农村集体经营性建设用地入市收益分配探析

■ 吕 宾/杨景胜

（中国国土资源经济研究院，北京101149）

农村集体经营性建设用地入市收益分配探析

■ 吕 宾/杨景胜

（中国国土资源经济研究院，北京101149）

文章以农村集体经营性建设用地入市试点地区调研为基础，重点研究入市土地增值收益分配机制。当前试点县（市）土地增值收益分配存在显著的区域特征，主要表现为市城乡结合部类型、农村地区类型、城市规范管理类型等三种类型。基于增值收益分配失衡、集体经营组织薄弱、“入市”与“征地”收益差异过大等问题分析，提出完善土地增值收益分配机制的对策建议：(1)完善土地入市增值收益核算与分配机制；(2)加强规划引导，顺畅土地入市程序；(3)加强交易平台建设和完善税制；(4)加强收益统筹；(5)协调“入市”与“征地”增值收益。

经营性建设用地；土地增值收益；分配

农村集体经营性建设用地入市改革（以下简称“入市”改革）试点是农村土地三项制度改革试点的重要内容，而入市土地增值收益分配则是入市改革的核心问题。

1 收益分配存在显著的区域特征

从试点地区看，入市增值收益分配存在较明显的区域、区位、用地类型差异，大体上可区分为以下三种区域类型。

1.1 大都市城乡结合部类型——以上海市松江区为例

1.1.1集体经营性建设用地基础好、价值高

松江区位于上海市西南部，东北距上海市中心约40公里，其集体经营性建设用地具备典型的大都市城乡结合部类型特征。

一是地段区位条件较好，政府已承担了较大的城镇化成本，基础设施相对较为完备，“入市”土地需求较旺盛，区域人口较为集聚、工作机会较多，提高了土地升值潜力，土地增值收益较高。

二是产业基础较好，农村综合改革进展快，具备“入市”的产业、人才、相关配套政策基础。如上海市早在2002年就实现了农民小城镇保险。

三是基于控制建设用地土地总量，优化总体布局的土地利用政策背景和城乡结合部地区产业结构转型升级的产业政策背景，集体建设用地的减量和集约高效利用为近期重点规划任务。城乡结合部入市地块原用途多为加工业，产业类型以批发零售、加工、仓储物流、建材等低、小、散企业为主，土地收益不高，且存在审批手续不全、建筑质量、安全、消防等问题，改造、转型、升级任务迫切。

四是城市规划“圈内”与“圈外”土地管理政策、入市模式有较大差异。

1.1.2入市增值收益分配注重统筹、区域平衡

一是区、镇“两级统筹”。松江区不同于北京市大兴区实行的“镇级统筹”，而是通过区、镇两级统筹在更大范围平衡差异、共享收益、共同发展。首先通过区级统筹，区财政局统一征缴的调节金（商服用地50%、工业用地20%），由区级留存30%在全区范围统筹使用，平衡镇与镇之间的收益差异；其次，将扣除前期开发成本后的集体经济组织净收益，以资本金形式注入该镇所属资产公司，建立股权增值、按股分红、稳定收益的长效机制，平衡农村集体经营性建设用地分布不均、区位差异、地类差异导致的出让收益及分配差异，确保了镇域内各村土地发展权共享和收益平衡，避免村民贫富分化、穷村越穷、富村越富的现象。

二是统筹考虑“入市”与“征地”收益水平，通过提高商服用地调节金比例等措施，尽可能拉近“入市”与“征地”收益差异。

此外，对于扣除土地增值收益调节金之后的收益在集体成员之间的分配，注重程序管理，通常纳入公开审计监督和政府监管范畴，最大程度保证了集体经济组织内部分配的灵活性。

1.1.3规划、国土资源统一管理体制

上海、北京等地都实行规划、国土资源统一管理体制，这十分便利统筹协调土地入市所涉及的城乡规划、土地利用规划的编制和实施问题。在其他地区，规划、国土分属两个管理部门，集体土地入市往往不在“城规”划定的建设用地范围内，要先调整和修改城乡规划，才能办理集体经营性建设用地规划许可证，这给土地入市带来了一系列管理程序难题。而上海市松江区规划和国土资源管理局统一负责两规划编制，有利于强化入市试点的规划管理和合规性审查。

1.2 偏远农村地区类型——以贵州省湄潭县为例

西部欠发达地区受地理条件和经济社会发展条件制约，农村集体经营性建设用地一般具有总量小、占建设用地比重小、分布分散的“两小一散”特征，影响土地的利用与收益。

以贵州湄潭县为例，集体经营性建设用地总量为308公顷，但可直接入市的地块（主要指具有良好地理区位条件、交通便利，位于市区边缘，具有较好的商服繁华程度、人口聚集具有潜在商机的区域）只有12.35公顷，仅占经营性建设用地的4%；分布在120个村，且许多地方并不集中连片。

