信息公开诉讼中的滥诉问题研究

吴莉莉

(苏州大学 王健法学院,江苏 苏州 215000)

信息公开诉讼中的滥诉问题研究

吴莉莉

(苏州大学 王健法学院,江苏 苏州 215000)

信息公开诉讼作为行政诉讼的一种特殊类型，近年来呈现出明显的增长趋势，随之而来的是部分当事人滥用诉讼权利，希望通过对法院或行政机关施加压力等方式获取不当利益。这些滥诉行为已经在一定程度上影响了法院和行政机关正常职能的行使，并造成了不良的社会影响。因此，必须对信息公开诉讼中的滥诉问题进行规制。虽然在现行的法律法规中，我国尚未对此类滥诉案件进行明确规定，但在司法实践中已经有不少法院开始探索解决之道。在审理滥诉案件的过程中，有些法院主动审查相关行为，并依职权调取证据，有些还对提起滥诉的当事人采取了一定的“惩罚”措施。然而，在这一过程中，各级法院并未形成统一的标准。其实，对此类行为的规制，可以借鉴民事诉讼领域关于滥诉的理论，制定统一的程序，并分别从主客观两个方面对诉讼的主体、数量、内容、效果、目的等方面进行衡量，以判断是否构成滥诉。但是，在认定构成滥诉之后，法院不得以此为由限制其诉权，行政机关更不能将其视为不予公开信息的理由。

信息公开;滥用诉权;滥用知情权;判断标准;行为结果

一般而言，人们将司法诉讼作为保护公民权利的最后一道屏障，认为应当给予当事人诉权充分地肯定和保护，是以，在既有的法律文件和司法实践中，往往都强调诉的权利。但，“人是生而自由的，但却无往不在枷锁之中”[1]，同样诉权的行使也应当受到一定限制。政府信息公开诉讼的目的在于对公民的知情权提供救济，在保障公民监督权的同时，增强政府工作的透明度。然而，部分当事人却异化行使了这种权利，不仅使政府信息公开诉讼成为其谋取不正当私益的手段，也对社会公共资源造成了严重的浪费。这种滥用信息公开诉权的行为，理应被置于法律的制约之下，但应如何进行规制、依照何种标准规制等问题，都需要进一步探讨。

一、概述

滥诉的现象首先出现在民事诉讼中，因此，民法学者对滥诉有着相对深入的研究。然而，即便是在民事诉讼领域，学者们也未能对滥诉的概念达成统一。但是随着信息公开诉讼中滥诉的现象一再出现，如何界定并规制滥诉已经成为行政司法审判的当务之急。其中，滥诉的概念又是一切研究的基础，因此，在探讨如何规制之前，本文将对滥诉的概念、成因及其具体表现进行分析。

(一)滥诉的概念

享有权利就必然存在对权利的滥用，所以，无论是在我国，还是在其他国家，滥诉都是一个屡见不鲜的现象。徐国栋教授认为，滥诉是原告希望利用法官的错误取胜或为折磨对手而发动的诉讼[2]。有学者将滥诉界定为，当事人出于故意或者相当于故意的重大过失，缺乏合理的根据，违反诉讼目的而行使法律所赋予的各项诉讼权利，纠缠法院和相对方当事人，从而造成不必要的人力和财力的浪费的行为[3]。也有学者采用“滥用诉讼程序”(abusive legal action, abuse of procedure, abuse of legal process)的表述，认为滥诉是指诉讼主体(尤其是当事人)为了不适当的利益而滥用诉讼权利或者歪曲利用常规诉讼程序的行为[4]。本文认为，滥诉即滥用诉权，是指原告为了获取某种不正当的利益，滥用各项诉讼权利，损害他人利益或公共利益的行为。

滥诉的问题首先出现在民事诉讼领域，民法学者依据滥诉的表现形式将其分为“恶意诉讼”“虚假诉讼”“诉讼欺诈”等。英美法系国家认为在起诉和反诉中都存在着对诉权的滥用，而大陆法系国家也大都承认滥用诉权这一概念。但是，是否只有民事诉讼领域才存在滥诉？答案当然是否定的，只要存在诉的权利就可能导致诉权的滥用，只是在刑事诉讼和行政诉讼领域，由于公诉制度和原告资格等要求的限制，滥诉滋生的空间比较小。但是，近年来，随着受案范围和原告资格的逐渐放宽，在行政诉讼领域，特别是信息公开诉讼领域，滥诉的问题逐渐显现。

