农业综合执法改革：进展、问题与对策思考

● 陈云霞 李 强

农业综合执法改革：进展、问题与对策思考

● 陈云霞 李 强

当前，各地都在积极探索推进综合行政执法体制改革，农业是重点改革领域。结合江苏省的探索实践，通过回顾历史、剖析现状、直面问题、研究对策，可为农业综合执法改革以及其他领域的综合执法改革提供一些借鉴。

一、江苏省农业综合执法改革的探索实践

总体而言，农业综合执法改革启动早、基础好。农业部早在1999年就开始在江苏、福建、浙江等地开展农业综合执法试点工作，农业管理也是2002年国务院部署开展的清理整顿行政执法队伍实行综合行政执法试点工作的重要领域之一，实行综合执法还写入了2002年修订的农业法之中，成为一项法定要求。在总结试点经验做法的基础上，2008年农业部部署在全国全面开展农业综合执法改革。江苏省探索实践多年，据统计，截止2015年底，省一级和13个省辖市、涉农的78个县（市、区）均成立了农业综合执法机构，形成了“省有总队、市有支队、县有大队”的农业综合执法体系。在全省农业综合执法机构中，只涵盖种植业执法职能的有42家，涵盖种植业和畜牧业执法职能的有35家，涵盖种植业、畜牧业和渔业执法职能的有5家，涵盖种植业、畜牧业和农机监管执法职能的有3家，另有6家执法机构的执法职能还包括了植物检疫，有1家执法机构实现种植业、畜牧兽医、植物检疫、渔业、农机等执法职能的全涵盖。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》要求：“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。”党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调要推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在农林水利、海洋与渔业等10个领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法。2015年3月，中央编办印发《中央编办关于开展综合行政执法体制改革试点工作的意见》，确定在全国22个省（自治区、直辖市）的138个试点城市开展综合行政执法体制改革试点。2015年9月，江苏省明确8个国家级和8个省级试点，以市场监督、农业等10个领域为重点，以部门内综合、跨部门综合、区域内综合3种综合方式，积极推进综合执法改革试点工作。常州市、镇江市、扬州市、南通市、淮安市、连云港市、宿迁市、昆山市、泰兴市、沭阳县10个地区选择农业领域开展综合执法改革试点，并形成各具特色的做法。泰兴市撤销了市农林牧渔等领域5支执法队伍，组建市农业综合执法大队，一线执法人员占82.3%。又如镇江市、丹阳市整合4支执法队伍，组建市农林行政执法大队，承担全市219项农业领域行政执法权；淮安市“四合一”组建市农业综合行政执法支队。南通市、如皋市组建市农林水利综合执法大队，在农业领域内部综合执法的基础上又相对集中水利部门的行政执法权，实现跨部门综合执法。

二、农业综合执法改革需要研究明确的若干问题

从江苏省的实践看，农业综合执法改革试点总体进展顺利，但各地的具体做法并不一致。这一方面表明，改革正在探索进行中，需要通过试点明确方向；另一方面也说明，改革需要加强顶层设计，涉及的相关问题有待进一步明确。

一是关于改革方式。江苏省的试点地区主要采取两种方式推进改革：一种是将农业行政主管部门及其所属动物卫生监督机构、渔政监督机构、植物检疫机构等单位的行政执法职责交由农业综合执法机构承担，采取部门内综合的方式。另一种是在农业部门内综合的基础上，又将同属政府序列的林业行政主管部门、农业机械行政主管部门的行政执法权由农业行政主管部门相对集中行使，由农业综合执法机构承担具体工作，采取跨部门综合的方式。如扬州市宝应县在坚持农业、林业、畜牧业、渔业、农机等涉农领域“一支队伍管执法”改革方向的基础上，操作时分两步实施到位，先是农业部门内综合，再对渔业、农机等领域实行跨部门综合。

二是关于改革对象。新一轮改革中，江苏省各试点地区均以现有的农业专门执法机构为依托，进一步整合了动物卫生监督机构、渔政监督机构、植物检疫机构、种子管理机构、农机安全监理机构等相关单位的部分或全部机构职能和人员编制。如南通市就进行了全面整合。

三是关于职责权限。农业综合执法机构主要承担行政处罚及其相关的监督检查权和行政强制措施权。常州、南通、泰兴、沭阳等地的农业综合执法机构还承担渔业、动物卫生、农业机械等领域的行政许可及部分职能。昆山市在将农业领域所有行政处罚权及其相关的监督检查权和行政强制措施权集中交由农业综合执法机构具体行使的同时，仍保留了渔政监督机构、农机安全监理机构、植物检疫机构等，承担行政许可等职能，并在随执法职能相应划转后仍保留与工作量相适应的小部分人员编制。

四是关于管理方式。改革前部分试点地区相关机构性质不一，有的是参照公务员法管理，有的是全额拨款或差额补贴，有的是自收自支，人员身份也是多样化的。改革后，有些农业综合执法机构经费渠道及人员管理方式未作相应调整，有的虽然经费渠道作了统一，但人员身份依然多元。这些问题的存在，不利于人员日常管理，一定程度上也影响了执法队伍的稳定和效能。如镇江市丹阳市虽然已将其人员纳入整合组建的农业综合执法机构统筹管理，但由于动物卫生监督机构正在申报参照公务员管理，该单位要待人员身份解决后再并入农业综合执法大队。

