综合行政执法体制改革路径探究

● 张立学 任芳芳

综合行政执法体制改革路径探究

● 张立学 任芳芳

实施相对集中行政执法权、推进综合行政执法体制改革，是深化行政体制改革和行政执法体制改革的重要任务，也是规范市场秩序、推动经济社会持续健康发展的迫切需要。如何持续深化行政执法体制改革，有必要对综合行政执法体制改革路径选择进一步审视，以把握改革方向，完善思路，继续把综合行政执法体制改革向前推进。

一、综合行政执法探索实践

目前，综合行政执法体制改革比较典型的是城市管理和文化市场领域。一是城市管理综合执法。自1996年颁布《中华人民共和国行政处罚法》提出“国务院或国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权”开始，地方陆续开展了城市管理综合行政执法探索，将原来分属于城建、土地、规划、环卫、工商等职能部门的执法机构整合，组建相对独立的城市管理综合执法机构，实行相对集中行政处罚。这个领域开展综合行政执法体制改革最早，涉及面最广、暴露问题也最多。二是文化市场综合执法。2004年，中央下发《关于在文化体制改革综合性试点地区建立文化市场综合执法机构的意见》，提出文化市场综合执法改革的基本思路。随后部分地方先后开展文化市场综合执法试点。2009年在总结试点改革经验的基础上，中宣部、中央编办等5部门联合印发了《关于加快推进文化市场综合执法改革工作的意见》，要求“副省级及以下城市开展文化市场综合执法改革，2010年底前基本完成文化市场综合执法机构的组建”。文化市场综合执法是要求比较明确，贯彻相对彻底的一次改革实践。

现行行政执法管理体制在实践中发挥了重要作用。但随着改革的不断深入，也逐渐暴露出层次过多、职责不清、效率不高等问题。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法”。山东省出台了《关于贯彻落实党的十八届四中全会精神全面推进依法治省的意见》进一步明确“整合、规范市县两级政府行政执法队伍，有条件的地方可实行市和市辖区只保留一个行政执法层级。推进执法重心向市县下移，重点充实和加强食品药品、安全生产、环境保护、劳动保障、海域海岛等领域的基层执法力量。抓好跨部门、跨行业综合执法试点工作，探索在县级政府设立统一的综合行政执法机构”。中央和山东省推进行政综合执法改革方向非常明确，深化行政综合执法改革势在必行。

二、现行综合执法模式利弊分析

随着行政管理体制改革、行业体制改革和事业单位分类改革的深入，原有执法体制下执法任务交叉、分工过细、多头执法、无序执法的问题得到有效解决，但随着大部门制改革和综合执法改革的深入，又出现不少新问题，特别是市和市辖区在相同领域设立两级执法队伍，执法边界、监管责任不清晰等，影响了综合执法的效力。针对上述问题，推进行政执法体制改革可从纵、横两个方向探索。

（一）横向改革重点在于合理确定综合执法整合范围。从横向看，目前综合执法大致可分为两种模式，即跨部门综合执法和大部门内部综合执法，两种模式各有利弊。

跨部门综合执法主要是将法律法规赋予特定部门的行政处罚权，从原来的部门划转给新的执法部门，实现部门间执法权限的外部整合。这一模式优势表现在三个方面。一是有效解决了多头执法、重复执法的问题。如济南市2003年撤销了城建、土地、规划、房管、环卫、园林、人防等14支执法队伍，组建了城市管理执法支队，相对集中了城市管理领域300余项行政处罚权，从体制上解决了多头执法、重复执法的问题。二是强化对执法行为的监督制约。实行综合执法改革的部门，监管职责仍由各部门负责，这种“管”与“罚”分离的模式，实现了管理权、审批权与监督权、处罚权的适当分离，强化了不同权力之间的相互监督和制约，改变了一些政府部门既当“运动员”又当“裁判员”的管理体制，有效规范了行政权力运行。三是降低了行政成本。在城市管理执法整合过程中，按照精简效能的原则，将原14支执法队伍编制326名压缩到200名。当然，这种模式的弊端也比较明显。一是执法范围过宽。如城管综合执法的事项多达300项，且随着社会综合管理的逐步推进，执法的边界仍在不断延伸。执法范围显然过宽、头绪过多，而且有限的执法资源只能向重大事项、重点任务倾斜，造成执法事项之间的偏颇不均。二是缺乏刚性协作机制，难以形成合力。在日常行政执法中，综合执法部门通常会需要有关部门的配合，但综合执法机构权威性不强，协调难度大。各执法机构之间的信息不畅等因素也影响了执法效力。三是监管与执法边界不清。主管部门与执法机构之间“有利抢着干，无利没人干”的问题突出，管理职责发挥缺乏有效抓手，管理弱化、以罚代管问题突出。

大部门内部综合执法，将改革涉及的部门直接合并成一个综合部门。在此基础上，原有的归属各部门的执法机构也一并整合，通过整合执法主体实现执法权的相对集中。比较有代表性的是文化领域综合执法。济南市撤销文化局、广播电视局、新闻出版局（市版权局），组建市文化广电新闻出版局和文化市场综合行政执法局。将法律法规赋予的文化、出版管理、版权保护、文物、广播电视等行政执法职能整合到文化市场综合行政执法局。这种模式的优势比较明显。一是统一由一个部门监管，避免了多部门管理推诿扯皮而造成的监管漏洞和执法真空，有利于实现执法标准、执法力度和尺度统一，从而推进公平执法。二是将原有执法力量进行整合，避免因跨领域、跨行业执法带来的知识储备不足、执法难度增加等问题。这有利于提高执法水平和效率。这种模式的弊端，主要是人员身份划转障碍造成的改革不彻底。