(二)信息公开诉讼中滥诉的成因

信息公开诉讼中滥诉问题的涌现是多方因素相互作用的结果。

1.信息公开制度本身存在缺陷。信息公开制度建立的根本目的在于保障公民的知情权，所以，从现有的《政府信息公开条例》(以下简称“《条例》”)来看，制度本身对申请人资格的要求非常低，这一方面是为了尽可能实现公民的知情权，另一方面也为滥诉提供了可能。例如，《条例》第13条规定的“三需要”的要求，在实践中很少以此为条件限制原告资格，这就造成了申请人资格的开放状态。既然所有人都可以进行信息公开的申请，那么所有申请人都可以提起相关的诉讼。再如，《条例》第27条规定申请信息公开的行政机关只能收取成本费，而且，自2017年4月1日起，信息公开中检索复制和邮寄的费用均被免除。这虽然降低了申请人的经济负担，让更多人有能力提出信息公开申请，但也在无形中降低了滥用知情权和诉权的成本，造成公共资源的浪费。

2.知情权得不到保障。虽然《条例》为保障知情权做了相对充分的规定，但是在信息公开的实践中，仍然有很大一部分行政机关没有认真履行其公开义务。有的行政机关未能依照《条例》的规定主动公开信息，有的行政机关以各种理由拒绝公开申请，这都阻碍了知情权的实现，也造成了公民对政府的不信任。在这种情况下，当事人难免会采取滥诉的手段，以达到实现知情权、向政府施压等目的。

3.其他权利得不到保障。在这种情况下，当事人的正当权利无法通过诉讼或者其他法律程序得到保障和救济，就会转而申请信息公开，再以对答复不满为由，提起信息公开诉讼。在实践中，信息公开制度好像逐渐被异化成了一种“另类信访”，成为 “施加压力”的手段。另外，通过申请公开，当事人还能获得相关文件和信息，作为进一步维权的证据材料。再有，部分当事人也会利用信息公开诉讼激活原有的行政争议，以期引起再审等程序，使已经完成司法程序的争议案件，再次进入到诉讼程序中。

(三)信息公开诉讼中的滥诉现象

实践中，这种滥诉现象也已普遍存在。笔者以“信息公开”为关键词在裁判文书网上进行检索，结果显示，2015年有21 312件，2016年有22 662件；而同时以“滥诉”为关键词的检索结果有70条，其中2012年1件、2015年34件、2016年35件[5]。从这一数据中不难看出，信息公开诉讼中的滥诉现象是近两年出现的新问题，或者说，是法院在这两年的司法裁判中发现的新问题。另一方面，2015年和2016年滥诉案件的占比分别为0.16%和0.15%，可见滥诉案件所占比重稳定，并没有明显减少的迹象。

具体而言，信息公开诉讼中的滥诉行为主要表现在以下七个方面：1.因对征地拆迁补偿安置不服，故意反复申请信息公开，形成连环诉讼；2.有的以申请信息公开为手段谋取不正当利益或宣泄个人情绪；3.有的意图通过政府信息公开解决历史遗留问题；4.有的名为公共利益实则自我炒作；5.有的名为申请政府信息公开实则咨询、信访；6.有的明显存在滥用申请权和恶意诉讼倾向；7.极少数当事人不遵守诉讼纪律，甚至把庭审当舞台[6]。

正因为信息公开诉讼中滥诉的新生性、类型的多样性，对它进行规制也成为当务之急。

二、滥诉的判断主体

既然滥诉现象已经存在于信息公开的司法实践中，就需要对这一现象进行规制，那么究竟要如何对信息公开诉讼中的滥诉行为进行规制呢？在规制的过程中，我们首先需要解决的问题是：谁有权对滥诉行为进行判断，又将依照何种程序进行判断。

