四川省地质灾害避险搬迁安置相关问题研究

■ 陈 勇/腾格尔/李青雪/薛宁波/梁 明

（1.四川大学人口研究所，成都 610064；2.四川大学环境与区域发展研究所，成都 610064；3.四川省地质环境监测总站，成都 610081）

四川省地质灾害避险搬迁安置相关问题研究

■ 陈 勇1,2/腾格尔1,2/李青雪1,2/薛宁波3/梁 明3

（1.四川大学人口研究所，成都 610064；2.四川大学环境与区域发展研究所，成都 610064；3.四川省地质环境监测总站，成都 610081）

四川省滑坡、崩塌和泥石流等地质灾害多发频发，灾情险情严重。在过去十年里四川省率先开展了一系列地质灾害避险搬迁安置工程，对降低广大丘陵山区，特别是农村地区地质灾害风险，减轻灾害损失发挥了巨大作用。但同时，出现了一系列诸如搬迁安置地选址困难、搬迁户因贫困而搬不起、搬迁户签订搬迁协议后出现反悔、旧房拆除困难和非本地户口居民不能纳入搬迁计划等问题。为此，文章提出创新工作机制、广泛筹集资金、关注弱势家庭、根据搬迁紧迫性分期搬迁、加强迁入人口管理、严格宅基地危险性审查和审批等有针对性的对策建议。

地质灾害；避险搬迁；灾害风险；四川

四川是一个山地丘陵广布的西部大省。除成都平原等少部分地方外，四川省绝大部分县（区）都不同程度地面临地质灾害的威胁。四川西部高山峡谷和盆周山区是全国泥石流、滑坡和崩塌灾害等突发性地质灾害多发频发地区[1]。经历过2008年的汶川特大地震和2013年芦山强烈地震后，再加上近年来极端气象频率增多，四川地质灾害风险等级明显增加。为应对日益严峻的地质灾害形势，四川省在广泛开展预警预报和工程治理工作的基础上，在全省广大山地丘陵地区实施了一系列地质灾害避险搬迁安置工程。根据最新的统计，自2006年以来，四川省已累计搬迁安置受地质灾害威胁农户13万余户、50余万人，直接投入资金累计达到30亿元以上，大大减轻了广大农村地区的地质灾害风险和防灾减灾压力。然而，在地质灾害避险搬迁安置规划和实施过程中，仍面临选址困难、资金短缺等问题。本文对这些问题进行分析和总结，提出针对性的对策建议，以期有助于今后更好地开展这方面的工作。

1 地质灾害避险搬迁安置面临的主要问题

1.1 盆周山区和高山峡谷地区搬迁安置选址困难

四川是典型的人口大省，不仅平原人口多，村落密布，而且在广大山区、丘陵地区也呈现出较密集的村落景观。过去，随着人口的增加，山区居民点多沿河谷或随耕地展布，村落呈现规模小而农户居住分散的状态[2]。目前，虽然山区出现村落空心化和人口减少的趋势，但村落分布态势并没有发生大的变化。在山区丘陵地区，符合建房选址要求的地方，面积狭小，且基本上都被农房和耕地占据，而其它绝大多数地方都面临着交通不便、水源缺乏和灾害频发的处境。

按照四川省地质灾害防治的有关规定，在地质灾害易发区实施避险搬迁项目，必须制定搬迁安置规划，而搬迁选址是地质灾害避险搬迁安置规划的重要组成部分。目前，四川省在确定避险搬迁安置地选址时，所遵循的原则是安全、就近、生产和生活发展的原则[3]。但是在四川不少山区，特别是西部高山峡谷地区和部分盆周山区，能够满足建房选址要求的安置场地十分稀缺[4]。如果占用农户的耕地，那必然需要对失地农户给予经济补偿，这无疑增加了搬迁成本，导致一些经济困难农户搬不起。在某些地方，可以通过开挖和平整地质基础相对稳定的坡地获得建房场地，但这也会增加建筑成本，加大搬迁农户的经济压力，同样使受地质灾害威胁的农户搬不起。同时，选址后需要投入大量资金进行道路、水电等基础设施建设，这无论是对于当地政府还是对农户家庭，都增加了搬迁的成本和压力。

