北极航道“特殊条约规制型海峡模式”的治理与构建*

陈敬根

(上海大学法学院，上海200444)

北极航道“特殊条约规制型海峡模式”的治理与构建*

陈敬根

(上海大学法学院，上海200444)

北极航道特殊的地理条件，决定了依据《联合国海洋法公约》规定的不同海域制度实行分段适用制存在操作层面上的困难；各利益集团对北极航道的法律属性与法律权益存在的严重分歧，也决定了无法通过创制类似《南极条约》或《斯瓦尔巴德条约》的模式来治理北极航道。基于目前海事法律制度无法全面有效规制北极航道和设想的治理模式无法适用北极航道以及北极航道自身特征与“特殊条约规制型海峡治理模式”之间契合度的考虑，应当确立北极航道“特殊条约规制型海峡治理模式”。与其他特殊条约规制型海峡更多侧重军事舰机航行制度不同，北极航道“特殊条约规制型海峡治理模式”相关制度的构建至少包括北极航行申报制度、北极航行生态保护海事应急制度和海上事故或事件调查制度等。

北极航道 特殊条约规制型海峡 海事安全治理

在《联合国海洋法公约》(UNCLOS)下，北极海域可被划定为内水、领海、领峡、群岛水域海峡、专属经济区、公海等类型，由于UNCLOS对上述海域规定了相应制度，因此，从理论上讲，北极航道在制度适用上应不存在问题。换言之，如果北极航道的法律地位归结为沿海国的领水，则沿海国即可基于主权或管辖权而对驶入或驶出该航道的他国船舶实行监管；如果北极航道的法律地位归结为国际海峡，则沿海国须保障他国船舶享有在该航道的过境通行权与无害通过权。但事实上，北极航道距离较长、穿行海域类型较多，实行“分段适用制”存在操作层面上的困难，而且目前北冰洋沿海国大多对北极航道提出主权要求或严于UNCLOS规定的管控措施，这进一步加剧了北极航道的非便利性。[1]因此，对北极航道选择何种法律治理模式，是国际社会广泛讨论的话题。有学者曾提出创制类似《南极条约》或《斯瓦尔巴德条约》的治理模式，但因关涉海洋主权而遭到强烈反对；目前业已出台和实施的《极地水域船舶作业国际规则》(简称《极地规则》)虽具有极地海事治理的针对性，但因其自身制度存在诸多不足，且其以船舶北极航行本身为规制的逻辑起点和归宿，故无法从根本上承载北极航道治理的重任。在国际社会普遍接受的《伊鲁利萨特宣言》已明确北极事务的国际法渊源只是UNCLOS及其规定的前提下，当前破解北极航道法律治理困境的途径，也只能在UNCLOS法律框架和相关制度下寻求和证成。

一、现存的法律治理模式无法适用北极航道治理

目前，关于极地治理的法律模式包括南极条约模式和《斯瓦尔巴德条约》模式，但该两种模式都无法适用北极航道治理。

有学者曾提出，创制类似《南极条约》的治理模式，但该观点遭到学界和“北极五国”(加拿大、丹麦、挪威、俄罗斯、美国)的强烈反对。其理由在于：一是南极区域与北极区域地理属性不同，前者实为陆地区域，后者为海洋区域，而在“以陆制海”的法律框架下，北极海域在法理和事实上均为北极沿岸国所切割进而处于一种“分而治之”的状态；二是南极区域的法律地位已为《南极条约》所确定，即主权处于冻结状态，并为世界各国所遵守，而北极区域的法律地位较为复杂，除了确定的领海、专属经济区等，在法理上应属于公海的区域却被北极沿岸国以“扇形理论”等划为己有；三是“北极五国”于2008年5月发布的共同宣言，即《伊鲁利萨特宣言》(Ilulissat Declaration)，①在事实上排除了南极条约模式在北极的适用。换言之，就北极的国际法未来走向层面，“北极五国”的态度明确且一致，即强调UNCLOS的国际法依据，借助UNCLOS的框架，完善相关制度，实现对北极海域争端的解决，从而明确地拒绝创制类似《南极条约》的治理模式；强调“北极五国”对北极海域的既得权利与利益，排斥非北极圈内的国家参与包括北极航道在内的北极海域的治理或相关议程。[2]

也有学者提出，创制类似《斯瓦尔巴德条约》的治理模式，但该模式无法复制到北极航道的治理。《斯瓦尔巴德条约》又称《关于斯匹次卑尔根群岛的行政状态条约》，是1920年2月由挪威与美英法意日等18个国家签署的、迄今为止在北极地区唯一的具有足够国际色彩的政府间条约。《斯瓦尔巴德条约》共10条，分为序言、正文和附件。条约核心可归纳为三个内容：挪威对斯瓦尔巴群岛享有主权、不歧视原则、和平利用原则三部分。[3]一是主权归属，即挪威对斯瓦尔巴群岛②(简称斯岛)享有主权，承认挪威对条约第1条所确定的陆地范围及其领海“具有充分和完全的主权”。二是“不歧视原则”，即在遵守当地法律规章的条件下，缔约国在这一区域平等无歧视地享有捕鱼和打猎的权利(第2条)；自由进入、停留和从事商业活动的权利(第3条)；开展科学考察的权利(第5条)；采矿权利(第8条)等。三是“和平利用原则”，即在条约适用地域不得建立任何海军基地或任何防御工事，“永远不得为战争的目的所利用”(第9条)。