（二）纵向改革重点在于分别确定区与县综合执法整合方向。从纵向看，相同领域均设有市、县区两个执法层级。市县两级执法机构、权限相对独立。探索在县级政府设立统一的综合行政执法机构，需重点明确整合范围与步骤。而市、市辖区两级执法机关各为执法主体，且执法区域重叠，不可避免地造成政出多门、多头执法、重复执法的局面。市辖区的执法队伍往往处于“打下手”“当配角”的位置，工作上难免出现被动应付的情况，造成人财物资源的浪费。从长远来看，减少执法层级是大势所趋，但保留市级还是区级执法队伍各有优势。保留区级执法队伍，优势主要体现在区域性上，即属地管理责任和同级政府部门间协作配合方面。一是快速执法能力较强。区一级执法队伍，执法的范围相对较小，发现问题处理较为及时，执法效率较高。二是便于部门间协作配合。由于属地管理责任明确，遇到执法重点、难点问题时，可由政府协调相关部门配合，采取联合执法、集中协作等多种方式，形成多方参与、齐抓共管的联动机制。弊端主要体现在，一是执法标准不统一。不同区域执法标准不统一，可能带来自由裁量权和随意性较大，造成执法不公正。二是层级较低，影响执法效力。区级执法机构的层级地位较低，无力协调上级政府相关部门的问题时有发生，直接影响执法效力。保留市级执法队伍优势主要体现在协作与统筹方面上。对于城市管理中跨区域联合执法，市级执法机构可以建立协调配合机制；对于区与区之间搭界的监管盲点，可根据各区执法力量和目前承担执法任务情况，合理分配任务，有效解决执法边界不清、执法力量不足、区域界限不明确而造成的推诿扯皮问题；对于重大综合案件联合执法，也可以迅速集中工作力量，部门联动、上下协作，形成合力。但执法重点偏重于一些重大问题，对于一些小问题、具体问题可能出现不重视和执法不到位的情况。

三、综合行政执法路径选择

（一）从横向上由“小”及“大”分步推进综合行政执法。综合行政执法改革要与行政管理体制改革、大部门制改革有机结合，分领域分行业先行试点，逐步推开。先行试点执法整合领域应满足三个条件：一是涉及范围不大。如文化领域的综合执法，整合文化、新闻出版、版权、文物、广播影视、音像制品等行政处罚权，而文化、文物、出版物、美术市场一般比较集中，规模不大，执法领域相似度较高，难度不大，涉及面不宽；二是专业性不强。确定综合执法的整合范围要充分考虑能否有效运行，对于一些执法专业程度较强的，专属执法权不宜简单整合。可先考虑一些执法过程便于操作的，不需要专业仪器和技术支撑的，如旅游执法；三是关联程度较高。执法领域相似性较高，执法环节尽量处在同一生产链条可实现生产全过程无缝监管，有效避免重复执法、多头执法，提高执法效力。如市场监管领域将工商、质监、食药等执法整合，再如农业领域，推进农产品、农业投入品、畜产品、水产品、植物检疫、农业机械安全等综合执法。

（二）从纵向上“收”“放”结合分领域推进综合行政执法。对市和市辖区行政执法改革而言，“推进执法重心下移、减少执法层级”并不意味着把市级全部行政执法权限下放，而是要考虑各领域特点，“收”“放”结合。除中央和山东省有明确要求的食品药品安全、环境保护、安全生产、公共卫生领域实行市区分级执法外，对于需要全市范围内统筹推动、区域间协调任务较重或区级执法机构无法协调的和区级无相关管理权限的国土资源、规划、交通运输、农林水利、节能等领域，建议“上收”。对于城市管理、劳动保障、文化旅游、市场监管、价格监督，建议“放到位”。在下放权限时，还要充分考虑事项所在执法链条的整体性，避免因同种类型执法权限收与放不一致，变相增加执法协调的难度。

（三）从政策上敢“破”敢“立”保障执法人员同城同岗同待遇。如济南市执法人员6000多名，事业人员占比超过70%，编外聘用人员约占16%。同城同岗不同工不同酬是阻碍行政执法体制改革的重要因素。一方面，人员无法流动。有的职能部门的执法权划转综合执法机构后，由于执法人员身份问题无法及时划转，原执法队伍仍然存在，造成新的职责交叉和多头执法。另一方面，同工不同酬造成执法队伍“机关化、贵族化”。许多地方一线执法编制甚至不到全部编制的1/3。推进综合执法，要探索改革现行人事管理体制，明确一线执法力量比例，严把执法人员资质，畅通人员划转、身份过渡机制，完善岗位绩效工资待遇。

（四）从机制上“硬”化协作考核指标形成刚性制约。在现行管罚分离的管理体制下，执法机构与主管部门之间、执法机构之间存在千丝万缕的联系，执法机构协调相关部门难度较大。提高执法效力还应从健全完善公务协作制度入手，强化监督制约。一是研究出台行政执法配合考核办法。将配合执法作为职能部门的重要任务列入综合考评，硬化量化考核标准，形成约束机制。二是健全公务协作制度。建立信息共享、协作配合、联合执法等系列公务协作制度，形成公务协作规范。三是强化属地化管理责任。结合权力清单、责任清单制度，建立形成权责一致、主体明晰、责任明确的属地管理体制，倒逼地方政府广泛调动资源参与到行政执法活动中来，积极探索推进联合执法、协作执法等多种形式执法。

（作者系济南市编办巡视员；事业机构编制处副处长）