(一)法院审理的依据

滥诉行为是发生在诉讼过程中的一种不当行使诉讼权利的行为，属于法院的管辖范畴。英国于1896年制定了《滥诉法》(Vexatious Actions Act)，对滥诉的相关问题进行了详细的规定。1963年美国加州《民事诉讼法典》第391条也对法院认定滥诉的标准做出了规定：如果裁决终局之后，在没有律师代理的情况下针对同一被告的裁决的有效性进行反复起诉或反复尝试起诉；或者针对同一被告所做最终裁决中所包含的请求、争议或者相关事实问题、法律问题反复提出争执，即可被认定为滥诉[7]。

但是，在我国《行政诉讼法》及相关的司法解释文件中，却没有明确规定法院的这项权能。尤其是在陆红霞案*江苏省南通市港闸区人民法院行政裁定书，(2015)港行初字第00021号。被《最高人民法院公报》(以下简称“《公报》”)登载后，不少学者都对法院认定当事人滥用诉权的权力提出质疑。对此，高鸿法官回应称：“尽管诉讼法对案件的受理条件做出了明确的规定，但仅仅依据这些规定并不足以阻挡那些形式上符合受理条件而实质上属于琐碎的、无聊的、轻率的纠纷，此时仍要求法官遵循诉讼程序进行按部就班的审理是非常荒诞的。”[8]而诉讼法“以是事实为依据，以法律为准绳”的原则仍然要求法官在司法裁判的过程中，尽可能地依照法律的相关规定，这样的观点未免有过分扩大司法能动性之嫌。但是，陆红霞案的宣告，经《公报》登载，依惯例可视为得到最高法院的认可，至少意味着政府信息公开诉讼中的滥诉，司法可以逐步探索解决之道[9]。

(二)法院审理的程序

除了关注对滥诉行为进行审查的法律依据之外，还应对法院应当如何进行审理，即审理的程序做进一步明确。首先，启动滥诉行为审查的条件，是必须依据当事人申请，还是能够依职权主动审查？其次，由哪一方承担举证责任，是按照行政诉讼的一般原则由被告举证，还是由原告证明，抑或是法院可以主动调查取证？

1.启动条件。陆红霞案中存在的最大疑问是：在原被告双方当事人均未提出关于滥诉的请求及抗辩时，法院是否有权主动调查认定？本文认为，在这里需要先对滥用诉权(即滥诉)和滥用知情权这两个概念进行区分。滥用诉权是指当事人对诉讼权利的滥用，滥用的对象是诉讼的权利，是在实体权利受到侵害后寻求救济的权利，这种滥用只能由法院进行审查。而滥用知情权是指当事人对知情权的滥用，滥用的对象是宪法保护的知情权，是公民的一项实体的基本权利，这种滥用既可以由法院进行审查，也可以由行政机关进行审查。《公报》对陆红霞案的刊载也对滥用诉权和滥用知情权进行了区分。因此，本文认为，是否构成滥用诉权是法院的专属权利，是对起诉是否符合条件的判断，可以由法院主动行使；而对滥用知情权的审查属于案件的实体审理部分，需要在行政机关提出之后，法院才有相应的审查权力。本文主要的关注点是滥诉问题，所以，这类问题应当可以由法院主动启动审查，而无须双方当事人提出。

2.举证责任。与法院审查的启动条件相同，对滥诉的举证责任也不同于滥用知情权。部分学者质疑陆红霞案中法院在没有当事人提出的情况下，主动调取证据的正当性。但本文认为，在涉及是否构成滥诉的情形下，法院无须当事人的相关申请，即可依职权启动审查程序，并且主动调查取证。这是因为，对起诉案件是否符合受理条件进行审查是法院应有的义务，无须原被告双方进行举证。这与对滥用知情权的举证责任不同，因为是否构成知情权的滥用属于实体审理部分，根据一般的举证规则，需要由行政机关提出，并由行政机关证明原告存在滥用的情形，而只有在符合法律规定的情况下，法院才可以调查取证。在陆红霞案的判决中，法院将其起诉的行为认定为滥诉，因此对于这部分问题有权主动进行调查。但是，关于法院依职权向南通市人民政府法制办公室等调取陆红霞滥用知情权证据的行为是否妥当，仍有待商榷。另一方面，就法院审查的内容而言，滥诉的判断标准应当包括起诉的数量、起诉的内容、起诉的理由等，这些事项均可通过法院内部的信息系统进行调查，而行政机关很难获得准确而全面的资料。所以，从经济角度出发，法院主动调取证据更为便捷。