《斯瓦尔巴德条约》赋予挪威对斯瓦尔巴德群岛的主权之后，挪威针对斯匹次卑尔根群岛制定了 《斯瓦尔巴环境保护法令》、《斯匹次卑尔根群岛采矿条例》、 《斯瓦尔巴旅游和旅行条例》、《挪威经济区法令》等法律法规，对缔约国在斯岛的活动提出了具体的安排和限制。根据《斯瓦尔巴德条约》为主导的条约规制，所有缔约国的国民都可以同等自由地进出和停留《斯瓦尔巴德条约》适用的海域，从事规定的商业活动，往来《斯瓦尔巴德条约》地区的船舶所有权在挪威各港内停泊、上下旅客或装卸货物。

从条约的具体规定来看，《斯瓦尔巴德条约》适用的海域也是北极航行被UNCLOS控制的一个例外，且在适用海域内，挪威对群岛的主权相对缔约国而言具有受限性，而对非缔约国而言仍具有绝对性、排他性。一方面，《斯瓦尔巴德条约》是在主权未定的情况下，对群岛的主权和相关海洋权益的范围进行判定。这一点同南极的情况有些相似，但与北极地区的总体情况却大相径庭。北极地区的陆地的主权都已经确定，目前主要存在的是海洋争端，因此，“斯瓦尔巴德模式”并不适于在北极大范围推广。另一方面，《斯瓦尔巴德条约》制订时由于时代的局限，海洋权益意识仍显薄弱，且当时的国际海洋法律体系并不健全，条约中只是涉及了对领海经济权益的安排。随着时代的发展，国际海洋法律体系不断完善，专属经济区、外大陆架等概念的出现，给条约带来了新的困扰。受时代所限，条约对此方面的权益并未做出具体规定，因此引发了有关国家间新的争端。目前，北极争端正是围绕专属经济区和外大陆架等权益而展开，这正是条约没有涉及的短板。

二、“特殊条约规制型海峡模式”适用北极航道治理的法理依据和实践借鉴

“特殊条约规制型海峡模式”是基于UNCLOS关于“用于国际航行的海峡”的制度的例外规定所创制的一种海峡治理模式。该治理模式是UNCLOS尊重历史和国际契约精神的产物，且UNCLOS本身并不排斥公约制定或生效后国家间就特定海峡治理而通过签订条约或协议形式确立某些背离UNCLOS“用于国际航行的海峡”相关制度的行为，[4]P3-16故符合国际法原则，受国际法的保护。

(一)北极航道具备“特殊条约规制型海峡模式”的法律构成要素

UNCLOS规定了“用于国际航行的海峡”的制度，包括过境通行制度、无害通过制度、自由航行和飞越制度等，同时其第35条又规定了不适用“用于国际航行的海峡”制度的情形，③其一为“某些海峡的法律制度，这种海峡的通过已全部或部分地规定在长期存在、现行有效的专门关于这种海峡的国际公约中”。换言之，一些海峡基于特殊的地理位置或历史原因而成为重要的国际航道，若有专门的国际条约规定其法律制度，则适用该特殊条约规定，进而排除UNCLOS“用于国际航行的海峡”制度的适用。[5]P11这一模式即为“特殊条约规制型海峡治理模式”。

“特殊条约规制型海峡治理模式”具有以下三个突出法律特征：一是该模式适用的对象为UNCLOS所界定的“用于国际航行的海峡”，非此类海峡则排除该模式的适用。二是该模式适用的制度构成UNCLOS关于“用于国际航行的海峡”制度的全部或部分的背离，且该背离为UNCLOS所承认。三是该模式的确立须通过相关公约体现，排除一国单边立法和国际习惯的确立形式。

根据UNCLOS关于“特殊条约规制型海峡模式”规定，比对北极航道的地理地形，北极航道具备“特殊条约规制型海峡模式”的法律构成要素：其一，北极航道包括了国际通行海峡。例如，在西北航道中，航线N由兰开斯特海峡、巴罗海峡、梅尔维尔子爵海峡、麦克卢尔海峡构成，此航线无论根据地理意义还是功能标准都符合国际海峡标准，其四个海峡紧密相连，两端连接巴芬海和波佛特海的公海水域，应属于国际海峡。虽然航线S的哈德孙湾、阿蒙森湾等海湾阻断了海峡而使其无法构成一个紧密相连的海峡链条，但并不影响相关海峡的国际海峡的特征。在北方海航道中，极地航线和高纬度航线的地理位置决定了其应该完全适用公海的自由航行制度，而公海自由航行制度显然比用于国际通行的海峡更具自由度和开放性，其自由通过权利的法律属性已经在实际上涵摄了用于国际通行的海峡的通过权利，自不会构成一种否定。中央航线中包括国际海峡的航段自当适用国际海峡制度，其本身并不会产生法律适用上的歧义。