1.2 搬迁使贫困农户面临前所未有资金压力

从四川全省实施的避险搬迁安置情况看，国家和省级财政用于避险搬迁的补助资金和补助标准较过去有了较大幅度的提高，但各地避险搬迁农户实际获得的补助资金有较大的差异。其主要原因是各地经济发展水平和财政实力不同。一些财政收入相对较好的县（市、区）在国家和省级财政补助资金的基础上，还给予避险搬迁工程一定的配套资金，提高农户的搬迁安置补助标准，使搬迁农户面临的资金压力有一定的缓解。但是在一些贫困山区，特别是少数民族地区，不少县（市）经济基础差，财政实力弱，除国家和省级财政补助外，地方政府难以提供配套资金支持避险搬迁安置项目。对于受地质灾害威胁而家庭经济贫困的农户而言，他们仍然面临着“搬不起”的窘况；有的农户通过借贷获得一定的搬迁资金，但搬迁后将处于长期负债或因搬迁而陷入贫困，这严重背离了搬迁项目最初所确定的“能致富”初衷。

1.3 搬迁农户签订搬迁协议后出现反悔

避险搬迁的主要目的是解决居住在地质灾害隐患点的农户安全问题，理应得到受威胁农户的支持。事实上，多数农户积极配合当地政府做好避险搬迁安置工作，但仍有少数农户在签订搬迁协议后，出现反悔的情况，使避险搬迁安置工作陷入被动的局面。其主要原因表现在两个方面：

(1)与避险搬迁项目补助标准相比，易地扶贫移民搬迁项目补助标准较高，导致已列入避险搬迁对象的农户不愿搬迁。在地质灾害避险搬迁项目实施地区，一些属于连片贫困地区的县（区）开始实施易地扶贫移民搬迁项目。有些被列入地质灾害避险搬迁对象的农户，也希望通过易地扶贫移民搬迁项目获得更高补助而放弃搬迁。

(2)因补助标准的提高，导致纳入先前搬迁计划而因各种原因滞后搬迁的农户不愿搬迁。自2006年开始实施避险搬迁项目以来，根据物价变动和搬迁成本的提高，四川省对地质灾害避险搬迁的补助标准进行过两次调整。一些先前纳入搬迁计划而未按期实施的农户，因新的补助标准出台，不愿按过去的补助标准实施搬迁计划，导致这些农户不愿搬迁。另外，补助标准的不断提高在一定程度缓解了农户搬迁资金问题，但也使得一部分农户“观望”情绪浓厚，认为搬迁越晚得到的补助越多，从而降低了农户搬迁的积极性。

1.4 农户搬迁后旧房拆除困难

根据四川省制定的有关地质灾害避险搬迁的有关政策，搬迁农户在搬迁后必须将位于地质灾害隐患点和危险区的房屋拆除，将宅基地复耕复垦，但是部分地质灾害避险搬迁户在领取了部分补助经费后，却不愿将旧房拆除。主要有以下几个方面的因素：一是为了保留生产用房，部分农户不愿拆除旧房。搬迁后的新房与耕地的距离较远，生产活动不方便，一些农户希望在耕地附近保留部分生产用房，用于堆放生产农具、饲养家禽牲畜和作物收获期临时看护休息而不愿拆除旧房；有些农户表示宁愿放弃政府资金补助，也不愿拆除旧房。二是部分老年人具有强烈的怀旧情结，不愿离开长期居住的旧房。三是目前农村劳动力普遍缺乏，农户对新增耕地的需求不如以前迫切，宅基地复耕不论对搬迁农户，还是所在的村组集体经济组织，均没有足够的吸引力，况且复耕还需要一定的投入。四是部分农户无资金和技术拆除旧房。拆除旧房，特别是砖混结构房屋，需要有专门技术和设备支持。农户自行拆除旧房时，既面临着安全隐患，也存在建筑垃圾堆放或处理问题，因此，农户不愿拆除旧房，或旧房拆除不彻底，导致原宅基地难以复耕。