就湄潭县已经出让的集体经营性建设用地来看，地块位置较分散，大多是第三产业用地，且用地企业多是在达不到进驻政府集中打造的工业园区标准而不得已的选择；还有一部分企业是因原材料来源和供给的限制，对地域的选择要求较高。据湄潭县估计，近期该县集体经营性建设用地需求在量上很大，但从实际案例来看，并不能形成成片或成批的大范围用地需求，用地方向仍然是根据市场的需求和湄潭县特有的产业发展成分散状，形成规模效应的几率很低。相比国有建设用地的开发有地域性、政府补贴等多方面、多层次的因素来提高其土地价值，集体经营性建设用地入市的收益不会太高。预计未来会逐渐形成县城、镇规划区用地以国有建设用地为主，县城、镇规划区以外的以集体经营性建设用地为主的用地新模式。

1.3 沿海城市规范管理类型——以辽宁省海城市为例

1.3.1系统设计增值收益核算分配机制

海城市根据自身实际情况，提出土地增值收益的构成包括三个方面：一是土地增值收益，指农村集体经营性建设用地入市后，农村集体经济组织取得的出让收入和农村集体经营性建设用地入市后再转让取得的转让收入，扣除土地取得、开发等成本后的增值部分。二是契税收入，是指按照财税〔2016〕41号的通知精神，在契税无法覆盖农村集体经营性建设用地环节的过渡时期，须再按成交价的3%～5%征收与契税相当的调节金。三是土地利用收益，是农村集体经营性建设用地使用权受让人依法缴纳土地使用税所形成的地方财力。

首先，制定调节金政策差别化分配土地增值收益；其次，海城市明确与契税相当的调节金由土地受让方缴纳，具体按成交价款的4%比例征收；第三，将入市土地开发利用后土地使用税所形成的市镇财力的三分之一分给村委会，确保增加村集体收益，调动村集体工作的积极性。

1.3.2差别化提取收益调节金

海城市设计调节金政策，主要考虑了土地用途、土地等级、交易方式等因素，调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%～50%征收。工矿仓储类用地按出让和出租、作价出资（入股）方式不同分别按30%和10%比例提取；商服类用地按出让和出租、作价出资（入股）方式不同分别按40%和20%比例提取。

2 存在的问题

2.1不同区位和规划管制用途下增值收益分配失衡

众所周知，土地的区位和用途是影响土地经济价值的主要因素。农村集体经营性建设用地入市，土地增值收益较高的主要集中在区位优势较好的城市近郊区，而偏远地区土地经济价值较低，入市后的土地增值收益也不高。同样，土地入市后，规划用途不同土地收益也大不相同，商住用地收益显著高于工业用地，公益性用地则更低。如果没有合理的调节政策，势必会进一步拉大不同区域、区位之间已经存在的贫富差异。以上海市松江区为例，城市集中建设区内外“入市”增值收益差异。上海市集中建设区范围内的地块增值潜力大、价值大、易于交易，而位于城市集中建设区外的土地，其规划用途不够明确，且区位相对较差，交易困难。“集建区”圈内与圈外集体经营性建设用地入市交易的差距问题亟待解决。

2.2 集体经济组织薄弱带来收益使用、监管等问题

除少部分城郊区外，多数农村地区的集体产权改革尚在进行中，农村集体和新成立的合作社结构松散，难以与上海、北京等地建立起的制度成熟、管理高效、监督有力的农村集体经济组织相提并论。如果入市收益一次性分配给农民，不利于形成长期稳定的收入机制。如贵州省湄潭县主要以村委会作为入市主体，“村集体股份合作社”还在推行过程中，土地入市缺乏信任度高、经营能力强的入市主体。以湄潭县首宗入市的茅坪镇土槽村为例，该村为贵州省一类贫困村，全村4086人中十分之一以上是贫困人口，是集体经济的“空壳村”。首宗入市分给该村49.7万元，但如何经营管理好这笔收入，改善村基础设施条件和增强村集体经济实力，是不小的挑战。

2.3“入市”与“征地”收益差异过大

集体经营性建设用地入市土地增值收益与土地征收的增值收益存在明显差异。由于目前的征地制度将土地出让收益主要归地方政府和相关企业，而入市宗地是把大部分收益分给村民，农村集体经济组织获得的“入市”收益通常都高于“征收”收益，入市后政府收益比原来征地时减少了。上海市松江区和辽宁省海城市的入市地块模拟征收增值收益比较都证实了这一点。

随着集体经营性建设用地入市的深入，交易平台的建立和市场发展机制的完善，集体经营性建设用地将产生更大的土地增值收益。而土地征收制度改革（建设项目不属于公共利益的，不得动用土地征收权）将大幅度减少甚至不产生土地增值收益，集体经济组织面对土地征收与入市，必然选择入市这条道路，这将给地方政府带来巨大的财政压力。

3 对策建议

3.1 完善土地入市增值收益核算与分配机制

一是合理确定入市土地增值收益在国家、集体、个人之间的分配比例。建议入市土地增值收益在国家、集体之间分配比例确定为3∶7左右；在未建立收益统筹的地区，集体与个人之间分配比例确定在2∶8左右，基本能够实现各方面的综合平衡。二是建议目前入市先在发达地区开展，暂缓在需求较少的落后地区进行。三是建议促进收益分配方式多元化，实现土地收益分配结构优化。处理好短期利益与长远利益的关系，根据土地收益增值的形成原因，实行货币补偿、入股分红等多种形态的土地增值收益分配方式，实现资产分配与资本分配相结合，提高土地增值收益分配机制的长期可靠性。

