县级国土资源部门人力资源管理的困境和出路

□长兴县国土资源局 汪月萍

县级国土资源部门人力资源管理的困境和出路

□长兴县国土资源局 汪月萍

目前我国已进入“矛盾凸显期”和“风险高发期”，国土资源部门是社会公认的“高危行业”。国土资源部门掌管着经济社会的基础性资源—土地资源和矿产资源，直接关系经济的可持续发展。提高国土资源部门干部职工依法行政意识和创新能力，是确保部门职责安全，确保社会经济协调发展的重要基础。因此，如何运用现代管理学和心理学的成果，推进县级国土资源部门的人力资源研究，为各项工作任务的完成提供思想过硬、素质良好的干部队伍，意义十分重大。

一、国土资源部门人力资源现状和构成

（一）国土资源部门的管理职能

国土资源部门的管理职能涉及了基础资源保障和社会稳定的方方面面。主要职能有：保护与合理利用土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源，规范国土资源管理秩序，优化配置国土资源，规范国土资源权属，耕地保护，确保规划确定的耕地保有量和基本农田面积不减少，及时准确提供全国土地利用各种数据，节约集约利用土地资源，规范国土资源市场秩序的责任，矿产资源开发，管理地质勘查行业和矿产资源储量，地质环境保护、地质灾害预防和治理，征收资源收益，规范、监督资金使用，拟订土地、矿产资源参与经济调控的政策措施。这些都是经济发展、社会稳定的基石。

（二）国土资源部门的管理特点

1.社会热点、改革前沿

国土资源部门管理着的是生产生活要素——资源。土地资源和矿产资源是经济社会发展的基础，举足轻重，牵一发而动全身。既影响着经济社会发展的大格局，也关系着千家万户的切身利益，始终处于各项改革和广大人民群众关注的焦点。

2.经济转型下的负重前行

耕地保护一票否决、土地利用的节约集约、生态环境建设等国家宏观政策的调整和大政方针的出台，促使国土资源部门必须迅速转变自己的工作方式，破解从重资源的出让和利用到协调保护与发展平衡的新课题。除了适应依法行政的新要求外，国土资源部门更要加倍努力，研究和应对经济增长方式转变带来的各项繁重任务。

3.部门权力大，廉政和失职渎职的风险大

国土资源部门管理土地资源和矿产资源的出让、利用。矿产资源国家所有，土地资源和所有权属国家和集体所有。这些资源具有不可再生性、稀缺性和垄断性的特点。由于管理对象和工作内容的重要性和唯一性，显得部门权力很大。但由于目前依法行政的理念还没有完全深入每一位国土资源干部的心中，腐败案件仍高发频发。

（三）国土资源部门人力资源的构成和历史背景

1988年农业部门派生出土地管理局，2001年土地管理局和矿产局合并而成国土资源局，至今十六年。这个新的单位成立时间不长，但变革大，是一个不断重组变化的部门。由于部门职能的不断调整，带来了管理理念、管理标准上的不一致性，在部门系统管理上留下了先天不足。

从人员构成上，原土地管理局在基层工作的大多数为乡镇土管员。其次，土管局是转业干部安置的大部门。以长兴县国土资源局为例，在编118人中，部队转业干部33名，占总数的28%。中专以上、土地管理和矿产相关专业的人才18名，占总数的15.3%。相对农业部门来说，专业技术人员不够强。而矿产局由于专业性强，地质、采矿等专业技术人员比较充盈。整个国土资源部门呈现了土地管理和矿产管理人才不平衡、偏重理工科人才，人文类人才匮乏的特点。

当然近年情况有所好转。2009年开始，我国开始形成比较稳定的人才选拔招录体系。近年来，随着公务员、事业编制人员的统一招考，土地资源管理和其它计算机、法学、财务、中文等专业的人员不断充实。队伍的知识结构有了较大改善。但是由于新招录的人员需要培养锻炼的时间和中层替代的时序，目前这些人还没有选拔到重要的中层正职岗位，人才效应还没完全发挥作用。相对当前依法行政和万众创新的新形势和新要求，是否正形成了一个历史阶段的人才洼地？