五是关于操作程序。常州市、泰兴市、沭阳县3个国家级试点地区的农业综合执法改革方案以江苏省政府名义批复。昆山市按相对集中处罚权的程序报江苏省政府批准。淮安市、连云港市、宿迁市3个省级试点地区的改革方案由江苏省编办经商省政府法制办后批复。丹阳市、宝应县改革方案分别由所辖设区市批复。南通市经江苏省编办批准整合组建农业综合执法机构后，在当地党委政府的领导下，由相关部门按职能分工共同组织实施。有的地区在江苏省政府批复其改革方案后又向省政府履行了相对集中处罚权报批手续；有的地区按上级政府批准的改革方案实施，未再向江苏省政府履行相对集中处罚权报批手续。

三、推进农业综合执法改革的思路和建议

中共中央、国务院印发的《法治政府建设实施纲要（2015－2020年）》进一步明确要“大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业、商务等领域内推行综合执法，支持有条件的领域推行跨部门综合执法。”江苏省提出县（市）在农业等领域整合组建5-7支执法队伍的改革目标，因此，进一步深化农业综合执法改革是未来方向。

一是从小综合向大综合转变。以往的农业综合执法改革，采取的是由专门执法机构承担农业行政主管部门的行政执法权，法律法规授权的动物卫生监督机构、渔政监督机构、植物检疫机构等则在各自授权范围内承担执法权。这种小综合的模式未能从根本上解决农业领域执法队伍过多、多头执法、多层执法、重复执法等问题，迫切需要改革。建议尽可能地将承担执法职能的所有涉农机构都纳入改革范围，真正实现农业领域“一支队伍管执法”。在实行部门内综合执法的基础上，建议将农机、渔业部门的行政执法权也集中行使，并同步推进农业领域的大部门制改革，整合农业领域的机构职能。对暂时不具备条件实行大部门制的，可先不相对集中行政执法权，以免运行过程中出现诸多体制性摩擦，反而影响改革效果。

二是从单项改革向协同推进转变。新一轮农业综合执法改革涉及多个法律法规授权组织。这些单位依法负责相关专门领域的事务，多数同时承担着行政管理职能、执法职能和公益职能。建议利用综合执法改革时机，按照事业单位分类改革的方向要求，将相关单位原先承担的行政许可、行政裁决职能回归机关，将那些公益特征明显的职责划入其他公益类事业单位，许可证核发、牌照核发、动物检疫等具体工作可仍由农业综合执法机构承担，并按照行政主管部门的统一部署参与审批活动涉及的现场查勘、监督检查等工作。按照归并职能、重心下移的原则，协同推进不同层级政府部门的改革，构建明晰的职责体系，做到职责整合与编制划转同步实施、队伍设立与人员移交同步操作。在整合机构、明确职责的基础上，进一步规范农业综合行政执法机构人员管理方式。逐步统一执法标识、执法服装、执法证件和执法文书，不断提升农业综合执法规范化水平。

三是从传统管理向现代治理转变。新形势下的农业综合执法要适应“互联网+”的发展方向，积极探索形成以权责清单为边界、以信用监管为基础、以“双随机一公开”为抓手、以线上线下相结合的制度链为保障的更严格、更有效的监管执法体系，构建全维监管、多元共治的执法格局。加强农资追溯体系建设，把种子、农药、兽药、饲料等生产和批发企业及经营门店纳入信息化监管范围。依托公共信用信息平台，推进“双公示、双告知”，搭建执法和审批监管信息共享互联互通的工作平台。落实双随机抽查机制，加强抽查结果运用，及时向社会公布抽查及处理结果，与社会信用体系相衔接，根据信用等级确定抽查比例，对抽查发现的违法行为，依法依规加大惩处力度，实现失信行为联合惩戒，形成有效震慑。

四是从繁文冗节到简约便捷转变。从承担的职责任务等实际出发，并综合考虑改革方向、管理要求等因素，对仍使用自收自支编制的农业综合执法机构，建议可在机构编制、法人登记、人事管理、财政管理等方面作出相应调整。按规定程序整合组建的农业综合行政执法机构无须再重新履行报批手续。考虑到法律法规授权组织与主管部门的现实隶属关系，建议对实行部门内综合行政执法的，无需办理相对集中处罚权报批手续，可在整合组建的农业综合执法机构增挂相关牌子，或者直接明确其为法律法规授权组织并向社会公告；对跨部门综合行政执法的，仍按规定程序履行相对集中处罚权报批手续，并加强与综合行政执法试点工作的统筹衔接。

（作者系南京师范大学硕士研究生；江苏省编办行政机构编制处副处长）

注：本文系江苏省第五期“333工程”科研项目“江苏省综合行政执法改革研究”（项目编号：BRA2017565）的阶段性研究成果。