三、滥诉的界定标准

在明确了滥诉行为的审查主体及程序之后，我们面临的问题是：要依据何种标准判断原告的起诉行为是否构成滥诉。鉴于滥诉行为首先产生于民事领域，本文将对民事诉讼中的滥诉理论进行简单的介绍，并结合当下行政诉讼司法实践中法院的裁判，提出一套相对完整和系统的滥诉界定标准。

(一)民事诉讼领域

诉权的滥用较多发生在民事领域，因此，我国民法学者早在20世纪末就开始了关于滥诉的讨论。其中，主要形成了以下两种观点：

1.在滥用诉权的问题中构建侵权责任。这种观点主要是借鉴了英美法系的经验，认为，“滥用法律诉讼”(misuse of legal process)可以构成一种独立的民事侵权行为责任[10]。即当原告出于某种不正当的目的，使被告陷入诉讼，并且造成损害时，被告有权以此为由提起独立的侵权之诉。也就是说，这里将滥诉行为当作一种独立的侵权行为，并根据侵权责任的一般构成要件和责任承担方式，进行审理与判决。所以，与这种观点对应的判断标准是“四要件说”，一是行为人存在过错；二是行为人实施滥诉行为；三是发生损害结果；四是行为与结果存在法律上的因果关系。只有同时符合上述四个要件，滥用诉权的行为才构成侵权，受侵权责任法的保护。

2.在滥用诉权的问题中引入诚实信用原则。这种观点是以民法的诚实信用原则为出发点，对滥诉行为进行规制，认为，诉讼上的权利滥用违反了诚信原则要求当事人诚实、善意地行使权利，不得损害他人权利和公共利益的宗旨[11]。如果当事人借行使诉讼权利之名，行危害他人、增加法院负担、违反诉讼目的之实，则该行为被视为是滥用诉讼权利的行为[12]。这种观点并没有在滥诉与侵权责任中建立一种必然的联系，而是将其视为违反诚信原则的一种行为，直接通过这一民法原则进行规制。与之对应的判断标准是“二要件说”，即存在主观故意和客观滥诉行为，而对于是否造成损害结果，或者这一行为与该结果之间是否存在法律上的因果关系则并不涉及。

这两种观点虽然从不同的角度对滥诉行为进行规制，并形成了不同的判断标准，但比较之后发现，两者都要求主观故意和客观滥诉行为的实施。这对我们确定信息公开诉讼领域滥诉行为的判断标准大有裨益。

(二)信息公开诉讼领域

如上文所述，在我国信息公开诉讼的司法实践中，已经存在许多涉及滥诉的案件。虽然，滥诉现象是在陆红霞案后才引起了社会广泛的关注，但在此之前，不少法院在裁判中就已经涉及了相关问题。

