对矿业权人勘查开采信息公示制度的几点思考

■ 曲俊利/孟 刚/周绪晨/姜 航/陈 敏/王天元

（1.国土资源部油气资源战略研究中心，北京100034；2.中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京100081）

对矿业权人勘查开采信息公示制度的几点思考

■ 曲俊利1/孟 刚1/周绪晨2/姜 航1/陈 敏1/王天元1

（1.国土资源部油气资源战略研究中心，北京100034；2.中国农业科学院农业资源与农业区划研究所，北京100081）

矿业权人勘查开采信息公示制度主要内容包括矿业权人应定期填报年度勘查开采信息并公示、矿业权人公示信息将随机摇号抽查、矿业权人未如期公示信息或信息不实将入“黑名单”等。在实际调查研究基础上，结合2016年黑龙江、浙江、湖北三省试点经验及实践中存在的问题，对公示制度的完善与实施提出以下几点思考：(1)在规定的5%抽取比例基础上，适当扩大抽查比例，增强责任落实到人，保证数据真实有效；(2)管理机关应积极主动推进，强化信用约束，创建社会共治的信用监管环境；(3)加强对中介机构监管，规范实地核查程序和行为。

矿业权人；勘查开采；信用监管

0 引言

2015年国土资源部出台了《矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）》（以下简称《公示办法》），其最核心的内容就是建立了矿业权人勘查开采信息公示制度，研发了矿业权人勘查开采信息公示系统（以下简称公示系统），督促矿业权人诚信自律，营造公开透明的市场竞争环境。

2016年国土资源部选择黑龙江、浙江、湖北等3个省份开展矿业权人勘查开采信息公示试点工作。试点省份结合实际，周密部署，积极创新，全面完成了试点任务，取得了积极成效，为下一步开展此项工作提供了经验。

2017年1月1日起，矿业权人勘查开采信息公示工作全面开展，现正处于矿业权人主动填报并公示阶段，根据公示系统数据显示各省（区、市）工作推动有力，完成率不断提高。

1 勘查开采信息公示制度的出台背景及主要内容

近年来，党中央、国务院对“深化行政审批制度改革、加快政府职能转变”作出一系列决定，明确要创新行政管理方式、简政放权、加强监管、提高效能。2014年8月7日，国务院公布《企业信息公示条例》（以下简称《条例》），要求通过公示企业信息，促进企业诚信自律，强化企业信用约束，提高政府监管水平，体现了政府注重运用信用监管手段，创新监管方式，减少对企业直接干预。

为规范矿产资源勘查开采监督管理，提高监管效能和监管水平，更好地开发与合理利用矿产资源，改变以往拉网式排查、逐个审查的年检制度，《公示办法》建立了一套完整的矿业权人信息公示及监管制度，这是对以往矿产资源领域管理方式的一次重大变革，其主要内容可以概括为以下几个方面。

1.1 矿业权人应定期填报年度勘查开采信息并公示

根据《公示办法》，矿业权人应当每年按规定日期通过公示系统填报上年度勘查开采信息，并向社会公示。上一年度新设立矿业权至当年年底不满6个月的，参加下一年度信息填报和公示[1]。

矿产资源勘查年度信息包括探矿权基本信息、探矿权人履行义务信息、当年勘查投资和主要实物工作量、矿产勘查项目合作情况和国土资源主管部门要求报告的其它事项，其中当年完成主要实物工作量及投入技术力量这一类信息是否向社会公示由矿业权人决定。矿产资源开采年度信息包括采矿权基本信息、采矿权人履行义务信息、矿产资源合理开发利用指标和国土资源主管部门要求报告的其它事项，其中矿产资源合理开发利用指标这一类信息是否向社会公示由矿业权人决定。

1.2 矿业权人公示信息将随机摇号抽查

为了保证矿业权人信息的真实、可靠，《公示办法》规定省级国土资源主管部门可依据勘查许可证或采矿许可证编号等随机摇号确定抽查名单，对公示信息的基本情况进行实地核查，并将抽查名单和实地核查结果通过公示系统向社会公示。此外，还可以增加对重点勘查项目和矿山的抽查以及根据矿业秩序等情况开展专项抽查。

社会公众如果发现虚假信息，可通过公示系统举报该矿业权人，国土资源主管部门接到举报后应当进行核查处理，并将处理情况书面告知举报人[1]。现阶段要求对于实名举报的，国土资源主管部门都要受理并书面反馈举报人，对于匿名举报的要酌情处理。

1.3 矿业权人未如期公示年度信息或信息不实将入“黑名单”

矿业权人未按规定公示信息，隐瞒真实情况、弄虚作假，未履行法定义务或履行法定义务不到位的[2]，许可证登记机关可将其列入异常名录，并向社会公示。国土资源主管部门对被列入异常名录满3年仍未按规定公示信息的矿业权人列入严重违法名单。