其二，从俄罗斯和加拿大关于北极航道的制度规定来看，只要通行船只遵循了其国内法的规定，诸如申报、收费、接受强制引航等，船舶北极航行并不受太多阻碍。而且，目前，俄罗斯和加拿大出于自身经济利益考虑和加快北极资源开发，在具体制度设计和管理上出现了松动或妥协。这为确立北极航道特殊条约规制型海峡治理模式提供了契机。

其三，国际海事组织出台的北极航行规范在事实上构成突破北冰洋沿岸国家基于主权所构成的封闭型管辖模式。2014年5月，《极地水域船舶航行安全规则》的出台与实施，在一定程度上表明北冰洋沿岸国接受了国际社会对北极航行的主导性相对较强的管控，也即在一定程度上排除一国单边立法和国际习惯的确立形式。

其四，对于非国际海峡的内水海峡或领海海峡，主权国家适当的权利让渡是其能成为特殊条约规制型海峡的一个必备前提。下文所述的马六甲海峡、达达尼尔和博斯普鲁斯海峡等即属于此种情形。这是在国际局势发展过程中，海峡所属国与相关利益和国际社会达成的一种妥协。在北方海航道中，滨海航线因基本处于俄罗斯内水或领海之内而属于内水海峡和领海海峡；中央航线中的非国际海峡航段也因处于相关国家内水或领海而属于内水海峡和领海海峡。但是，这并不排除在适当时期或特殊情形出现后，非国际海峡的沿岸所属国通过国际条约形式让渡部分主权，从而使非国际海峡成为特殊条约规制型海峡。俄罗斯和加拿大两个国家目前已然出于权益平衡，在北极航道具体管理制度设计与实施方面体现了妥协态度，虽离真正实现特殊条约规制型海峡的目标仍较远，但毕竟为沿着这条轨迹发展提供了可能和契机。

综上，北极航道具备“特殊条约规制型海峡模式”的法律构成要素，在理论上可以证成北极航道特殊条约规制型海峡治理模式。

(二)“特殊条约规制型海峡模式”法律实践提供一定借鉴

目前，“特殊条约规制型海峡治理模式”适用的海峡主要包括麦哲伦海峡、直布罗陀海峡、松德海峡和大小贝尔特海峡、马六甲海峡、达达尼尔和博斯普鲁斯海峡(简称黑海海峡)等。上述海峡的治理皆以条约形式体现，如1881年智阿通过双边条约具体规制麦哲伦海峡的治理，1907年，英、法、西班牙三国签订多边条约具体规制直布罗陀海峡的治理，1857年《哥本哈根条约》具体规制松德海峡和大小贝尔特海峡的治理，1936年《蒙特勒公约》具体规制黑海海峡的治理，马六甲海峡的治理则是通过1971年印度尼西亚、马来西亚和新加坡三国发表联合声明予以体现的。

上述海峡的治理内容分为三类：一是海峡的中立化，如麦哲伦海峡和直布罗陀海峡，规定一切国家的船舶在海峡内自由航行；二是海峡的军用船舶通过条件，如黑海海峡，除了规定无论是平时还是战时各国商船均享有通过和航行该海峡的自由外，对黑海沿岸国家和非黑海沿岸国家的军用船舶的平时通过和战时通过的条件作出明确的规定；三是商船的无害通过与军事舰机的过境通过，如马六甲海峡，承认各国船舶在马六甲海峡适用无害通过制度，但军舰通过需要事先通知印和马等相关国家，飞机飞越需要经过沿岸国家的同意。

在上述特殊条约规制型海峡中，黑海海峡的条约治理因其时间较久、内容较全、签约国较多而具有较为突出的典型性，通过对其考察有助于理解条约治理海峡的历史。

1799年，黑海海峡第一次在条约中规定向外国军舰开放，土耳其允许俄国军舰自由通过海峡，而对所有其他国家的军舰则一律禁止进入黑海，从此黑海海峡进入条约治理的历史。1840年，英、俄、奥、普和土耳其等国家在伦敦签订了海峡公约，随后上述国家又与法国共同签订了新的伦敦海峡公约，确立了在和平时期海峡对一切外国军舰关闭的原则，此是首部对海峡制度做出国际规定的多边条约。1856年，相关国家又签订了《关于达达尼尔和博斯普鲁海峡公约》，永远禁止外国军舰进入，轻型军舰通过只限于相关政府以敕令形式授予友好国家。同期的《巴黎和约》宣布黑海中立，对一切国家商船开放，正式永远禁止所有国家的军舰进入该水域和港口，没有必要在岸上保持和建立任何海军机关。1871年《伦敦条约》则取消了黑海中立的规定，同时作出一些灵活性规定，在和平时期海峡会向友好和同盟国家的军舰开放。第一次世界大战后，相关国家签订条约，规定一切国家的军舰均享有完全自由通过黑海海峡的权利，但通过海峡的非黑海沿岸国家，其在黑海的最大海军力量不得超过黑海沿岸国家最强舰队的力量，进而确立了黑海海峡地区的非军事化地位。1936年7月，英法澳日土等国签订了《蒙特勒公约》(亦称《关于海峡制度的公约》)。该公约由序言、29条正文、4个附件和1项议定书构成，主要包括以下几个方面的内容：一是主权归属，即恢复土耳其对黑海海峡应享有的主权。二是确认商船自由通行权，即除战时土耳其有权禁止敌国商船通行外，各国商船在任何时期皆享有自由通行该海峡的权利。三是军舰通行的预先通知义务，即黑海沿岸国家和非黑海沿岸国家的军舰若通过海峡须分别在8天和15天前预先通知土耳其政府。四是非沿岸国家的军舰停留在黑海的受限总吨位数和通过海峡的受限艘数。《蒙特勒公约》成为至今为止黑海海峡航行制度的国际法依据，在充分保障土耳其权益的基础上，有效地平衡了该国与海峡相关国家的权利与义务。