1.法院的审判实践。虽然我国对信息公开诉讼领域滥诉行为的判断标准尚未有一个统一的理论，但是实践中，各级法院已经开始了探索。早在2012年的雍霞案中，被告便以“被告已经多次履行己方应尽的义务，原告诉称有悖事实，原告行为属于滥诉行为”*江苏省溧水县人民法院行政判决书，(2012)溧行初字第8号。为抗辩理由，但法院未就此问题做回应。在2014年的陈爱民案中，审理法院认为“对于因各种非理性动机而多次就同一内容提起政府信息公开的行政诉讼，有违‘诉讼应当遵循诚实信用原则’，必会加重人民法院的负担，导致司法资源的极大浪费，其行为也属于滥用诉权”*江苏省南通市港闸区人民法院行政裁定书，(2014)港行初字第00247号。，从原告起诉的动机、次数、对法院造成的负担等方面对滥诉行为进行判断，并将民法的诚实信用原则引入到对滥诉的判断中。而在2015年的陆红霞案中，港闸区法院从原告起诉明显缺乏诉的利益、起诉不具正当性和起诉违背诚实信用原则三个方面认定陆红霞的行为属于滥用诉权行为。在2016年的钱海军案中，二审法院则认为“钱海军的起诉源于政府信息公开申请，其起诉多以被诉答复事实不清，适用法律错误，侵犯钱海军的合法权益等为理由，反复多次提起相同或类似的诉讼请求。钱海军不当的申请和起诉多次未获人民法院的支持，而其仍然频繁提起行政复议和行政诉讼，已经使有限的公共资源在维护个人利益与他人利益、公共利益之间有所失衡，这种损害他人并对自己利益较少或根本无利益的诉权的行使，超越了权利行使的界限，亦有违诚实信用原则，已构成诉讼权利的滥用”*江苏省南通市中级人民法院行政裁定书，(2016)苏06行终610号。，从起诉的次数、内容及公共利益等方面进行判断。

综观上述司法实践，我们不难发现，法院越来越重视对滥诉行为的判断和界定，并在实践中逐渐形成了一套相对全面和稳定的标准。但是，不同法院、不同案件所适用的标准存在差异，未能形成体系化的、具有普遍适用性的滥诉标准。

2.滥诉标准的理论构建。在综合分析这些司法实践，并借鉴民事领域的判断标准后，笔者认为，可以参照“二要件说”，即从客观和主观两个方面建立信息公开诉讼中滥诉的一般标准。

(1)客观方面。这里的客观方面，主要是指是否存在滥诉的行为，即从诉讼的主体、数量、内容及效果四个方面判断行为人的行为是否在事实上构成滥诉。

第一，诉讼的主体。一般而言，诉讼的当事人是原被告双方，但滥诉行为主要是指原告的起诉行为，所以滥诉的主体是原告。那么，滥诉行为的原告应当有什么样的特征呢？首先，毋庸置疑的是，同一原告的多次重复起诉行为可能会构成滥诉。因为，原告为了达到某种目的，一而再再而三的诉诸法院，这种重复行为必然会对法院的正常审判工作造成干扰，也符合滥诉的判断标准。但问题是，对于原告及其相关人做出的多次重复起诉行为，能否认定为滥诉。例如，甲就某事向A法院提起诉讼，甲的父亲乙也就相似事项向A法院提起诉讼，之后，甲的亲朋丙、丁、戊也如法炮制地起诉，此时法院能否认定这五个人的行为构成滥诉？本文认为，虽然五人之间存在某种情感上的联系、起诉的事项存在某种相似性，但不能简单地认定滥诉，因为如果他们之间关于信息公开的事实是相互独立的，那么其诉讼行为也应当独立进行判断。但不能排除存在这样一种情形，即五人之间相互串通，恶意地、频繁地向法院提起诉讼，此时在充分证明其恶意使用诉权的情况下，法院应当认定，五人的行为构成滥诉。

第二，诉讼的数量。在本文列举的几项司法实例中，法院大都将“多次”作为滥诉的衡量标准之一。这种做法将滥诉与起诉的数量相联系，就如同生活中“滥”经常和“多”捆绑在一起。如，《现代汉语字典》对滥的解释是：泛滥、过度、没有限制；许慎在《说文解字》中也认为“滥，泛也”。这样虽然能简化对滥诉行为的判断，但是，具体而言几次才能成为多次呢？陈爱民案中，原告先后4次提起行政诉讼；陆红霞案中，原告及其父亲在一年左右的时间内，先后94次向相关行政机关提出政府信息公开申请，后又向法院提出了36起相关诉讼。可见，法院在判断滥诉时对多次的理解也不尽相同。本文认为，判断多次的前提是确定一个固定的时间跨度，例如，在一月内提起X件诉讼可称为滥诉，在一年内提起Y件诉讼可称为滥诉。至于具体多少次，本文认为，不宜将这个标准设定的太低，因为在当今中国，当务之急是培养权利意识，监督政府行为；另外，法院作为公权力机关应当对公众的不当行为有一定的容忍度。所以将“先后4次提起行政诉讼”认定为滥诉，显然是不合适的。最后，需要指出的是，起诉的数量是一项重要的衡量标准，但并非唯一标准，有时同一原告提起数百件诉讼也不构成滥诉，而在情节特别严重的情况下，仅起诉一次也可能构成滥诉。

