自然资源管理体制改革发展趋势及政策建议

■ 刘伯恩

（1.北京交通大学中国产业安全研究中心博士后科研工作站，北京 100044；2.中国国土资源经济研究院，北京101149）

自然资源管理体制改革发展趋势及政策建议

■ 刘伯恩

（1.北京交通大学中国产业安全研究中心博士后科研工作站，北京 100044；2.中国国土资源经济研究院，北京101149）

自然资源管理体制可概括为国家集中管理体制、私人管理体制和社区管理体制三种。自然资源管理体制的改革发展，总是适应当时的经济社会的发展需要，在制度演化、价值认同、管理模式、管理内容等方面不断深化：不断降低制度成本，适应当时管理需要；对自然资源价值的认识更加多元化；从管理模式向治理模式转变；管理内容从完全契约走向不完全契约。对推进我国自然资源管理体制改革的建议：理顺自然资源资产管理体制、健全自然资源产权管理、提高社区的参与能力、加强自然资源监测监督。

自然资源；管理体制；改革；发展趋势；建议

随着我国经济社会发展不断加快，人们对于自然资源的合理开发利用以及生态环境的关注程度不断提高，自然资源管理体制改革作为经济体制和生态文明体制改革的重要内容，已逐步达成共识。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》对于推动自然资源管理体制改革提出了顶层设计与战略部署，为加快自然资源管理制度改革指明了方向。回顾自然资源管理体制演变历程，分析制度的成功之处及改进的地方，对于完善我国自然资源管理体制具有重要意义。

1 自然资源管理体制

自从哈丁提出“公地的悲剧”问题以来，学者们先后提出了不同的解决方案，构成当前自然资源管理领域理论与实践研究的主要学说，主要是以下三种管理体制。

1.1 国家集中管理体制

哈丁认为当牧场对所有人开放，每个牧民都竭尽所能放养尽可能多的牛，以获取利益，这将使牧场状况进一步恶化，牧民之间冲突升级，必将导致牧场退化。这种情况下，必须通过国家的强力控制才能防止资源破坏。从科斯的角度看，国家集中管理就是以行政命令代替市场行为，以计划指标代替市场条件下的价格机制，将资源的优化配置与可持续发展交给有能力的行政官员来决策。这种体制下，通过政府的强力介入，突出强调资源的整体性与系统性，克服了外部性与“搭便车”等问题，避免资源的过度开发与浪费，是早期经济学家提出的主要政策主张之一，具有悠久的传统。

但是，国家集中管理体制也存在一些弊端，主要表现在：一是资源相关信息的获取较难；二是管理传导链过长，导致上下级之间资源管理目标出现偏差，国家的整体性考虑与区域性地方利益存在矛盾；三是由于交易费用的存在，组织实施难度较大；四是政府集中管理后自然资源的过度开发并未扭转,如菲律宾渔业资源在政府集中管理后，由于行政管理不善，人口增加和贫困等因素反而恶化了资源合理开发。

1.2 私人管理体制

随着社会经济的不断发展，资源稀缺程度不断加剧，从而需要建立排他性的私有产权，使得资源使用流转到能够发挥更大价值的产权人手中。同时，人类活动频繁、科学技术进步降低了私有产权界定的成本，使得产权界定成为可能。合理的产权安排提供了足够的经济激励，可以激发市场主体开发利用资源的积极性，提高资源配置的效率，有效避免资源浪费。正如，深圳最早的土地拍卖开启了土地资源有偿使用，为城市发展、经济增长提供了重要的保障。

但是，自然资源的私人管理体制也存在着难以克服的缺陷，主要表现在：一是资源使用的外部性问题仍然难以得到解决，社会化大生产为了降低成本，极有可能采取破坏生态环境的方式；二是自然资源私有化后加剧了人类的不平等，富裕阶层获得收益要远高于贫困阶层。三是有些地方的自然资源一直按照社区或部落的习惯、习俗进行管理，强制采用国家法律，可能并非最优，或者会出现界定产权困难的现象。

1.3 社区自然资源管理体制

奥斯特罗姆从经济学与政治学的角度出发，通过大量的实证研究，发现哈丁所提出的“公地悲剧”完全可以避免，每个人都追求自身利益的理性人假设也值得怀疑。通过大量案例研究，她发现所有民主化的参与者，通过成员间自我约定、自我调节和自我执行的协议，以及相应的惩罚措施，可以将社会利益置于个人利益之上，将自然资源的长期保护优于个人的短期利益。由于社区生存和发展高度依赖自然资源，社区居民对当地资源可持续发展高度关注。所以，当地社区居民参与自然资源管理，可以提高管理质量，降低管理成本，利用资源减少贫困，提高生物多样性，并充分考虑当地的文化传统和长远生计。自1992年里约可持续发展峰会后，这种体制得到了广泛推崇，并被视作生态系统管理的核心思想。

