从外部关系理顺到内部关系规范：回应—责任型政府的新构建

● 唐亚林

从外部关系理顺到内部关系规范：回应—责任型政府的新构建

● 唐亚林

党的十八大以来，新一届中央政府围绕建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府的发展目标，把转变政府职能作为深化经济体制改革和行政体制改革的关键，着重在简政放权、放管结合、优化服务等方面做了大量卓有成效的工作，推动了政府与市场、社会关系发生了根本性转变。党的十九大报告在此基础上，把机构和行政体制改革的重点放在党政部门组织结构、管理体制、中央与地方关系、政事与事企关系等内部关系的规范之上，为新时代坚持和加强党的全面领导、加强党的长期执政能力建设、推进国家治理体系和治理能力现代化、建设人民满意的服务型政府，指明了改革方向，进而为实现中华民族伟大复兴的中国梦奠定内外相结合的政府制度体系基础。

一、新型政府与市场、社会关系的重塑：回应型政府的新构建

长期以来，由于各级政府一方面通过行政审批、行政许可、管制政策等方式，对各类市场和社会主体设置了过多的严格的准入措施和监管门槛，同时对政府权力行使的边界缺乏清晰的划分，导致市场和社会的制度性交易成本居高不下，市场活力、社会创新力难以得到有效释放；另一方面对市场主体和自然人提供的各类辅助性办事服务，存在服务手续繁杂、服务时限过长、服务绩效不彰等弊端，导致政府对企业、社会组织和公民的需求普遍存在如回应不及时、回应乏力等问题。这种政府对市场、社会组织和公民的干预和服务存在的“越位”“错位”“缺位”等交织的情况，成为十八大以来新一届中央政府主攻的改革对象和改革方向。

从2013年3月至2017年5月底，伴随着持续不断且环环相扣的“放管服”改革进程，当代中国的各级政府在制度层面基本确立了“负面清单”“权力清单”“责任清单”体系，初步达成了市场和社会主体“法无禁止即可为”、政府部门“法无授权不可为”“法定职责必须为”的目标，一改多年的政府对市场和社会的乱干预乱作为的现象。

在改革成效方面，首先是通过取消、下放和变更等方式，让简政放权取得突破性制度成就。仅4年多时间，行政审批事项大幅减少，在国务院部门层面取消和下放行政审批事项的比例超过40%，非行政许可审批彻底终结，国务院各部门设置的职业资格削减70%以上。此外，商事制度大为简化，工商登记由“先证后照”改为“先照后证”，注册资本由“实缴制”改为“认缴制”，“多证合一、一照一码”初步实施。其次，通过信用体系建设、综合执法体制改革等方式，推动了事中事后监管取得突破性进展。4年多来，各地通过“双随机、一公开”监管机制创新、工商质监食药监等执法部门整合、守信与失信联合激励与惩戒机制建设等方式，有效地规范了市场秩序。最后，通过信息通讯技术有机嵌入政务服务流程等方式，以电子政务平台、网格化管理平台为载体，不断提升政府部门服务市场与社会主体以及公民的服务水平。以“一窗受理、一站服务”为核心的行政服务中心普遍建立，“互联网+政务服务”模式得到普遍推广，政府行政服务水平得到提升，社会满意度和营商环境得到高度认可。

4年多来，以“放管服”改革为突破口的行政体制改革进程，最直接的绩效就是从新型政府与市场、社会关系的重塑视角，进一步理顺政府、市场和社会的各自活动范围和基本功能，创设了规范三者关系的基本制度体系，把回应市场和社会主体以及公民的需求作为现代政府建设的基本要义。党的十九大报告提出“转变政府职能，深化简政放权，创新监管方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”的发展目标，其实质就是在过往已取得的绩效基础和确定的改革方向之上，继续以回应型政府建设为突破口，把政府与市场、社会关系从理顺走向定型，进而形成强大的制度化治理力量。

二、新型政府内部关系的再造：责任型政府的新构建

在改变政府部门对市场和社会主体乱干涉、乱作为的过程中，除了需要划定政府权力行使的边界，理顺政府与市场、社会的关系外，还需要对多年来职能相近与交叉、各自为政、缺乏信息共享和联动执法、碎片化明显的党政机构体系、中央与地方关系进行整合与再造。为此，党的十九大报告对政府内部权力关系再造的重点进行了整体设计，即将改革重点放在党政部门组织结构、管理体制、中央与地方关系、政事与事企关系等之上，否则正在进行的各类重大改革难以得到高效的体制机制保障，已经取得的重大体制机制改革成果最终也可能会丧失。

新型政府内部关系再造的基本思路遵循“瘦身—健体—强魂”的主线，建设责任型政府。首先按照精简统一效能原则，继续“瘦身”，规范党政机构设置和职责关系。一方面继续推进大部门制改革进程，从联动执法、协同治理角度，科学配置党政部门及内设机构的权力和职责；另一方面在省市县层级，根据各地已经取得的各种试点经验，对职能相近的党政机关探索通过合并设立或合署办公方式，推动党政机构的一体化治理进程。

其次，按照科学化、规范化、法制化原则，强化“健体”意识，用立法方式巩固机构和行政体制改革成果。多年来，在各级政府管理实践中，机构设置与人员配置不够科学，编制管理乏力，“编外编”现象屡禁不止，迫切需要按照各地、各类、各部门管理实际，在制定统一的编制管理标准的基础上，适当考虑城乡之间、决策部门与执行部门之间、直接面对市场、社会和民众的服务部门和管理部门之间等差别，加快出台国家机构组织法律体系。

最后，按照权责一致原则，树立“强魂”理念，切实增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府。一方面需要从加强党政机构内部人力资源管理能力出发，统筹使用各类编制资源，建设高效有为尽责的公务员队伍体系；另一方面要尽快落实国务院发布的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见（国发〔2016〕49号）》，推进不同层级间权责合理配置，赋予省级及以下政府更多自主权，激发中央和地方两个积极性，持续释放制度红利；还需要强化事业单位的公益属性，推动事业单位内部体制机制改革，提升事业单位作为提供公益性服务主力军的作用，为满足人民日益增长的美好生活需要提供基本保障。

三、内外部关系的有机结合：回应—责任型政府行政文化的新构建

坚持以人民为中心的基本方略，建设人民满意的服务型政府，是党和政府既定的历史使命。深化机构和行政体制改革的进程，从新型政府行政文化视角，一方面需要将政府内部关系的再造和政府与市场、社会关系的重塑有机结合，形成对政府权力进行严格制约与监督的制度体系，另一方面需要以需求和绩效为导向，强化所有公职人员的服务意识和责任意识，将合法运用政府权力和积极履行职责有机结合，形成对人民负责的回应—责任型政府行政文化。

回应—责任型政府行政文化，第一，始终将人民日益增长的美好生活需要作为各级政府及其公务员的工作出发点和落脚点，践行全心全意为人民服务的根本宗旨，把群众路线真正贯彻到建设人民满意的服务型政府全过程之中。第二，以绩效为导向，合法高效地行使权力，将激励与问责相结合，不断提高执政本领和服务能力。第三，以政府运作过程的公开性与透明性为抓手，推动政府办事流程的公开化与透明化、政府决策过程与执行过程的公开化、政府办事人员公务行为的规范化与标准化、政府机关与人员日常活动的透明化等进程，实现人民对政府决策、执行、监督与评估的全过程参与。第四，将在实践中不断完善的政府管理制度体系与不断提升的公务员能力体系建设有机结合，实现中国特色政府管理实践领域“良制+良心”的发展目标。

（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院教授）