第三，诉讼的内容。这一标准可以从两个层面进行判断。一方面，诉讼的内容是否相同或者相似。就同一事项反复起诉的，根据一事不再理原则，法院应当做出不予受理的决定，而关于两项起诉的内容是否相同的判断是相对简单的。问题在于，如何认定诉讼的内容“相似”？比方说，甲就某机关不予公开公务员工资的信息向法院提起诉讼后，又就同一机关不予公开处级以上领导工资信息的行为起诉，此时，我们可以认定两项起诉之间存在相似性。但如果，甲就该机关不予公开某项执法信息的行为起诉的，我们就很难认为这两个诉讼在内容上有相似性。再者，如果甲起诉的是该机关不予公开公务员招录的相关信息呢？此时，我们对相似性的判断就要与其他标准结合。另一方面，诉讼的内容是否具有合理性。换句话说，一般人是否会提起这样的诉讼，在一般人看来这种诉讼胜诉的概率有多大。当诉讼的内容明显不具有合理性时，我们可以认为，原告的行为有滥诉的嫌疑。

第四，诉讼的效果。这里的诉讼效果并不是指诉讼的结果或是效力，而是指诉讼产生的不利影响。首先，是对被告造成的不利影响。在滥诉的原告中，有很大一部分是为了对行政机关施加压力，以达到自身的目的；也有一部分更是单纯地想给行政机关“找麻烦”，通过频繁地起诉让行政机关疲于应诉。这种诉讼虽然能够督促行政机关在执法的过程中依法而行，但很多时候，行政机关为了维护自身的形象，避免败诉带来的负面影响，往往会选择妥协，甚至会满足原告的一些非分要求。更重要的是，行政机关如果疲于应诉，就会影响到它主要职能的行使。其次，是对法院造成的不利影响。面对司法案件的快速增长，我国法院，尤其是基层法院，普遍面临着案多人少的窘境，法官面临着巨大的结案压力。而滥诉的发生无疑让法院的处境雪上加霜，法官不得不花费更多的时间应付这些数量众多的滥诉案件。以上两种情况，都为行政机关或法院平添了许多无谓的工作，减少了他们处理真正有需要的请求的时间，造成了对公共资源的浪费。最后，是对社会公众或其他人造成的不利影响。有些原告提起滥诉的目的就是为了获得社会公众的关注，因此会大肆宣扬，并且用舆论误导公众。这样一来，公众在没有全面了解事实的情况下，片面地选择相信处于“弱势”的原告，丧失了对行政机关、对法院的信任。而在行政机关向原告妥协的过程中，也不可避免地会损害到其他第三人的利益。所以，可以从对行政机关、对法院、对社会公众或其他人造成的不利影响的层面，来判断是否构成滥诉行为。

(2)主观方面。主观方面是指，原告是否存在滥诉的故意，即原告提起相关的信息公开诉讼的目的何在？是为了实现权利的救济，还是为了其他不当目的？因为原告提起诉讼的目的是否具有恶意，是对其主观动机的判断，很难在客观上进行认定。所以我们可以将这一问题转换为：原告的诉讼目的是什么？原告的起诉是否具有诉的利益？诉讼的目的在于为当事人受侵犯的权利提供救济，信息公开诉讼则是为了保障当事人的知情权，但如果明显不存在这种权利被侵犯的情形，从客观上讲，就不具有诉的利益。没有任何诉讼利益或仅仅是为了通过诉讼达到发泄情绪、攻击对方当事人的目的而提起的诉讼将不受保护，审判程序也没有必要对此类所谓起诉行为予以启动[13]。所以，那些不具有诉的利益的案件，不应当被纳入到法院的审查范围之内。这样，我们就把“故意”这种主观的动机转化为了诉的利益的客观判断，使关于滥诉的界定标准更加具体和可操作。但是，本文认为，诉的利益应当作宽泛的解释，只要原告能够做出合理的说明，就应当认定存在诉的利益，而非故意提起滥诉。因为，对大多数原告而言，他们对法律的知悉程度是比较低的，对是非的判断大都是依照日常生活的经验积累，所以，如果严格要求他们对诉的利益进行证明，未免强人所难。

