分类试点推进 搭建信息平台—福建省食品药品安全信用体系建设若干问题的思考

文 / 福建省食品药品监督管理局副局长 江振长

食品药品安全事关国计民生，其信用体系建设是整个社会信用体系建设的重要组成部分，也是构建食品药品安全现代治理体系的重要内容。食品药品安全信用体系建设中的经验与问题，折射出整个社会信用体系建设的现状。深入推进食品药品信用体系建设，对于提升食品安全监管水平和推进社会信用体系建设具有十分重要的意义。

食药安全信用体系建设的探索

2015年，国家食品药品监督管理总局在福建等4个省份开展食品药品信用分级分类监管试点。两年来，福建省食品药品监管局按照国家总局的总体要求和福建监管实际，坚持“先易后难、重点突破、分步实施”的原则，以“建立企业信用档案、组织信用等级评定”为抓手，以“提高企业诚信意识、提升服务监管水平”为目标，强化管理、突出示范，取得了良好成效。

夯实制度基础。研究出台了《食品药品信用体系建设规划纲要》（2015－2020年）、《信用分级分类管理办法（试行）》等指导性文件，围绕日常监管、行政处罚、行政许可、配合监管等4个方面，研究制定了食品药品生产经营企业信用等级评定标准、各类企业日常监管评分标准、企业信用档案建设等一系列工作规范，食品药品安全信用评价已覆盖全省89个县级局，相关工作逐步进入常态化、规范化、精细化。

加快平台建设。能够有效汇集所有监管数据的一体化平台是信用评级工作能否全面推广的关键，福建省局坚持业务数据谁产生、谁录入的原则，全面采集食品药品生产经营企业日常监管、行政处罚、配合监管等方面信息，为实施“分类监管、精准监管、智能监管”奠定了良好基础。

完善奖惩机制。一是实行监管分级分类。将企业划分为A、B、C、D四个信用等级，根据企业信用评级情况，分别实施不同的监管力度和检查频次。二是加强部门协作联动。建立了信息互通机制，及时通报企业信用评级结果，并将信用D级企业名单作为“黑名单”向福建省公共信用信息平台进行推送。三是推动社会参与引导。以事前、事中、事后为节点，通过部门协审、网站公示、媒体参与等形式，广泛吸收各方参与信用评级工作，发布企业评级结果，遴选诚信经营企业广泛宣传，进一步增强企业诚信意识及参与诚信建设的主动性。

面临诸多困难与问题

信用评价任务繁重。由于信用分级、风险分级、餐饮量化分级等多套分级管理制度并行，既有交叉重叠又各有不同要求，让监管人员应接不暇。因此，如何做好信用评价和日常监管，以及与风险分级、餐饮量化分级、“双随机”检查等监管制度的衔接，统一和简化基层操作表单，减轻基层重复工作量，还有待进一步探索完善。

信用评级标准不一。从全国范围和不同部门看，信用评级的分档和评价标准参差不齐。食品药品信用评级只基于食品药品安全监管产生的信用数据，但在实践中可能出现同一市场主体食品药品信用被评为A级，但在工商、质监、税务等其他领域其信用却被评为失信的情形。

信用惩戒缺乏法律支撑。目前，信用评价、公示、惩戒、救济等制度基本以规范性文件的形式制定公布，尚未制定相关法律法规，因此操作性、规范性和法律支撑不足。比如在食品药品监管领域，相关行政许可都是以申请人是否符合食品药品安全要求为标准，从安全角度看，审批部门并没有自由裁量的空间。根据《行政许可法》和食品药品生产经营许可相关法律，审批部门无法以相对人在其他领域的失信作为不予行政许可的事由。《食品安全法》第一百三十五条、《药品管理法》第七十六条等对负有责任的个人规定了行业禁入适用的情形和时限，且以行政处罚的方式予以确定，但目前此类规定十分有限。因此，如果没有法律明确规定，对严重失信者从严控制生产许可证发放，以及市场和行业禁入等惩戒措施将难以落实。