三、北极航道“特殊条约规制型海峡治理模式”的制度供给缺口

目前，国际海事组织(IMO)、北极沿岸国等已就北极航道治理初步确立了一些规范和制度，但仍满足不了北极航运业日渐繁荣、船舶北极航行活动日益增多对进一步创新法律制度的需求，离实现北极海域“船舶航行更安全、海洋更清洁”的目的还有相当大的差距。

(一)国际海事公约无法完全适用船舶北极航行

经过百余年的发展，国际社会创制和完善了数量众多、内容丰富的国际海事公约，但由于北极自然环境、地理条件的特殊性，该些国际海事公约在客观上缺乏对北极特殊性的考虑而不能完全对船舶北极航行进行全面调整。[6]例如，由于《国际海上避碰规则公约》没有针对“冰封区域”规定航行过程中的避碰规则，故该公约无法很好地适用于北极船舶避碰；又如，北极生态极其脆弱，这需要完全禁止船舶在北极倾废、焚烧废物、排放生活生产污物以及压载水置换，因此，即使倾废、排污行为完全符合《国际防止船舶造成污染公约》(MARPOL)体系的规定，也无法完全保证不给脆弱的北极生态环境带来损害或威胁；再如，《海员培训、发证和值班标准国际公约》(STCW)体系事实上已大幅度提高船员适任标准及培训、发证要求，但由于其缺少关于“冰区航行”的船员适任培训、值班和发证规则，因此，即使现有规则全面得到有效实施，也仍无法保证船员北极操纵和管理船舶航行的适任性。简而言之，目前国际海事公约所规定的船舶建造、航行、防污染、海员培训等大部分技术内容针对的是普通通航海域内的船舶航行，这些内容显然达不到可借以保证北极海域船舶“航行更安全、海洋更清洁”的要求，故国际海事公约在上述方面发挥的作用无法达到应有的标准。另外，某些国际海事公约一直将北极海域排除在其直接调整海域范围之外。出现这种情形，主要是因为公约创制当时北极海域处于冰封状态，船舶根本无法航行，自无予以调整之必要。而当北极部分冰封海域冰雪融化可予以船舶航行时，却又面临着激烈的北极海域权属争端。受此限制和基于此考虑，国际海事公约创制主体显然无法开展相应的海事规范创制活动，导致船舶北极航行一直游离于国际海事公约调整范围之外。

(二)船舶北极航行海事立法规制权存在冲突

目前，船舶北极航行海事立法主体主要有联合国大会、国际海事组织、北极沿岸国、北极理事会。上述海事立法主体都制定和出台了关于船舶北极航行方面的法律规范。一般来讲，当由不同立法主体通过法律规则规制某一国际领域事项时，该些法律规则在法律效力、内容制定方面是有层次的，内部是自洽的，下位法“不得违反”上位法，下位法制定更为严格的法律规范时应获得上位法的授权或允许。应当说，正是如此立法原则的安排和遵守，才能根本保证了国际法律规范的内在统一性以及下一级法律规范的正当性、合法性，也才能保证不同立法主体在法律规则的创制权方面不存在冲突。船舶北极航行海事规范已列入国际领域事项，其立法创制自应遵循上述规则。然而不同立法主体虽都创制了有关船舶北极航行的海事规范，但其立法规制权却存在冲突。这主要体现在两个方面：一是北极各沿岸国之间的海事立法规制权冲突，如美国与加拿大，俄罗斯与美国等；二是作为国际海事公约的主要创制者，IMO与北极沿岸国及其所缔结或参加的区域性组织之间的海事立法规制权冲突。一般来讲，基于国内管辖权的理论，北极各沿岸国之间海事立法规制权可能会出现冲突，但北极沿岸国都是现存国际海事公约的缔约国或参加国，作为国际海事公约的缔约国或参加国，遵循“条约必守”原则，北极各沿岸国理应一体遵守公约，故从理论讲，在相关国际海事公约就航行安全、防止污染海洋、船员培训发证与值班等方面规定了众多统一技术规则情况下，北极沿岸国无论是其国家之间，还是与国际海事组织之间，不应当出现海事立法规制权冲突问题。然而事实上，不仅北极沿岸国之间的海事规则与制度存在冲突，北极沿岸国及其所缔结或参加的区域性组织与国际海事组织之间的海事规则与制度也存在冲突。导致该现象的根源主要是UNCLOS第234条“北极条款”赋予沿海国基于海洋污染防治而在专属经济区范围内的冰封区域制定和执行非歧视性法律和规章的权利。[7]P45