二、国土资源部门对人力资源素质的要求

（一）依法行政的要求

党的十八大提出依法行政是依法治国基本方略的重要内容。依法行政要求部门合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。同时，群众法律意识的增强，节约集约和生态文明建设的要求越来越高。耕地保护的纲性要求、违法用地必须严厉查处。作为基层国土资源部门，处在了矛盾漩涡的中心。

（二）创新的要求

党的十八大提出“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，李克强总理在2014年夏季达沃克论坛上提出“大众创新、万众创业”，把创新摆在国家发展的核心位置。2006年诺贝尔经济奖获得者埃德蒙·费利普斯的作表《大繁荣－万众创新如何带来国家繁荣》，提出了自下而上、遍布整个经济领域的“草根创新”，是当代经济社会发展重返繁荣的新引擎。

国务院印发《全国国土规划纲要（2016-2030）》，国土开发强度不超过4.62%，节约集约利用资源、生态环境保护是国土资源部2017年的工作重点。整个社会观念的转变、工作重点的转移对国土资源管理提出了新的要求。土地供应关系到产业转型、经济调控、国计民生，在这场创新大潮中首当其冲。如何适应新常态，进行管理模式的创新，显得很紧迫、压力很大。

三、现有人力资源与当前工作形势和要求存在的差距及原因

（一）依法行政理念不够强

虽然各县级国土资源部门大力开展了依法行政的强势教育和培训，但是，这与成为每个国土人的自觉意识和行动，人人能够做到自律，还存在差距。表现为某种工作随意、程序不规范，有时受制于人情，凭经验办事。

（二）综合素质不够强

由于部门的不断调整，人力资源的教育培训缺乏长期规划。教育培训没有针对性，入职后的系统性再教育几乎为零。由于较少组织各类演讲、征文、辩论等各项活动，年轻人得不到多方面的锻炼，没有在各类舞台上展示的机会。

（三）专业知识缺乏

由于人员来源途径多样，土地管理和矿产资源及相关专业毕业的人较少，专业基础知识薄弱，缺乏对整个行业的发展趋势的把握。县级基层所专业人才尤其匮乏。同时，专业知识结构不全面，偏重土地资源管理、地质、采矿、测绘等，专业相对狭隘和单一，理性思维、逻辑思维强，人文精神缺乏，文化视角、宏观思维欠缺。长期以往，对一个管理部门而言，会造成视野狭窄、系统性思维差。

（四）原有管理模式的影响

由于国土管理工作一直以来注重经验式管理。有时随意性大，工作程序不规范。整个队伍呈现了重事务性工作，轻深入思考、总结提炼的特点。

（五）垂直管理不到位造成的缺失

省以下国土资源部门直管没有完全到位，造成县级国土资源部门某些方面成为上级不管、地方不管的“真空地带”。

近几年随着依法行政的大力推行，县级国土资源部门的工作程序有了快速的改进，程序违法性案件极大降低。2015年5月1日行政诉讼法的正式颁布实施，对国土资源部门历史上征地拆迁、国有土地出让和收储、矿业权出让注销等各个方面的行政行为，进行了一次大清算。以长兴县国土资源局为例，2015年的行政诉讼案件达19件（13件胜诉，6件败诉），2016年行政诉讼案件达9件（5件胜诉，4件审理中），2017年行政诉讼案件1件（审理中）。2015年达到了行政诉讼案的峰顶。在真实而沉重的教训面前，县级国土资源部门对自己的行政行为十分审慎，从执法的每个环节、每道程序，进行了查漏补缺，并且从省厅到基层进行全面普及，对外行政的规范性在短时间迅速到位。

但是，另一方面，国土资源管理部门内部管理的规范性，却没有触及到。市局国土资源部门只管县级部门的领导班子，对中层以下的人事不予管理。对部门的内部管理没有建立推行统一的标准规范，造成县级部门的人事管理、年度考核、档案等工作两边都不管，形成资料的缺失、遗失和断档。