信用评价与惩戒机制单一。目前，包括食品药品在内的各领域，信用的评价和失信惩戒都过于依赖行政性手段，而市场性、行业性、社会性的评价和惩戒机制尚不健全，特别是商业征信需求、征信信息和征集产品不足，征集市场发育不良的问题十分突出，行业性的信用评价和惩戒机制几乎空白。对行政性评价和惩戒措施的过度依赖，既无法满足市场交易和社会生活的全部需要，也不利于发挥市场约束、行业自律、社会监督的作用，无法真正建立共建、共治、共享的社会信用体系。

建立社会信用体系势在必行

加快形成社会信用的法律体系。食品药品信用体系建设涉及对监管相对人信用的评价、公示和奖惩，对其权利产生重大影响，必须有法可依、有章可循。要加快相关立法进程，通过制定法律、法规、规章，明确信用信息归集、共享、公开和使用的基本规范，特别要对失信行为的认定、评价、约束、惩戒以及救济等方面作出明确规定，保证惩戒措施公平公正，与失信行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当，为提高食品药品信用评价与惩戒的权威性、公正性和有效性提供有力的法律支撑。

着力搭建社会信用信息平台。必须依靠信息技术的应用，建立信用信息平台，实现机器换人，减轻监管执法人员的工作负担。重点将市场主体的信用评价标准转化为数学模型，通过计算机自动生成评价结果，实现监管数据与信用等级之间的自动关联，让信用分级分类监管逐步走向常态化、信息化、智能化。同时，加强与其他业务平台的关联，将信用评价融入日常监管，运用大数据手段，完善事中事后监管措施，在实施行政许可、开展日常检查、行政处罚裁量时自动为监管人员提示企业信用等级和分类监管要求，增强监管执法手段的针对性和科学性。特别是要推进行业间信用信息互联互通和地区内信用信息整合应用，实现信息的发起响应、信息推送、执行反馈、信用修复、异议申诉等动态协同功能，形成全国范围内的信用信息交换共享机制。

全面建立社会信用治理系统。一是继续强化行政监管性约束和惩戒。在行政审批、资质认定、政府采购、资金扶持、评比表彰等方面分类实施守信激励和失信惩戒措施，推动各相关行政部门和社会组织依法依规对严重失信行为采取联合惩戒措施。

二是大力推进多元化的治理体系建设。培育完善市场性、行业性、社会性的评价和惩戒机制。培育和发展信用服务市场，以适当的方式向第三方信用服务机构开放监管中获取的信用信息，鼓励和支持信用服务机构创新信用产品，为市场主体提供企业信用综合评价服务；积极扩大信用需求，鼓励第三方信用服务机构提供信用评级、信用报告，探索建立以信用为核心的新型市场监管体制；鼓励生产经营主体将相关信用评级作为市场交易的重要依据，降低信用风险；支持相关行业协会制定行业自律规则，实施行业信用评价，对失信者实行警告、行业内通报批评、公开谴责等惩戒措施，并将评价信息推送给监管部门，作为加强日常监管的重要参考；完善社会舆论监督机制，加强对失信行为的披露和曝光，发挥消费者组织、打假志愿者和食品药品安全网格员、协管员、信息员等社会力量的监督作用，形成社会共治网络。

三是加大社会信用信息公示力度。要推动政务信用信息公开，全面落实食品药品监管行政许可、行政处罚、抽检监测等信息公示制度，及时通过网站向社会公示，并汇总到统一的信用公示平台集中公示。同时，要在公示企业信用记录的同时，建立个人信用记录公示制。推动信用惩戒措施落实到人。通过信用信息公开和共享和联合激励惩戒，形成政府部门协同联动、行业组织自律管理、信用服务机构积极参与、社会舆论广泛监督的共同治理格局。