最后，需要指出的是，以上这些判断的标准是一个系统的、综合的标准，只有在全面地考虑之后，才能得出是否构成滥诉的结论，而不能仅仅依据其中的某个或某几个标准，片面地进行判断。

四、滥诉的行为结果

当法院认定原告提起信息公开诉讼的行为构成滥诉后，又应当如何处理呢？现有的法律法规并未给出明确的答复。但在实践中，各级法院往往会通过裁定驳回起诉、严格审查起诉等方式对信息公开诉讼中的滥诉行为进行规制。

(一)法院

司法实践中，多数法院选择的是根据《关于执行〈行政诉讼法〉若干问题的解释》(以下简称“《执行解释》”)第32条“受理后经审查不符合起诉条件的，裁定驳回起诉”、第44条“请求事项不属于行政审判权限范围的”“起诉不具备其他法定要件的”裁定驳回起诉。本文认为，滥诉行为是对诉讼权利的滥用，不涉及实体审理的信息公开部分，所以，在起诉阶段发现的，应当做出不予受理的决定；在受理后发现的，应当做出驳回起诉的裁定。也就是说，在认定存在滥诉行为后，不进行实体的审理，直接做出裁定，此时，法院无须考虑原告的诉讼请求是否正当合理。有人认为，这种处理方式忽略了对政府信息公开行为本身正当性的判断，不利于保障原告权利。但是，本文认为，滥诉行为从性质上讲是不符合起诉条件的，原告的起诉行为也是无法启动诉讼程序的，所以，自始至终都不存在对实体问题审理的必要性。而且，滥诉作为一种不当行使权利的行为，对其起诉的问题进行实体审理会导致司法资源的浪费，如果在审理后判决原告胜诉，更是会在无形中产生对此种行为的鼓励效果。最后，在上文的主观判断标准中的诉的利益标准实际上也已经对原告的主张进行了审查。

而在不予受理的决定或者驳回起诉的裁定之后，会对原告产生什么影响？原告是否需要承担相应的责任呢？仍然以陆红霞案为例，法院在裁定滥用的同时宣告了对于其今后类似的行政诉讼，应对“三需要”进行严格审查。这在国外也有着类似的规定，如美国加利福尼亚州《民事诉讼法典》中的“起诉禁令”，即法院的首席法官可以依照职权或者被告的申请发布起诉禁令，禁止滥诉当事人在没有律师代理的情况下，在本州的法院提起新的诉讼，违反上述禁令的将构成藐视法庭罪。禁令本身的目的在于防止该当事人再度滥诉，但是作为一种对权利限制的行为，需要有明确的法律依据。而纵观我国法律条文，并无相关规定，所以陆红霞案件中严审三需要的宣告并不具有合理性。而且，三需要现在更多的是作为实体审理的一部分，将其作为原告资格在起诉阶段进行审查也并不合适。

(二)行政机关

因为被认定滥诉的案件尚未进入到实体审理阶段，所以与行政机关的关联并不大。本文想要说明的是：被认定滥诉的当事人的申请信息公开的权利，不应受到不当的限制。

在其他国家，认为申请人存在滥用知情权行为的，行政机关可以拒绝公开。如日本《横滨市信息公开条例》第5条规定行政机关认定申请人滥用政府信息公开申请权的，可以拒绝其申请[14]。英国也规定，对滥用知情权的行为，行政机关可以拒绝处理。但是，虽然诉权的滥用基本上不太可能离开申请权的滥用而存在，法院对滥诉的认定并不等于对滥用知情权的认定，所以，行政机关不能以申请人滥诉为由拒绝公开政府信息。这并不是说行政机关必须公开被申请的信息，因为对滥用知情权的认定法院和行政机关均可为之。行政机关可以根据自己的判断认定申请行为属于知情权的滥用范畴，并据此拒绝提供被申请的信息，而申请人不服决定的，可向法院提起相关的信息公开诉讼。