（六）人力资源研究成为空白

我国真正意义上的现代化管理可以说起步较晚，无论是管理理论还是管理实践在发展上都呈现出一定的滞后性，严重困扰着政府部门自身的发展。在这样的大背景下，从根本上说，国土资源部门没有引进过现代管理理念，没有建立系统性规划，对人力资源和管理方式进行过专题研究。政府机关普遍存在的人浮于事、职责不清问题，国土资源部门同样存在。多年来人力资源管理这个概念没有进入过工作研究的领域，没有进入过管理者的视角，成为国土资源管理工作的一个盲区。而这个盲区，恰恰是工作完成的重要基础和保障。

四、优化国土人力资源的措施和途径

（一）建立“部门文化”

文化的力量是无穷的，也是潜移默化的。国土资源部门应该根据部门的特点，建立和发展自身的文化建设。只有具备优质的政府部门文化才能从源动力上促进部门的发展，优化国土部门的人力资源管理配置。

国土资源部门承担了保护和保障的职责，严格依法行政应是部门文化的重要内容。同时，作为社会公民的服务机构，其宗旨是全心全意为人民服务，同时要突出责任感、高效化、使命感、服务性和公益性。逐步实现人力资源管理的最高境界：没有管理的管理。也就是说，通过对“部门文化”的认同，使得干部职工高度自律，达到严格依法行政的“自我管理”。

（二）开展人力资源的课题研究

过去，国土资源部门习惯于把人事管理过程归纳为“进、管、出”三个环节。现如今，人力资源管理已经由过去单一的管理转化为多元化、多层次、全方位的服务，管理创新水平和人才创新能力将成为组织制胜的关键。

因此，县级国土资源部门要切实树立现代人力资源管理观念，运用现代管理学和心理学的成果，针对县级国土资源部门工作繁重、依法行政压力大的特点，进行人力资源开发和利用的的专项课题研究，以适应形势的发展，从根本上消除“不作为、慢作为、乱作为”的现象，建立科学有效的内部管理机制。而不是“头痛医头、脚痛医脚”，哪个问题严重了，哪种现象泛滥了，就来场整顿，来个“救火式”应急。

（三）牢固树立用人所长和贡献原则的理念

“他山之石，可以攻玉”。重视“帕累托定律”，也就是人们常说的“二八”现象（20%的核心、骨干员工，创造着80%的价值）。现代管理大师德鲁克《卓有成效的管理者》的用人原则是：用人所长、贡献原则、要事优先。管理者的素质直接决定着各部门之间的工作效率和工作效能。发挥好核心人才的重要作用，在重要的工作岗位上安排优秀人员担任，带动更多的人。在年度考核等级上，向重要岗位倾斜，加大优秀等级和荣誉的比例。

（四）改进培训方式，广泛开展业务研讨

由于基层学习的资源缺少，上级国土资源部门可以实施人力资源的分类培训。运用网络平台，开展覆盖县级部门的全员培训。上级部门可以在加强各条线业务培训的同时，组织开展业务专题研讨。通过“请上来、走下去”的方式，推动县级国土资源部门提高研究和解决问题的能力。

（五）定位培养

不同的岗位对人力资源素质的要求也不同。对科室、国土所的功能进行定位。科长的素质要求是，能够总结经验、分析问题、提出有前瞻性的工作建议，尤其是在现有法律法规和政策下如何解决实际工作问题的能力。所长的素质要求更多强调执行力、现有政策在运行中碰到的问题要有敏锐性，并能及时向科室反馈和沟通。

（六）积极参与当地政府部门的各类活动

部门直管后，人才的培养、提拔任用容易被当地政府忽视。县级国土资源部门要有积极的态度，主动参与当地政府部门组织的各类比赛、培训、活动，多层次多方位地得到锻炼，不断提高队伍的综合素质和能力。

（七）加快年轻干部培养

充分利用新招聘公务员和事业编制人员的文化素质优势，培养其成为国土的中坚力量。新进人员必须到国土资源所锻炼一年以上，较快从实践中了解国土面临的问题、矛盾和处境，为今后在工作中的更大发展提供广阔的社会背景和工作经验。组织论文和其它技能的的比赛，引导年轻人提高思考、分析问题的能力。针对实际操作具体工作的人员，组织技能比武交流，提高规范程序、高效办事的能力。