1.5 非本地户籍居民不能纳入避险搬迁安置计划

在确定避险搬迁安置对象时，除了具有本地户口外，是否应当将处于地质灾害隐患点上和危险区内的非本地户籍居民纳入避险搬迁项目覆盖范围，相关政策并没有明确。在四川西部高山峡谷区和盆周山区，不少地方存在着自发迁移或自主搬迁的情况[5]。所谓自发迁移，就是人口从外地迁入本地农村后，没有按照相关法律法规转入其户口，成为事实上的“黑人黑户”。有的地方将这样的迁移称为“盲迁”。由于迁移人口没有获得当地户口，或没有被本地社区接纳，迁入人口难以享受到与当地村民（社区）同样的基本公共服务。在消除地质灾害风险方面，同样不能与当地农户一样纳入避险搬迁安置计划并给予经费支持。在少数地方，外来人口在灾害隐患点上和危险区内已居住几年，甚至十余年，仍然不能将他们纳入到地质灾害避险搬迁规划和实施方案中，这既有悖于我国政策所倡导的常住人口公共服务均等化的精神，也不利于我国全面建成小康社会的宏伟目标。

2 改进避险搬迁安置工作的若干建议

2.1 根据搬迁紧迫度分期分批实施搬迁安置计划

各地在避险搬迁安置前，一般都编制有《地质灾害调查和区划》和《地质灾害避险搬迁规划》。前者根据当地的地质条件、地形地貌特征、构造分布特征、水文地质特点、工程地质特征以及人口活动的特点等提出了地质灾害易发程度分区；后者基于灾害引发因素的频发程度、隐患点稳定性和临灾征兆三方面因素，提出了各灾害隐患点附件居民搬迁紧迫程度。对于被确定为“紧迫”的地质灾害隐患点农户，应当优先搬迁，然后再搬迁被确定为“较紧迫”的地质灾害隐患点农户，最后考虑搬迁其它隐患点农户。

从搬迁安置方式看，可优先搬迁自主和分散安置的农户。这些农户一般是通过异地购房和投亲靠友方式进行自主安置。只要在迁入地有合法住所，愿意放弃原集体经济组织宅基地的使用权，就可获得一定的避险搬迁安置补助。在这些农户得到安置后，可就近集中安置被确定为“紧迫”和“较紧迫”的搬迁农户。安置场地选择可考虑符合选址规范要求的荒地、弃置地等未利用地，特别是道路、供电、通讯和供水等基础设施条件较好的地段；尽量不占，或少占用耕地、林地和牧草地。就近集中安置不涉及耕地的调整，农户仍耕种原有的土地。如果难以在附近找到合适的集中安置场地，只能异地集中搬迁安置。异地集中安置不仅涉及到基础设施的建设问题，还涉及到搬迁农户的户籍迁移、土地调整、可持续生计和社会融入问题[4]。对于此类安置，应当遵循“村内跨组、乡镇内跨村、县内跨乡镇”的顺序和“少数民族在本民族地区安置”的原则，优先考虑“有土安置”，尽量将安置点布局在农业产业园区、风景旅游区和工业发展区附近，以便为搬迁安置群众提供必要的就业机会。

2.2 重点帮助贫困家庭和弱势人群搬离危险区

自然灾害社会脆弱性理论表明[6]，面对同样的自然灾害，因承受灾害的能力不同，不同的家庭会遭遇不同程度的打击。对于贫困家庭，由于生计资本少，选择机会缺乏，一次不大的自然灾害就可能会使整个家庭遭受灭顶之灾；而对于富裕家庭，由于拥有的生计资本多，选择机会多样，即便是遭遇较大的自然灾害，他们也能从容应对。从理论上看，同样居住在地质灾害隐患点上或危险区内，越是贫穷的家庭，其避险搬迁的意愿越强烈，而富裕的家庭并不急于搬迁。根据我们的调查，对于居住在自然灾害危险区的人群，不论其自身家庭经济状况如何，他们均表现出较强的防灾意识和避险搬迁意愿。但是，并非所有的农户都有搬迁的能力[7]。经济条件较好的农户，特别是富裕的农户，在得知居住地有危险后，会凭借自己的能力主动搬离危险区；对于经济状况不好的农户，因搬迁费用昂贵，即便知道居住地有危险，他们也别无选择，只能继续居住在危险区。