但是这种体制在实践中也存在一些问题：一是分权困难，缺乏当地政府对于社区管理体系、规则的支持，民众又易受精英阶层的影响；二是社区缺乏足够的财政支持，需要政府提供必要的财力支持；三是社区管理能力不足，难以确保大部分居民参与整个发展过程。

2 自然资源管理体制改革发展趋势

自然资源管理体制的改革，总是适应当时的经济社会发展需要，在制度演化、价值认同、管理模式、管理内容等方面不断深化。

2.1 不断降低制度成本、适应当时管理需要

诺斯认为，制度演化的动力在于主体期望获取最大的潜在利润。所谓“潜在利润”就是“外部利润”，是一种在已有的制度安排结构中主体无法获取的利润。从时间序列来看自然资源管理的三种模式，政府集中控制体制出现较早，私有管理体制与社区管理体制而后依次发生。政府集中管理体制出现，就是为了解决“搭便车”行为、不负责任的资源开发方式，避免资源的破坏。私人管理体制，是在经济社会持续发展后，资源稀缺程度加剧，单靠政府力量难以处理大量资源管理相关事务，务必需要调动市场主体的积极性。此后出现的社区管理体制，更好地发挥了社区居民的主动性，大幅降低了政府的信息成本和制度实施成本。可以看出，各种管理体制总是与特定环境相匹配，并发挥着积极作用。

从制度演化过程可以发现：一是制度演化总是沿着降低交易成本、实现帕累托改进的方向发展。我国改革开放前采取政府集中管控的方式，由不同的产业部门分门别类管理自然资源；改革开放后逐步实现产权明晰，不断显化自然资源价值，为经济发展注入动力；随着改革的不断深入，更加强调社区及居民的参与。二是这三种管理体制没有优劣之分，只有是否更适合当地自然资源管理需求的区别，由于不同区域资源禀赋不同、经济发展水平不同、公民意识态度不同和文化传统不同，采用何种管理体制的内在逻辑也有所不同。

2.2 对自然资源价值的认识更加多元化

随着经济的发展，人们对自然资源的价值判断也在不断变化，从最初仅强调资源的经济价值，到目前更加关注资源的生态价值和社会价值。这主要是因为资源的稀缺程度发生了显著变化。经济发展初期，资本处于稀缺状态而资源相对充裕，人们生存与发展的愿望占据主导地位，资源的经济价值被放大；而当经济发展到一定阶段，资源相对稀缺而资本相对充裕，人们追求美好生活的愿望成为主流，开始逐步关注资源的生态功能和社会文化功能。

从总体上看，自然资源的价值主要包括三方面：一是经济价值，自然资源作为重要生产要素，与劳动力、资本、技术等一道推动经济增长和发展。二是生态价值，农田、森林、草地、水域、湿地等自然资源构成生态系统的基础，直接决定各类生态的结构、功能和效率，构成了经济社会发展的资源环境承载能力。三是社会价值，既包括有形的价值，比如为社会发展提供就业机会等，也包括无形的价值，比如在自然资源开发利用过程中形成的文化传统与习俗。

2.3 从管理模式向治理模式转变

当代行政管理体制的一个基本特征是由统治到治理的转变，以往主要是依靠行政命令和法律法规等手段，以“命令+控制”的强制管理模式逐渐淡化，而是通过治理的方式，由各种公共的或私人的组织和机构管理自然资源共同事务。这种合作模式，既回应了当地社区生存和发展的客观需要，也调动当地社区居民的积极性，形成自然资源合理开发利用的共同推动力量，极大地减少了当地居民违规利用资源的冒险行为。

总体上看，自然资源治理基本结构包括两个方面：一是自然资源公共服务供给结构上的主体多元化, 服务主体由单一的政府扩展到政府、非政府组织、企业组织以及当地社区居民；二是自然资源公共权力结构上的分权化和自治化, 实行地方自治、基层自治与社区自治，重点发挥地方自治对自然资源的可持续利用的推动作用。

2.4 管理内容从完全契约走向不完全契约

现代社会的重要转变在于从传统的身份社会转化为契约社会，契约是当事人之间关于具体事项达成的意愿表示。从契约理论来看，可以将所有交易和制度都看作是一种契约，商品买卖是契约关系，宪法和法律也是一种契约关系，即公民和政府之间的契约。不完全契约理论认为，由于人们的有限理性，无法预见未来发生的所有事，使得双方签订的契约不可能是完备的。

通过不完全契约理论来看待自然资源管理，在自然资源的开发利用过程中，由于不可预见到未来发生的所有事情，也就不可能提前规范所有的内容。因此，必须考虑以下三点：一是要求自然资源管理制度更加完备，完善国家法律、地方法规等法律法规体制，同时加强标准规范的制定，将法律原则性规定具体化，使得执行更有依据。二是承认社区自发形成的非正式制度的规范作用，包括当地社区的价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习性等，以及当地社区居民签订的相关自治条约。三是考虑情况变化的弹性与法律规范的刚性，一旦出现刚性制度难以跟上客观变化的情况，政府要从社会福利最大化角度，认真分析自然资源市场主体中对促进资源可持续发展贡献最大的利益主体，优先保证这一方的利益，并补偿其他各方利益，才能促进资源的可持续发展。