1.4 国土资源领域相关工作将对“黑名单”矿业权人限制或禁入

《公示办法》明确，在国土资源专项资金审批、国土资源领域工程招投标、国有土地出让、矿业权申请审批、授予荣誉称号等工作中，对被列入异常名录的矿业权人将依法予以限制，对被列入严重违法名单的矿业权人应依法予以禁入[2]。针对国土资源主管部门履职情况，《公示办法》规定，国土资源主管部门未依照本办法的有关规定履行职责的，也应承担相应的责任[1]。

2 建立勘查开采信息公示制度的重要意义

矿业权人勘查开采信息公示制度是新形势下矿产资源勘查开采监管方式的一次重大改革，对提高行政监管效率，促进矿产资源合理开发与高效利用，推进生态文明建设具有重要的意义。

首先，废除年检制度，建立了勘查开采信息公示制度，推进社会诚信体系建设。党中央、国务院高度重视社会信用体系建设，提出构建以信用为核心的监管体系，市场主体作为社会诚信体系建设的重要组成部分，接受全社会的监督，改变以往只对管理机关负责的方式。国土资源主管部门不再需要每年对全部矿业权人进行年检，只需对抽查名单上的矿业权人进行实地核查，客观上解决了管理机关人员不足的问题。

其次，体现了政府监管理念和监管方式的转变，减轻了矿业权人负担。信息公示制度实施后，国土资源主管部门不再对矿业权人的年度勘查开采情况进行检查，矿业权人只需通过公示系统填报年度信息，并向社会进行公示。实行异常名录和严重违法名单管理，并将结果向社会公示，通过信息约束机制实现“一处失信，处处受限”，在办理矿业权审批时，不再要求矿业权人提交年检合格的年度报告，实现了国土资源主管部门对矿业权人的的事中事后监管。

国土资源主管部门公示矿业权人信息也是建设服务型政府的要求。公示矿业权人年度信息，一方面发挥了社会公众的监督作用，形成合力；另一方面，可以让社会公众充分了解和利用这些信息资源，有利于维护交易安全，维护矿业权市场交易秩序，实现矿产资源的合理配置。

最后，解决了矿业权交易信息不对称问题，消除“信息孤岛”现象。矿业权交易存在的各类问题有很大一部分是由于信息不对称造成的。不对称信息可以概括为两类：其一是外生的不对称信息，这类信息不是当事人行为造成的；还有一类不对称信息是内生的，取决于当事人行为本身。在信用机制不完善的情况下，矿业权交易市场上充斥着信息不对称现象，一方面造成矿业权人无法做出准确的投资经营决策、市场秩序混乱、矿业权人失信等一系列市场失灵的情况；另一方面信息的不对称增加了管理机关的责任和风险，无法对矿业权人信息进行有效的监管和约束，容易造成监管失位。实施勘查开采信息公示制度以后，管理机关和社会公众能够掌握和了解矿业权人相关信息，并且矿业权人对公示信息的真实性、有效性负责，有利于形成公开透明的矿业权交易市场[3]。此外由国家发展改革委和最高人民法院牵头，人民银行、中央组织部、中央宣传部、中央编办、中央文明办、最高人民检察院、国土资源部等44家单位于2016年1月20日联合签署了《关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录》[4]。一旦矿业权人发生失信行为，在各个领域将受到限制。通过这些措施，消除了以往信息不对称造成的困扰。

3 存在的主要问题

为了更好地保障公示工作的顺利开展，了解各地对公示工作的理解和准备情况，笔者在研究过程中先后赴云南、四川、陕西、河北、江西、安徽等省份开展基层调研。总结试点经验和调研情况，发现主要存在以下问题：一是市、县两级国土资源管理人员对公示制度的关注不够，不能准确理解《公示办法》规定的内容，部分矿业权人对于信息公示和抽查核查底气不足，害怕公示过程会查出问题；二是开展公示工作容易暴露出其他矿政管理问题，比如过期矿业权、矿区范围与国家划定的各类保护区、禁采区重叠等；三是对实地核查工作持有疑虑，担心核查结果不准确，事后出问题。

4 几点思考

结合实践调研及总结2016年黑龙江、浙江和湖北等三省的试点经验，为了促进公示制度的不断完善与顺利实施，提出以下几点思考。

4.1 扩大对矿业权人抽查比例，惩处力度严格到人

《公示办法》中未规定管理机关对矿业权人公示的信息进行审核，而是规定“通过随机摇号确定抽查名单，对矿业权人公示的信息进行实地核实，抽取的比例不低于各类勘查项目或矿山总数的5%”。实际工作中，如果将实地核查任务交由县级国土资源主管部门承担，工作量相对较少，建议扩大抽取比例，加大对于矿业权人的威慑力。

此外，针对失信矿业权人“黑名单”管理只到矿业权人的规定，建议应当将未公示或公示不实的矿业权人的惩罚力度严格至法人代表和主要负责人。《公示办法》规定，矿业权人如果被列入异常名录名单或严重违法名单，在相关领域予以限制和禁入，这样的规定明显单薄，可以考虑将失信矿业权人的法定代表人、主要负责人的信息同步录入公示系统并予以公示，并与其他管理机关形成信息共享[3]。