目前，学界对“北极条款”在适用情形和适用范围还存有疑义，即沿海国在EEZ行使第234条所述之“特权”时应符合本条所规定的“冰封情形”，不符合“冰封情形”的，沿海国仅能在EEZ行使UNCLOS所规定的资源权利；该“特权”显然不适用于领海。尽管存在上述疑义，但各国对“北极条款”的下列涵义持肯定态度：(1)性质上该条赋予了沿海国为预防“冰封区域”环境污染而制定特殊法律法规的权利；(2)适用海域为专属经济区；(3)适用对象可扩展至外国船舶(军舰或其他政府性质的船舶除外)，包括设计、建造、管理和设备等方面，且其标准可高于国际标准和规则。该规定实质上赋予了北极沿海国家在“冰覆盖地区”采取特殊的法律和规章的权力。“北极条款”虽其在保护北极海域海洋环境方面具有重要作用，但其赋予“冰封区域”沿海国可制定高于国际标准和规则的船舶建造技术、操(管)船技术、航行制度等在事实上使船舶北极航行面临更加苛刻、严格的条件，在很大程度上对船舶北极航行权构成了一种限制。这种权力意味着北极各沿岸国在海事法治方面不必寻求国际海事组织的允许。依据“平等者之间无管辖权”理论，任一北极沿岸国当然也不必寻求他国的支持。最终，因没有国际海事组织及国际海事公约的统领，必然导致北极各沿岸国在海事立法上各行其事，也必然导致北极各沿岸国在海事创制权方面与国际海事组织存在冲突。目前，以北极沿岸国为核心的北极理事会可以统领北极沿岸国的立法，但《伊鲁利萨特宣言》已明确表明北极事务的国际法渊源只是UNCLOS及其规定，这意味着北极理事会在海事创制权方面与IMO存在冲突。

(三)专门性船舶北极航行海事法仍存不足

2017年开始实施的《船舶极地水域作业强制性规则》(简称《极地规则》)是专门调整船舶北极航行的国际海事公法规范，对保障北极海域的船舶航行安全和海洋环境安全至为重要，但该规则仍存在一定的不足。这主要体现在以下几个方面：一是《极地规则》没有对压舱水排放问题进行规定，而《2004年国际船舶压载水和沉积物控制和管理公约》无法有效管控船舶北极航行过程中压载水排放的更为严格要求的问题。二是《极地规则》没有对黑碳排放问题做出规定，④故《极地规则》在制订过程中始终坚持高标准、严要求，理应对一切可能造成北极海域环境污染的行为予以禁止，其中应包括黑碳排放问题。[8]遗憾的是，一些国家基于减少成本、避免技术改造等自身利益考虑安全，以黑碳排放与北极海冰消融之间的正相关关系不确定为由，拒绝就此问题予以规范。这不能不说是该规则的另一个遗憾。三是《极地规则》没有对重油⑤问题做出规定，而国际社会对同属于极地的南极地区免遭重油污染做出了具有拘束力的规定，⑥但《极地规则》以现阶段做出规定尚不成熟为由没有对北极海域免遭重油污染做出规范，而是继续允许船只使用重燃料油。这对北极海域环境保护是非常不利的，无法避免因海难事故导致重油在内的燃料油污染北极海域的风险。四是尽管一些国家(地区)已将“灰水”的单独排放也纳入船舶污水的管理范围，但《极地规则》对“灰水”⑦排放没有做出规定。上述几个方面表明，《极地规则》只具有补强相关国际海事公约规制力度的作用，对亟需突出保护、填补空白等内容，其规制存在一定不足，进而在相当程度上削弱了《极地规则》的预期效果。正如世界自然基金会挪威分会主席妮娜•詹森(Nina Jensen)所表示的：“我们担心，《极地规则》并没有解决一些重要的问题。”⑧

除了《极地规则》外，其他专门性船舶北极航行海事公法也存在一定不足，以《北极海洋油污防范及应变合作协定》为例。该协定完全没有就漏油应变设备的最低要求、建造救援井、清理油污或拯救受污染动物的方案提供引导，更没有提及具有威慑力的惩处机制、石油公司责任及跨国漏油事故安排，而仅仅以要求各国"确保尽力以现有资源去采取适当措施应对漏油事故"。因此，一旦出现漏油事故，北极理事会根本没有能力保护脆弱的北极环境，也绝不能确保肇事的油公司承担责任。