3 推进自然资源管理体制改革的建议

推进自然资源管理体制改革，必须坚持问题导向与目标导向，充分发挥中央、地方以及社区的积极性，以清晰的产权制度为基础，以山、水、林、田、湖为生命共同体，着力提高自然资源管理体制改革的整体性、系统性与协同性。

3.1 理顺政府自然资源资产管理体制

现行管理体制对于同一自然资源，按照不同管理用途或者管理环节，由不同的部门进行管理，造成职能重叠与交叉。例如，国土资源、农业、水利、林业等部门分别对自然资源开展监测与评估工作，导致重复建设、资源浪费、数出多门。理顺资源资产管理体制，一是可以采取大部制的改革方向，整合各部门关于全民所有自然资源资产所有者的职责，坚持一件事情原则上由一个部门负责的原则，组建自然资源管理委员会代表国家对各类自然资源资产统一行使所有权。二是如果大部制短期内难以实现，可以参考部门协同的管理方式，以国土资源部门为主，各相关资源部门协同管理，避免职能交叉。

3.2 健全自然资源产权管理

综合考虑自然资源具有的经济价值、生态价值和社会价值，坚持两权分离、扩权赋能，市场配置、完善规则，明确权责、分级行使的原则，发挥市场在自然资源资产配置方面的决定性作用。为实现上述目标，应做好以下几点：一是加快不动产统一登记，建立并完善自然资源资产产权制度，对各类全民所有自然资源资产进行统一确权登记、统一资源配置、统一标准规范、统一信息平台；二是创新自然资源资产所有权实现形式，完善自然资源资产使用权体系，适度扩大使用权的出让、转让、出租、担保、入股等权能；三是明确自然资源资产有偿处置的主体，合理划分中央与地方政府对自然资源资产的处置权限，创新管理体制，明确和落实主体责任；四是建立覆盖各类全民所有自然资源资产的有偿出让制度，依法征收资产收益。

3.3 提高社区的参与能力

阿玛蒂亚·森认为，只有获得了基本幸福能力才能实现社会福利的可持续发展，这个基本幸福能力包括生产劳动能力、生活能力、创新能力、社会参与权利以及环境友好能力。实现自然资源治理，必须提高社区参与度，提升当地居民的社区参与能力。一是清晰界定社区的边界，明确可以使用自然资源的家庭或个人，克服非排他性产权“开放准入”的“搭便车”风险。二是政府应给予辅助性授权和大力扶持，提供经济条件、透明性保证、社会机会、防护性保障等各方面的保障，承认社区居民的正式与非正式规则，使得居民真正能够正确行使参与的权利。三是加强对社区支持，包括培养社区的组织能力、动员能力，社区干部的管理能力，以及配套相应的财力。

3.4 加强自然资源的监测监督

自然资源的合理开发利用必须以科学监测评估为基础，以执法监督为保障，保证区域公平和代际公平，解决“市场失灵”问题。一是整合自然资源的统计、监测、分析等职能，进一步明确中央部门间、中央与地方间的监管职责，充分运用3S、信息等现代技术，加强资源核算，全面、及时掌握资源利用动态情况，防止损害与破坏自然资源的现象发生。二是整合自然资源资产监督力量。可考虑整合地方有关部门自然资源监管力量，发挥专业特长特色，形成专业化自然资源监管机构。三是发挥社区居民在自然资源监管中的积极性，组织相应的监管力量，畅通信息传递渠道，保障监管人的合法权益。四是发挥非政府组织、媒体的监管作用，加大对违法违规案件的举报与曝光力度，起到震慑作用。

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Trend and Suggestion of Natural Resources Management System Reform

LIU Bo’en
((1. China Center for Industrial Security Research, Beijing Jiaotong University, Beijing 100044; 2. Chinese Academy of Land and Resources Economics, Beijing 101149)

The natural resources management system can be summarized as the three types of national centralized management system, private management system and community management system. The development of natural resources management system reform has always been adapted to the needs of the economic and social development at that time. It has been deepened in the aspects of system evolution, value recognition, management mode and management content. Specif i cally, the system cost has been reduced continuously to adapt to the management needs; the understanding of the natural resources value is more diversif i ed; the management model has changed into the governance model; and the management content has become the incomplete contract from the complete contract. The recommendations to promote the reform of China's natural resources management system are as follows. Rationalize the natural resources asset management system, improve the management of natural resources property, improve community participation, and strengthen the monitoring and supervision of natural resources.

natural resources; management system; reform; development trend; suggestion

F062.1；F062.2

A

1672-6995（2017）04-0018-04

2017-04-10；

2017-04-11

国土资源部部门预算项目“国家自然资源资产核算监测与应用示范”（121102000000150014）

刘伯恩（1977－），男，陕西省宝鸡市人，中国国土资源经济研究院研究员，管理学博士，主要从事国土资源经济、国土资源管理研究工作。