五、结语

政府信息公开制度的目的在于保障公民获取并知晓政府信息的权利，并在此基础上实现对政府的监督，将权力关进笼子里。因此，在《条例》制定的过程中，立法者的主要目的是通过降低申请的标准，尽可能地实现信息公开。与之相应的是，在《行政诉讼法》修订的过程中，也不断降低原告资格、扩大受案范围。这些举措的最终目的都是为了限制政府，以保障公民权利。但是，信息公开诉讼中滥诉现象的出现表明，我国的政府信息公开、行政诉讼都已经有了一定的发展，不能再一味地强调降低门槛。

滥诉行为的出现，不仅阻碍了法院正常工作的展开、浪费了司法资源，也对其他当事人和行政机关的利益造成了消极的影响。因此，在充分保障当事人权利的同时，也应该看到，部分当事人出于不正当目的滥用知情权、诉讼权的可能，并给予这种滥用现象足够的重视。这就需要法院在其职责范围内有效地审查滥诉行为。

当然，这并不意味着限制知情权的行使，或是限缩信息公开的范围。相反，对滥诉行为进行规制，其主要目的在于对知情权的正当行使起到导向作用，从而进一步规范信息公开制度的实施。所以，法院对此类滥诉行为的审查必须控制在其法定的职权范围内，并且严格依照诉讼程序进行。同时，对滥诉的审查需要一套完善的判断标准，从主客观两个方面，全面的、综合的进行判断。我们应当谨记，对滥诉的规制，是为了更好地保障权利，而不是为了扩大权力。

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[8] 高鸿.滥诉之殇引发的再思考[J].中国法律评论,2016,(4):41.

[9] 沈岿.信息公开申请和诉讼滥用的司法应对——评“陆红霞诉南通市发改委案” [J].法制与社会发展,2016,(5):23.

[10] 徐爱国.英美法中“滥用法律诉讼”的侵权责任[J].法学家,2000,(2):117.

[11] 翁晓斌.民事诉讼诚信原则的规则化研究[J].清华法学,2014,(2):44.

[12] 王琦.民事诉讼诚实信用原则的司法适用[J].中国法学,2014,(4):254.

[13] 高鸿.政府信息知情权的滥用及其规制[J].人民司法,2015,(10):14.

[14] 吕艳滨.日本对滥用政府信息公开申请权的认定[J].人民司法,2015,(15):15.

〔责任编辑：徐雪野 田丹婷〕

论点摘编

价值自信:国家话语能力提升的精神支点

王越芬、张世昌在《学术交流》2017年第3期撰文指出，文化强国是当代中国正在构建的总目标和正在面对的实践命题。文化强国的实现，离不开文化软实力的提升，更离不开文化自信的坚定，文化自信集中体现为价值自信。价值自信具有丰富的内涵逻辑，是人民精神面貌的重要体现，如今，中国人民在中国价值的指引下不断创造奇迹，中国价值的能量受到世界瞩目，值得我们继续坚守、创新和弘扬。文化强国战略下，国家话语能力的提升要以价值自信作为精神支点，这既有助于激活中国价值精髓和促进价值自觉，也有助于在国际交往中彰显中国的文化软实力。在价值自信视阈下探索国家话语能力提升的内在逻辑，发现其是价值自觉与价值自信的统一，新时期又迎合了回应世界话语诉求的衍生逻辑，在具体实践中，要坚持把握民族化、世界化、时代化和发展化四个维度，坚持价值自觉，坚定价值自信，不断提升国家话语的内聚力、破解力、创新力和生命力。

(田丹婷 摘)

2017-02-20

吴莉莉(1992-)，女，江苏苏州人，硕士研究生，从事宪法、行政法研究。

D925.3

A

1000-8284(2017)04-0091-07

国家安全研究 吴莉莉.信息公开诉讼中的滥诉问题研究[J].知与行,2017,(4):91-97.