四、北极航道“特殊条约规制型海峡治理模式”的制度完善

目前关于北极航道争论的热点无非是其法律属性问题，其法律定位将直接关系圈内和圈外国家的法律权益和经济利益，而北极航道地理位置的复杂性决定了不能给其法律属性下一个统一的结论。[9]“特殊条约规制型海峡治理模式”是海峡所属国、使用国等利益相关方通过谈判协商就船舶通行海峡问题而确立的治理模式，其最大限度考虑各方权益和航行便利化要求，是在弱化权利归属基础上的海峡治理手段，且避免了南极条约模式、斯瓦尔巴德模式等适用困境，因此，该模式是目前北极航道治理的一种较优选择。随着造船技术、管船技术、船舶操纵技术的发展，北极实现大规模商业通航渐成现实，而北极恶劣的自然环境，使北极航行海事安全成为当前海运界最为关注的治理问题。[10]目前专门适用北极航道的海事安全制度，如航行安全制度、海洋环境保护制度等仍没有形成一个完整的体系，故此，在相关国际组织主导下，相关利益方通过谈判协商，建立健全北极航道海事安全保障制度，是北极航道治理众多话题中较易达致共识的领域。基于此，北极航道“特殊条约规制型海峡治理模式”的制度建构应主要包括以下方面。

(一)航行申报制度

船舶航行申报是指船舶在申请驶入或驶离特定海域或港口时依据港口国或沿岸国的法律规章，向海事管理机构递交的与船舶航行与港口作业方面相关的安全监控措施、管理计划或应急方案等资料的行为。当前，通过申报船舶资料已经成为国际航行船舶安全管理的一个重要途径。北极航行申报涉及北极航道的通行权问题，但其并非否定船舶的通行权，而是在肯定此权利的基础上实施一种更为有效的管理制度，旨在加强对于北极航道船舶的管理，是基于安全以及各种因素综合考量而采取的策略。北极海域的特殊性、高风险性等特征，决定了北极航行申报制度是保证北极航道安全管理的有效方式。申报制度的推行会鼓励在北极航行的船舶代理公司积极诚信地开展船舶代理业务，必将促使北极船舶代理公司在数据搜集方面加强准确度，减小误差，达到申报效能的加大提高，也能够营造和谐的北极航行环境，为北极航行船舶安全提供一流的保障服务。[11]

从长远来看，推行船舶北极航行申报机制也是一种趋势，北极地区基于特殊复杂的客观环境，海事机构执法力量必然不能完全满足船舶管理的需要，推行申报制度能够有利于对每艘船舶资料进行详细审核和严格的审查，这样就能为满足北极航行安全需要提供又一层保障。

(二)生态保护海事应急制度

目前，国际社会并没有一部专门规制北极生态保护的公约，相关规定散见于一些国际文件，如《公海捕鱼和生物资源保护公约》、《国际捕鲸管制公约》、《跨界鱼类和高度泅游鱼类种群养护与管理协定》等。[12]P268-271但是，对于北极生态环境的保护不能只依靠上述这些笼统的规定，亟待建立一种生态保护海事应急制度。

北极生态保护海事应急制度是指针对一些突然发生，造成或可能造成北极生态环境重大污染或破坏，严重影响北极环境与资源的具有突发性、危害性、紧急性等特点的事件或事故而设置的制度。基于当今世界科技的迅速发展，加上北极地区特殊的自然环境，以及对其开发保护经验不足的实际情况，随时都有可能出现各种生态危险状态，为了避免发生紧急状态时束手无策、无法应对的情况出现，建立一种应急制度显得十分必要。

北极生态保护海事应急制度应至少包括以下几个方面的内容：一是应急主体。建立北极生态保护海事应急指挥机构，赋予其适当的领导和指挥的权利，保证在北极海域出现生态安全紧急状态后能够及时快速采取行动。二是信息平台。建立北极生态保护海事应急信息网络中心和资料库，对所有国家开放，实现信息与资料共享。三是制度框架。至少构建预防制度、信息报告与发布制度，力求保证公开透明。四是可持续利用义务。借鉴在《斯瓦尔巴群岛条约》现行条款基础上制定的《跨界鱼类和高度泅游鱼类种群养护与管理协定》关于“可持续利用义务”的要求，引入该义务。[13]可持续利用义务重在风险预防方法的应用，并将应用此方法的义务延伸到相关联的生态系统，尽力确保专属经济区保护措施和公海保护措施的一致性，为缔约方设定了更为广泛的想到合作的义务。如果缔约方不进行合作，就可能会存在失去相关权利的风险。

北极生态保护需要多方位、立体化进行，单靠国际公约规制或者应急制度都不能妥善地保护好北极生态环境制度，需要在明确各国环保义务并严格履行这些义务的前提下，综合采用多种手段，发挥制度和机制的作用，以预防为主，真正对北极生态环境实现全方位保护。

(三)海上事故调查制度

海事调查是努力确保海上航行更安全和防治船源污染更有效的重要手段，在国际海运业居于显著地位。目前，国际海运业海事调查遵循的依据是2008年国际海事组织通过的并纳入《国际海上人命安全公约》(SOLAS)的《海上事故和事件安全调查国际标准和推荐做法规则》(以下简称《规则》)，包括强制实施和建议实施两部分。