4.2 管理机关要积极推进矿业权人勘查开采信息公示，创建社会共治的信用监管环境

矿业权人勘查开采信息公示制度是矿产资源监督管理方式的重大变革，也是国土资源主管部门开展的一项新工作，各级国土资源主管部门要严格按照《公示办法》规定的内容和时限，及时、真实地公示履职过程中产生的信息。对社会公众和管理相对人提出的举报信息，应依法受理并如期答复。通过管理机关积极推动矿业权人勘查开采信息公示，规范矿业权人行为，间接地影响矿业权人的诚信观念[5]。

广泛借助电视、广播、LED显示屏、报纸等传统媒体平台和政府官方网站、政务微博和微信公众号等信息渠道，向社会统一发布矿业权人勘查开采信息年报情况，大力宣传勘查开采信息公示制度的意义、信息抽查制度和“黑名单”管理制度的核心内容。同时要对矿业权人进行正面宣传引导和负面警示教育。

4.3 加强对中介机构的监管，明确相关责任

《公示办法》第十六条规定：“实地核查可以委托有关专业机构开展相关工作。”此项规定明确了管理机关可以借助社会专业力量对矿业权人公示的信息进行核实。一方面弥补了管理机关人员不足、技术力量薄弱的劣势，保证实地核实结果真实、有效，提高了可信度；另一方面增加了追索责任主体的有效性。但从实践来看，中介机构普遍存在协同造假的问题，主要原因是对中介机构的监管不够，处罚力度不足[3]。

管理机关如果通过政府采购确定中介机构从事勘查开采信息的实地核查工作，中介机构应该对其做出的核实结论负责，对于矿业权人信息公示造假，中介机构在核实过程中未予以查实，给第三人造成损失的，中介机构应承担法律责任。

5 结语

矿业权人勘查开采信息公示制度是开展矿产资源监督管理工作的创新，矿业权人通过主动填报并公示年度勘查开采信息，接受管理机关和社会公众的监督，更好地履行法定义务，实现矿产资源的合理勘查与开发利用。管理机关通过实地核查、异常名录和严重违法名单的管理，加强事中事后监管，强化信用约束。由于此项工作2017年首次在全国开展，相关的制度建设还会将根据管理实践进展而不断完善。

[1]国土资源部.国土资源部关于印发《矿业权人勘查开采信息公示办法(试行)》的通知[EB/OL].(2016-03-31)[2017-02-25].http://www.mlr.gov.cn/zwgk/ zytz/201603/t20160331_1400821.htm.

[2]国土资源部.矿业权人须主动公示勘查开采信息接受监督[EB/OL].(2015-10-18)[2017-02-25].http://www. mlr.gov.cn/xwdt/jrxw/201510/t20151018_1384340.htm.

[3]吴韬.浅析我国企业信息公示制度的不足与完善[J].赤峰学院学报，2015,36(12):38-41.

[4]国家发展改革委员会.关于对失信被执行人实施联合惩戒的合作备忘录[EB/OL].(2016-06-09)[2017-02-25].http://www.bjsubway.com/news/qyxw/ygzj/2016-09-30/126918.html.

[5]宋芳明.论企业信息公示制度与社会信用体系建设[J].经营管理,2015(32):90-92.

Ref l ections on the Information Disclosure System of mining rights holders' Exploration and Mining

QU Junli1, MENG Gang1, ZHOU Xuchen2, JIANG Hang1, CHEN Min1, WANG Tianyuan1
(1. Strategic Research Center of Oil and Gas Resources, Ministry of Land and Resources, Beijing 100034, China; 2.Institute of Agricultural Resources and Regional Planning, Chinese Academy of Agricultural Sciences, Beijing 100081)

The information disclosure system of mining rights holders’ exploration and mining mainly include that they should regularly fi ll the annual survey, open the information and accept random spot checks. Besides, the mining rights holders will be blacklisted if they do not open the information as scheduled or the information is not real. Based on the actual investigation, combined with the pilot experience and problems of Heilongjiang, Zhejiang and Hubei provinces in 2016, the following points are put forward to perfect and implement the publicity system. Firstly, on the basis of the prescribed 5% extraction ratio, expand appropriately the proportion of sampling and enhance the responsibility of executors to ensure the authenticity and eff i ciency of the data. Secondly, the administrative organization should actively promote the publicity system, strengthen the credit constraints and create a credit regulatory environment for social co-governance. Thirdly, strengthen the supervision of intermediaries, and regulate the procedures and behavior of fi eld verif i cation

mining rights holder; exploration and mining; credit supervision

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）08-0060-04

2017-02-22；

2017-02-27

矿产资源勘查开采监督管理研究（2016YQKYQ09）

曲俊利 (1988—)，男，山东省东营市人，国土资源部油气资源战略研究中心研究实习员，理学硕士，主要从事矿产资源储量管理、矿产资源勘查开采监督管理等方面研究工作。