3.2 加强规划引导，顺畅土地入市程序

针对农村集体建设用地特别是规划区外土地入市与城乡规划的矛盾问题，应科学编制集体建设用地规划和集体经营性建设用地入市计划，加强规划引导作用，推进集体经营性建设用地集约使用。同时，区分规划区内外，梯次推进，分区制定收益政策。规划区内土地具有符合规划、基础设施健全、实施开发收益较高和利于紧凑发展的优势，入市试点可优先安排进行，由于政府基础设施投入较多，在收益分配中政府可以适当分享一定比例；城市规划区外或远郊区县，政府收益比例可适当调低。

3.3 加强交易平台建设和完善税制

针对中西部地区土地入市主要由地方政府主导、市场作用较小的问题，应加强交易平台建设，将挂钩指标、农转用指标、占补平衡指标等纳入市场交易平台，形成指标市场价格，促进收益区域平衡。另外，可采取征收土地增值税的方式，调节增值收益，平衡规划用途管制造成不同权利人的利益失衡问题。

3.4 加强收益统筹

合理解决因镇、村的区位不同、产业发展类型不同，导致在土地入市过程中出现部分地区土地收益过高而带来贫富差距过大等问题。一是可采取上海、北京等地乡镇统筹的做法，实现全镇（乡）范围内土地入市区域平衡；二是可采取湄潭县做法，尝试建立乡镇集体经营性建设用地入市资金统筹调节池，也可实行部分土地增值收益在乡镇级层面统筹调节分配。

3.5 协调“入市”与“征地”增值收益

一是探索建立被征地农民多元化保障机制。征地制度改革和集体经营性建设用地入市核心问题都是农民利益的保障问题。应做好失地农民的社会化保障工作，可采取“留地”安置办法，研究建立由政府和农民投资的资金池作为征地保障资金，制定政策，保护失地农民权益，解决生产生活、发展保障问题。近期在城市郊区、近郊区进行试点，参照社会保障的管理办法，积极探索开辟特殊险种、建立共同分担机制，建立多元化的保障机制，来解决这个问题。

二是探索建立完善配套的制度机制。建立完善土地征收各项制度规则办法，边实施、边完善，形成配套的制度体系，同时涉及村镇条例、规划法则等制度规则，立法的时候要配套跟进，配套调整。

三是探索界定公共利益用地范围。严格区分“公共利益”范围用地和“非公共利益”范围用地，坚持“建设项目不属于公共利益的，不得动用土地征收权”。在界定公共利益用地范围方面，积极探索建立公共利益仲裁和依法强制机制。比如，铁路、水库属于公共设施，但现在民营企业也可以投资建设。同时，对于解决人民群众生产、生活问题的市场用地，也应该界定为公共利益用地。

[1]董祚继.增值收益归“公”还是归“私”:关于土地增值收益分配问题的思考[J].中国土地,2016(12):5-7.

[2]王海,龙腾.推进集体经营性建设用地入市工作的若干思考[J].上海国土资源,2016(2):37-41.

[3]罗睿,杨伟,唐书秀.农村集体经营性建设用地入市研究:以贵州省湄潭县为例[J].天津农业科学,2017,23(3):65-68.

[4]董秀茹,薄乐,姚迪.农村集体经营性建设用地现状及入市问题研究:基于东北三省部分地区调查[J].中国农业资源与区划,2016(12):22-27.

How to allocate the income generated by the rural collective commercial construction land brought to market

LYU Bin, YANG Jingsheng
(Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

Through fi eld research in pilot areas where the rural collective commercial construction land is brought to the market, this paper lays emphasis on the study of mechanism of land increment income allocation. At present, remarkable regional characteristics are the issues that we face in allocating the income from any increase in the value of the land in pilot counties (cities). The main types include a type of the joint region of urban area and the suburb, a type of rural areas, a type of urban standardized management. On the basis of analyzing the problems that we face in improving mechanism of land increment income allocation, such as imbalance in the land increment income allocation, weak collective operating organizations, big income difference between entering market and land expropriation, this paper puts forward some countermeasures and suggestions. These measures lay emphasis on the following: developing mechanisms to calculate and allocate the land increment income, enhancing efforts to planning guide and smooth procedures for land entering market, stepping up our efforts to build transaction platform and optimize the structure of tax system, fi nding a balanced approach to allocate income, coordinating increment income between land entering market and land expropriation.

prof i table collective constructive land; land increment income; allocation

F301.2；F062.1

A

1672-6995（2017）08-0019-04

2017-06-21；

2017-06-21

国家土地督察西安局委托研究项目“农村土地制度改革土地增值收益分配研究”

吕宾（1970—），男，四川省宜宾市人，中国国土资源经济研究院研究员，工学博士，主要从事资源经济研究工作。