其中强制实施部分侧重相互通知义务，强调对重大海上事故必须进行调查的要求，并在此基础上赋予和明确调查人员的权利，同时从保障海员权利角度出发，规定了海员不自证其罪和保持沉默的权利。建议实施部分则为推荐做法，不具有强制约束力，但其更具实际操作性，对北极航道海事安全保障而言意义非凡。例如，其确立的国际合作和全面调查的原则，较好地契合了北极航道条约规制型海峡治理模式的内在要求与现实诉求，在一定程度上促进了后者的加速实现。又如，其所提供的海事调查指导性意见，包括列明的船旗国与重大利害关系国进行协议时应考虑的因素，非法干涉行为的构成与表征，调查程序所涉及的协调、证据采纳与采信、信息保密义务、证人保护、阶段性调查与报告、重新调查的启动与条件等，显然更有利于海事调查的推进与制度完善，可为北极航道海上事故调查提供有力的借鉴。

综上所述，《规则》是第一份也是截至目前唯一的由IMO批准并随SOLAS公约强制实施的海事调查方面的法律文件，具有十分重要的意义，为海事调查的开展提供了一个通用做法，面对北极航行安全问题须考虑借鉴其有益之处，进行充分关注，结合实际统筹考虑以完善北极航行海事调查的法律规定和制度设计。

(四)海事风险识别和评价制度

为减少海难事故所造成的伤亡和损失，IMO强制实施《国际安全管理规则》(ISM规则)，其核心内容是从船舶和船公司角度出发，一体管理、体系运作，遵循一整套安全管理体系。面对北极航行这一风险系数巨高的航行活动，有必要进一步提高ISM规则关于船舶北极航行安全管理体系的要求，实现对可控因素的有效管理，降低船舶遇难风险系数。建议推进安全质量标准化，导入海事风险识别和评价方法，利用统一合理的科学评价体系，对船舶北极航行过程中可能出现的风险进行评估，确定需要采取的管控风险部署的情况，标识需要定期测试和检查的关键点，从提高船员操(管)船技艺、风险防范意识以及船岸有效合作等方面进一步完善管理体系。

(五)船员培训与值班管理制度

尽管目前造船技术、操船技术和管船技术获得飞速发展，但海难事故仍屡有出现，其中85%以上皆为“人的因素”所致。北极航道对船员的要求远高于其他海域的要求，故此，要进一步构建和完善适切北极航道安全的船员培训与值班管理制度。首先，要提高船员安全技能，提高船员安全意识。在选聘北极航行船员时应该适当提高门槛，确保船员能够适应北极航行的环境，注重船员的安全特征与能力，确定船员的资历和业务能力，并且对其不断提高，利用更多的形势对其进行经常性安全教育，使北极航行船员懂得更多的安全知识，掌握在遇到事故或特殊情况的时候应采用的应对措施和技巧。其次，增强船员的安全意识，加强安全宣传、教育和安全活动，在全体船员中营造风险防范意识，提高其发现和认识危害的能力与后果，促使其形成安全动机，主动掌握避免危险和防治事故的技能，采取安全行为，充分认识到安全的重大意义，提高其责任心，杜绝违章指挥和操作，真正做到防患于未然。最后，保护船员的安全和权益也是一项长期而艰巨的任务，目前关于北极航行船员的安全制度还处于起步阶段，相关政策研究和保护机制并不成熟，有待于进一步发展和完善，对北极航行船员保护的工作仍然任重而道远。

五、结语

确立北极航道“特殊条约规制型海峡治理模式”，是基于现存法律制度无法全面有效规制北极航道治理的考虑结果，是目前设想的制度无法适用北极航道治理的结果，也是北极航道自身特征与特殊条约规制型海峡治理模式之间契合度的考虑结果。中国在现阶段和未来的北冰洋与北极航线问题上，一方面要强调UNCLOS等国际法依据，并有效地利用相关公约来维护国家的海洋权益，[14]另一方面应以UNCLOS生效后所出现的新形势为契机，充分利用UNCLOS的选择空间和回旋余地，[15]广泛论证和推介北极航道“特殊条约规制型海峡治理模式”，以最大限度地维护我国的北极航道权益。

注释：

① 《伊鲁利萨特宣言》内容主要如下：第一，强调"北极五国"对北极绝大部分的主权和管辖权归属持相同态度，即主权和管辖权争议只是在小范围内存在，因此可以单独解决，无需再仿照南极冻结主权来解决争议。第二，强调UNCLOS作为适用于北极的国际法框架，对大陆架外部界限、海洋(包括冰层覆盖区)环境保护、航行自由以及海洋科研等和海洋利用相关的问题都规定了相关的权利义务，"北极五国"将这一体系以及任何权利的冲突问题留待日后解决。第三，认为UNCLOS框架为"北极五国"以及通过国际条约等途径取得海洋利用权的其他国家提供了坚固的基础，因此没有必要再重新制定一个全面的国际性法律模式来治理北冰洋。第四，认为北冰洋作为一个独特的生态环境系统，其"北极五国"起着保护管理(stewardship)的角色。第五，指出目前"北极五国"正和相关参与国紧密合作，主要合作领域包括大陆架数据收集、保护海洋环境和其他的科学研究。

