创新社会治理 提升食品安全保障水平

文 / 佟婳

通常来说，食品安全包括数量安全与质量安全两方面，前者指食品数量满足人们基本需求，后者则是食品中有毒有害物质对人体不造成危害。过去，食品安全保障工作一直属于政府监管职能。在新形势下，如何通过加强和创新社会治理提高食品安全保障水平，成为理论界和实务界共同面临的课题。

食品安全囿于深层次社会矛盾

当前，我国食品安全形势总体稳中向好，但依然存在不少问题。受生态环境水平、产业发展水平、企业管理水平等深层次因素制约，我国食品安全基础薄弱的状况还未根本转变，食品安全风险类型多、分布广、隐藏深、危害大。

从系统论角度看，食品安全主要受环境因素和系统内部因素影响，前者包括自然和社会环境，后者指经济、政治、社会生活和思想文化等子系统。近现代以来，西方国家的食品安全经历了“由乱到治”的转变，直到今天还面临这样那样的问题。我国改革开放近40年来实现的快速发展，相当于西方发达国家上百年才走完的历程。因此，西方国家在不同时期渐次出现的食品安全问题，在我国当前一段时期内比较集中、突出地暴露出来。我国正处于“食品安全风险易发期”，食品安全监管面临深层次社会矛盾。

一是食品产业结构不合理。与发达国家相比，我国食品产业呈现“多、小、散、低”的局面，规模化、产业化、集约化程度不高，自身质量安全管理能力不足。全国1180万家获证食品生产经营企业中，绝大部分为10人以下小企业，这给监管带来了相当大的难度。

二是食品生产经营者诚信自律意识不强。市场经济越发达，市场主体（企业）的诚信问题就越重要。而当前许多食品企业的诚信意识和守法意识淡薄。有些食品生产经营者为获取非法利益，甚至故意从事违法违规活动，带来了不容忽视的安全隐患。

三是食品领域违法行为惩处力度不足。回顾近年发生的食品安全事件，事故责任人在主观心态上少数是故意，有些是恶习，更多是无知。法律是道德的底线，不可能对所有社会不良现象加以规范，加之举证困难，许多食品生产经营者的行为游走于合法与违法之间的灰色地带。以至于前些年全国“两会”期间，400多位全国人大代表联名发起“关于制定《中华人民共和国食品、药品安全犯罪法》的议案”，提出以严刑峻法惩治食品药品领域严重犯罪，集中反映了各界对这一问题的关切。

四是食品安全监管能力欠缺。统一权威的食品安全监管体制仍需完善，法规标准还要进一步健全，监管队伍特别是专业技术人员短缺，打击食品安全犯罪的专业力量严重不足，监管手段和技术支撑等仍需加强。在新一轮机构改革中，部分市县将新组建的食药监管部门与工商、质监等部门合并为市场监管局，有些地方弱化甚至边缘化食品安全监管职能。

从顶层设计推动社会治理

保障食品药品安全是建设健康中国、增进人民福祉的重要内容，是以人民为中心发展思想的具体体现。“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，也是全面建立严密高效、社会共治的食品药品安全治理体系关键时期。必须站在顶层设计和总体规划的高度，加快食品安全监管的主体、机制、方式、环节和手段转变，确保人民群众饮食安全。

首先，是在监管主体上，从政府监管向社会共治转变。一方面，要积极推进诚信体系建设，发挥行业协会作用，加强食品企业自律，引导其提高内部质量管理水平。另一方面，提升社会监督水平，政府应稳妥、准确发布食品安全信息，保障公众对食品安全的知情权。同时，建立健全舆情监测机制，畅通投诉举报渠道。基层可选聘一批有一定影响力、公益心较强的热心人士作为食品安全特邀监督员，进一步完善乡镇食品安全协管员和村级食品安全信息员制度，掌握动态信息。如一些地方成立食品安全义工队，发动大学生进社区、农村、工矿宣传食品安全知识，营造人人关心、人人维护食品安全的良好氛围。社会“共治”的目标是企业更负责，协会更有为，民众更理性，媒体更客观，专家更准确。

其次，是在监管方式上，从行政管控向公共服务转变。食品安全不仅是社会治理的重点工作，也是政府监管和公共服务职能的重要内容。一是加大基层食品安全管理和服务力度。食品安全监管的重心在基层，必须以城乡基层为重点，以城乡社区为载体，以居民需求为导向，整合各类资源。将政府相关职能下沉到社区，探索建立基层食品安全管理和服务综合平台，推进“一站式受理、一条龙服务、一揽子解决”，实现政府监管与基层群众自治的有效衔接和良性互动。二是加大企业食品安全引导和服务力度。应每年向食品生产经营单位负责人和主要从业人员提供食品安全法律法规、科学知识和行业道德伦理等集中培训，鼓励大型食品企业引入危害分析和关键控制点管理（HACCP）体系，提高其质量管理水平。加大“农超对接”等政策实施力度，将经济发展与安全监管的目标有机统一起来。

再次，是在监管环节上，从事后应急处置向源头风险治理转变。应建立和落实食品安全风险评估、监测和预警机制，注重从源头上减少矛盾的发生。一要抓排查，全面做好食品安全风险源普查工作，经常性、滚动性地开展风险排查，并及时将评估结果向社会公布。既要“横向到边、纵向到底”，又要“瞻前顾后、左顾右盼”。二要抓监控，根据风险等级对食品生产经营者进行分层次管理，使监管资源与风险等级相匹配，将有限的监管资源集中到风险高发的环节和领域。如有地方按风险程度把食品企业划分为加严监管、重点监管、常规监管和一般监管4个等级，优化了资源配置。三要抓沟通，加强与公众风险沟通并合理引导舆论监督，促使人们更为理性地认知食品安全风险和看待食品安全事件，以促进社会和谐稳定。加大正面宣传力度，及时公布案件查处情况，营造有利于食品安全工作的舆论氛围。

第四是，在监管手段上，从单一行政手段向多种手段综合运用转变。首先是运用经济手段，强化政策导向。以实施“十三五”规划为契机，制定我国食品产业规划，调整食品产业结构，转变生产经营方式，加快食品企业技术改造。严格行政许可，严把食品生产经营企业准入关和退出机制，从根本上提升食品生产经营者素质和管理能力，落实企业主体责任。其次是运用技术手段，强化监管支撑。专业化是提升监管效能的途径。应严格技术标准，以安全性评估结果为依据制定食品安全标准，并完善食品检验检测体系。在提升国家级和省级技术水平的基础上，有必要引导地方明确市、县食品安全技术装备配备标准，各级政府据此安排投资和预算，切实加强各级政府尤其是县乡基层食品安全监管能力建设。还有就是运用宣教手段，强化安全意识。政府应普及食品安全相关知识，建立公益性食品安全知识宣教平台、跨部门的统一信息发布平台以及科学的风险沟通平台，引导公众安全消费，提高自我保护能力。这对于提高全社会识假辨假、防范食品风险的能力大有裨益。