法律问题频出，但不管怎么变，公民个人仍然是环境问题的直接受益者和环境危害的直接受害者，因此笔者认为在提起环境公益诉讼时，应该把公民个人纳入诉讼主体范围中去④，这是《意见》应该考虑且不能回避的问题。此外，关于人民检察院是否能成为环境公益诉讼的主体，笔者一直持否定态度。

（二）环境公益诉讼存在“打不起官司”的问题

随着新《环境保护法》的实施和我省《意见》的颁布，许多人认为环境公益诉讼会成井喷式增长，但事实上这种情况并未出现，反而出现环境公益诉讼叫好却不叫座的尴尬局面。

（1）提起环境公益诉讼的社会组织必须具备相应的财力来支撑以及环境保护专业知识的能力。由于环境公益诉讼案件取证和举证难度特别大，同时环境污染损害的鉴定评估成本极高，这些都需要相关的环保组织付出大量的资金和时间来解决问题，而很多社会组织资金困乏，甚至一些社会组织自身的运营都十分困难，更别说把钱投到环境公益诉讼中去，其最先应该考虑的是自身的生存问题。笔者认为可以探索新的环境公益诉讼费用负担机制、探索建立环境公益诉讼基金制度等一系列措施机制。

（2）谁敢提起公益诉讼。从全国的环境公益诉讼案件分析来看，笔者发现：首先，由于一些社会组织都是属于地方管理的，在对地方上一些环境违法行为提起环境公益诉讼时，压力特别巨大，不敢诉讼；其次，在一些特别巨大的环境污染事件中，我们不乏看见政府的身影在其中，并不是说政府是污染的制造者，而是由于地方政府招商引资发展的政策，政府对引进的企业采取包庇、纵容等态度，对企业的环境污染行为视而不见、查而不处等，导致此类案件求告无门、欠拖不决。笔者认为应先解决诉讼组织的压力问题，将一些由地方管理的组织机构独立出来，减少政府在其中的干预，使政府的招商引资等政策在阳光下运行。

二、环境损害赔偿归属

我国的环境公益诉讼尚处于起步阶段，2015年是环境公益诉讼的元年，还在牙牙学步，环境公益诉讼的过程中肯定会存在诸多问题，业内人士表示目前最为突出的便是境损害赔偿归属问题。

（1）中华环保联合会环境法律服务中心副主任马勇认为，“在司法解释中，关于环境损害赔偿的归属问题是回避的，没有明确，到底是归财政啊，还是如何处置？”我们发现在司法实践中关于损害赔偿金的归属问题也有不同的做法，像我省及一些地区将环境损害赔偿的资金打到相应的环保基金中，例如贵州早在2007年就成立了“两湖一库”基金会，只要是涉及“两湖一库”方面的环境案件，它的损害赔偿金都会纳入该基金库中，用于治理环境污染和修复工作；而一些地方财政则专门开设账户，将损害赔偿金转入其中。

（2）我省颁布的《意见》第20条：集中管辖法院应与财政等部门协商设立环境民事公益诉讼资金账户，并建立完善的资金管理办法，法院判决被告支付的赔偿金或者生态修复等费用的，应指定其向环境民事公益诉讼资金账户支付，未设立环境民事公益诉讼资金账户的，判令被告向指定账户支付，并作专款管理，监督使用。对环境损害赔偿资金的归属作了相关的规定，笔者认为该规定还不够全面，甚至说比较模糊，应鼓励创设多种方式的资金筹集渠道和使用分配,如积极推进建立企业生态环境损害赔偿基金与生态环境修复保证金制度等,明确赔偿金的使用方法，并将使用具体情况公布，为我国及我省建立完善的赔偿资金管理制度提供有力的实践支撑,打破对赔偿资金的归属和环境修复费用支付的障碍，解决环境公益诉讼中环境损害赔偿的归属问题。

三、结语

保护生态环境是法律和环保技术的结合，是一种人类文明建设的期望，再严厉的保护措施也不为过。我省环境公益诉讼中关于环境公益诉讼发起难、环境损害赔偿归属问题的解决，是建立和完善我省环境公益诉讼的一项重要前提，如解决环境公益诉讼难的问题是使环境公益诉讼发挥作用的前提，完善的环境损害赔偿金管理使用制度可以维护生态环境的良性建设等。当然必须指出的是，在《意见》中还存在许多不足之处，例如举证责任的分配、环境诉讼效率低等问题也阻碍着我省环境公益诉讼制度的完善和发展，有待我们去进一步的探讨。

注释：

①舒朗.《环境公益诉讼缘何热于贵州？》访问日期：2016年11月12日。

②陈强.《中国环境公益诉讼到底多难》，访问日期：2016年11月12日。

③颜运秋，余彦.《我们究竟需要什么样的环境民事公益诉讼》，载《法治研究》2015年01期。

④李劲.《国外环境公益诉讼主体资格的确认及其借鉴》，载《法学杂志》2011年10期。

[1]吕忠梅.环境公益诉讼辨析[J].法商研究.2008(06)

[2]肖建国,黄忠顺.环境公益诉讼基本问题研究[J].法律适用.2014(04)

[3]王灿发.中国环境公益诉讼的主体及其争议[J].国家检察官学院学报.2010(03)

[4]李挚萍.中国环境公益诉讼原告主体的优劣分析和顺序选择[J].河北法学.2010(01)

[5]李长春,罗丽华.制度溯源及其意义——公益诉讼原告制度的法系考察[J].北京航空航天大学学报(社会科学版).2007(03)