从目前四川山区丘陵区实际居住人口看，不少青壮年劳动力已离开原居住地，外出到沿海地区和大城市务工经商求学；经济条件稍好的家庭，不是在城镇购房居住，就是将小孩送到附近城镇学校陪读居住和生活，留在家里的大都是老弱病残等弱势人群[8,9]。因此，在地质灾害避险搬迁安置规划和实施中，各地政府要重点关注长期居住在山区，特别是地质灾害易发区的年老体弱、身体残障和家庭经济困难的弱势家庭，帮助这些家庭尽快搬离灾害隐患点或危险区。对相对富裕且有搬迁经济实力和能力的农户，要加强地质灾害防灾知识宣传，动员他们主要依靠自身的力量搬离地质灾害隐患点或危险区，避免在避险搬迁安置工程中出现“搬富不搬穷”和“搬少不搬老”的现象[10]。

2.3 整合各类财政资金，多渠道筹集社会资金

为确保所有受地质灾害威胁的农户都能实现搬迁愿望，各地应首先加大各类财政资金的整合力度。除了依托国土资源部门的“城乡建设用地增减挂钩”和“农村土地整理”等项目外，还要积极利用其他部门项目资金，如“农村危房改造”和“易地扶贫搬迁安置”等，将分散的项目资金整合起来，用于避险搬迁安置工程，解决在避险搬迁中存在的资金短缺问题。例如巴中市南江县红光镇柏山村，该村2014年按照“依山就势、错落有致、前庭后院”的规划原则，采取农户自愿申请、自筹资金为主、国家补助为辅、业主委员会负责、统规统建的方式，完成了隐患点35户145人避险搬迁，修建了安全新居；同时，该村整合城乡建设用地增减挂钩项目、重点扶贫村项目、农村危旧房改造项目、农村人畜饮水项目，配套建设聚居点的广场、道路、堡坎、污水处理设施和自来水设施等基础配套工程。

除了政府提供的财政资金外，各地还可通过市场化机制，适度引入市场参与资金筹集。例如，达州市宣汉县茶河乡圣水村，通过土地整理项目，对全村土地进行土地流转，吸引了有实力企业进村投资，成立农业合作社，由农业合作社筹资垫资，为所有符合条件的避险搬迁户等修建安置点，新房由住房和城乡建设部门统一设计、施工；各避险搬迁户的政府搬迁扶持资金用于抵扣新房修建费用，不足部分由合作社不计利息垫资；合作社吸纳搬迁户农民为工作人员，农户在合作社上班，从每月工资中划拨一部分用于还款。该模式较好地解决了受地质灾害威胁农户的住房搬迁问题，在房屋修建过程中，未让农户出一分钱，大大地减轻了农民负担。农户在合作社工作上班，解决就业问题，基本实现了搬迁户搬得出、住得稳、能致富的目标。

2.4 创新工作机制，推动避险搬迁项目顺利实施

针对目前一些地方地质灾害避险搬迁安置工作推进缓慢的现状，各地应当不断总结经验，转变工作思路，改进工作方式，提高避险搬迁安置工作效率。首先，要加强防灾减灾知识的宣传和相关法律知识的普及工作，增强农户地质灾害风险防范意识，教育群众自觉遵守地质灾害防灾减灾相关的法律法规和有关农村宅基地的相关规定，鼓励已搬迁农户及时拆除旧房，避免留下安全隐患。其次，改进地质灾害避险搬迁实施办法。各地应成立地质灾害避险搬迁工作领导小组，负责避险搬迁安置组织协调工作，具体实施由各地国土资源地质灾害防治部门负责；将搬迁安置工作的责任主体下放到各个乡镇，并将相关任务完成情况作为乡镇领导的考核目标；实行“以奖代补”的资金补助方式，即实行建新拆旧后再给奖励，避免出现旧房拆除困难的被动局面[11]。建立避险搬迁安置补助资金退还机制，对已下达但未实施的项目予以终止或对已拨付的资金给予收回，补充到其他地区。同时，对搬迁意愿发生变化不愿搬迁的农户，收回补助资金，重新安排使用，并采取监测预警措施避免突发地质灾害的发生。