② 1925年，中国、前苏联、德国、芬兰、西班牙等33个国家加入《斯瓦尔巴德条约》，成为条约的协约国。中国于2004年7月28日在斯瓦尔巴德群岛的新奥尔松地区也建成了第一个北极科学考察站，即北极黄河站。这是中国继20年前在南极建站之后，在地球的另一极建站。

③ 《联合国海洋法公约》第35条：“本部分的范围本部分的任何规定不影响：

(a)海峡内任何水区域，但按照第七条所规定的方法确定直线基线的效果使原来并未认为是内水的区域被包围在内成为内水的情况除外；

(b)海峡沿岸国领海以外的水域作为专属经济区或公海的法律地位；或

(c)某些海峡的法律制度，这种海峡的通过已全部或部分地规定在长期存在、现行有效的专门关于这种海峡的国际公约中。”

④ 黑碳是由于石油燃料的不完全燃烧而产生的一种可强烈吸收太阳短波辐射，同时释放红外辐射、加热周边大气的由颗粒物质组成的碳化气溶胶，是大气中硫氧化物排放物中第二多的污染物形式的物质。黑碳除了对人体健康有害以外，因其在大气中留存时间为数日至几周，故可产生区域增温效应，进而对气候变化造成影响。当黑碳沉降在北极或低纬度地区的冰雪表面时，其可使对光面变暗，降低表面反照率，从而导致冰雪消融。正是由于黑碳与冰雪消融、气候变化之间的紧密关系要使得船舶北极航行黑碳排放问题广受国际社会的关注。

⑤ 重油(Heavy Fuel Oil，HFO)是以原油加工过程中的常压油，减压渣油、裂化渣油、裂化柴油和催化柴油等为原料调合而成的暗黑色液体。重油因比较粘稠，难挥发，上岸后很难清除，故又称可持久性油类。重油一般是原油在提炼汽柴油等轻质油品后剩下来的较重的油品，比重较高(比重超过0.91)，只能用来作为燃料使用，一般用于海船主机(大功率低速柴油机)，故其是燃料油中最重要的一种，但因其属于"油渣"，含有大量的氮、硫、蜡质以及金属，故也是最差的一种。重油燃烧或泄漏都会对海洋环境造成损害，因此，国际社会一直致力于重油的海洋环境污染防治规则的制订与实施。

⑥ 为保护南极地区免遭重油污染，2010年IMO海洋环境委员会第60次会议通过了一项新的MARPOL规则，并于2011年8月1日生效。该修正案在MARPOL附则I中新增了第9章第43条规定，禁止下列物质作为散货运输或作为燃料运输和使用：15°C时密度大于900 kg/m3的原油；15°C时密度大于900 kg/m3或50°C时动滞系数大于180 mm2/s的除原油以外的其它油类；或沥青、焦油及其乳化品。参与船舶安保或搜救行动的船舶可免于遵守该规定。

⑦ "灰水"是指来自厨房、洗衣房以及盥洗室等处的废水和废物，其与来自船舶卫生间、医务室、装载活动物处所的废水和废物等"黑水"共同构成船舶生活污水。生活污水对海洋环境和人类健康都存在潜在的危害。生活污水富含的有机物在水中微生物的作用下消耗大量的溶解氧，并使水质腐坏；固体悬浮物悬浮于水中，则影响着水的透光性，从而影响水生植物进行光合作用；污水中的大肠杆菌、肝炎病毒等病原微生物，如不进行处理直接排人海洋中，就容易引起疾病的传播，并可能引发人类大的瘟疫和灾难。

⑧ 北极海域扩大 亟需航运新规则.http://env.people.com.cn/n/2014/0124/c1010-24219674.html，2016-12-25。

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ResearchontheConstructionandGovernanceof"SpecialTreatiesRegulatingChannelPattern"inArcticRoute

ChenJing-gen

(Law School of Shanghai University，Shanghai 200444)

The special geographic conditions of Arctic Route determines that it is difficult to implement the section applicable system in accordance with the different waters system under the provisions of the UNCLOS，and the serious differences of legal attribute and legal rights about the Artic Route between each interest groups also determine the failure to create similar pattern of treaty as the Antarctic Treaty or Svalbard Treaty to the North Pole. Based on the current maritime legal systems could not be regulate the Arctic Route fully effective, and considering the imagined governance model is unable to apply and combine the characteristics of the Arctic Route fitting to the"Special Treaties Regulating Channel Pattern"，the "Special Treaties Regulating Channel Pattern" should be established. Unlike other special treaties regulating Channel Patterns which more focusing on military ships sailing machine system，the related systems of the Arctic Route "Special Treaties Regulating Channel Pattern" including at least arctic navigation application and charging system，ecological protection maritime emergency system，crew safety legal system and ship accident or occurrence survey system.

arctic route；special treaties regulating channel pattern；maritime security system

1002—6274(2017)04—086—09

DF961

A

本文系国家社会科学基金项目一般项目“海上防空识别区理论与实践的法律研究”(14BFX128)的阶段性研究成果。

陈敬根(1973-)，男，满族，辽宁凤城人，法学博士，上海大学法学院副教授，上海研究院副研究员，研究方向为海洋法、海事法。

(责任编辑：孙培福)