2.5 加强对农村外来人口管理和宅基地的审批

在地质灾害调查和隐患点排查过程中，部分地方发现在地质灾害隐患点和危险区内有不少新的建筑，这些建筑有些是当地村民所建的附属用房，有些是通过投亲靠友而来的外来人口修建的居住用房。按照我国《土地管理法》《农村土地承包法》以及《城乡规划法》的相关规定，农户居民擅自扩大宅基地面积，将农用地转变为建设用地，或在荒地或废弃地上修建房屋都是法律法规所不允许的。这些违法建筑一旦建成并投入使用，将严重威胁当地农户生命和财产安全，同时增加了当地防灾减灾部门的工作难度。因此，针对业已存在外来人口自发移民的现状，各地要加强对外来人口的管理，加大对当地村民和外来人口违规建房的排查和监督力度，严格对新增宅基地的审查和审批。发现有违规违法建筑，及时给予拆除，避免出现新的灾害隐患点；对受地质灾害威胁而暂时无法拆除和取缔的违法建筑和聚居点，应当通过工程措施消除地质灾害隐患，或通过加强监测预警和建立群测群防机制避免灾害的发生。

[1]孙贵尚.我国地质灾害风险区划研究[J].中国国土资源经济,2002,17(2):23-25.

[2]陈国阶,方一平,陈勇,等.中国山区发展报告——中国山区聚落研究[M].北京:商务印书馆,2007.

[3]四川省国土资源厅.四川省地质灾害易发区群众防灾避险搬迁安置工程调查与区划技术要求[R].成都:四川省国土资源厅,2005.

[4]王成华,邓宏艳,薛宁波.地质灾害易发山区新农村房屋建设选址理论与方法[J].中国水土保持科学,2008(S1):1-5.

[5]丛峰,陈地,周相吉.自主移民遭遇“水土不服”[J].农村·农业·农民(A版),2015 (8):36-38

[6]陈勇.对灾害与移民问题的初步研究[J].灾害学,2009, 24(2):138-143.

[7]陈勇,等.西部山区农村灾害移民研究[M].北京:社会科学文献出版社,2015.

[8]李君甫.走向终结的村落——山区人口流失、社会衰微与扶贫政策思考[J].理论导刊,2006(5):41-43.

[9]吴至琴,王艳杰.山区县人口结构变化与扶贫政策的思考[J].统计与咨询,2013(3):27-29

[10]何得桂,党国英.西部山区避灾搬迁政策执行偏差及其影响研究——以陕南为例[J].青海社会科学,2015(4):65-74.

The Issues Regarding Relocation Settlement Aimed at Avoiding Geological Disaster in Sichuan Province

CHEN Yong1,2,Tengger1,2, LI Qingxue1,2, XUE Ningbo3, LIANG Ming3
(1.Institute of Population Research of Sichuan University, Chengdu 610064,China; 2. Institute for Environment and Regional Development of Sichuan University, Chengdu, 610064, China; 3. Sichuan Institute of Geo-Environment Monitoring, Chengdu 610081, China)

In Sichuan province, geological disasters such as landslide, collapse, and debris fl ow take place frequently, where the losses caused by the disaster are serious. In the last decade, a series of major relocation settlement projects with a view to avoiding geological disaster in Sichuan was fi rst developed. These projects had played a large role in reducing the geological disaster risk in the hilly mountainous area, especially in rural areas, as well as reducing the losses caused by disasters. However, at the same time, some problems that they faced in their efforts to promote the work of relocation settlement were emerged. The main problems included: It was diff i cult to select relocation settlement site; the relocated families could not afford to move; after signing the agreement, the relocated families went back on what he had done; it was diff i cult to demolish the old house; and non-local residents could not be incorporated in the relocation plan. On account of this, this paper proposes that in the future, they should innovate the working system, collect funds extensively, and afford more attention to the needs of vulnerable families. At the same time, according to the moving urgency they should relocate the families by stage; enhance efforts to manage immigrants, and impose rigorous censoring and approving on homestead risk.

geological disaster; relocation settlement aimed at avoiding geological disaster; disaster and risk; Sichuan

F407.1；F062.1

A

1672-6995（2017）04-0035-04

2016-11-09；

2016-11-21

四川省国土资源厅科学研究计划部分研究成果（KJ-2015-18）

陈勇（1965-），男，四川省宣汉县人，四川大学人口研究所、环境与区域发展研究所教授，理学（自然地理学）博士，主要从事人口、环境与可持续发展研究。